Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 мая 2012 г. N Ф08-2259/12 по делу N А25-2012/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2012 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 мая 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Андреевой Е.В. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (ИНН 0901024631, ОГРН 1030900721830) - Ильичевой Г.П. (доверенность от 17.01.2012), от заинтересованного лица - Правительства Карачаево-Черкесской Республики (ИНН 0901006128, ОГРН 1020900511818) - Лазутовой Ю.П. (доверенность от 04.12.2011), от третьего лица - Карачаево-Черкесского республиканского казенного предприятия "Дирекция капитального строительства" (ИНН 0917003595, ОГРН 1060917030020) - Байкуловой А.З. (доверенность от 11.01.2012), в отсутствие третьих лиц - Министерства здравоохранения и курортов Карачаево-Черкесской Республики (ИНН 0901024085, ОГРН 1030900708860), Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Карачаево-Черкесской Республике (ИНН 0917011941, ОГРН 1080917004013), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания (почтовые уведомления N 43611 и 43613; информация в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 16.03.2012 по делу N А25-2012/2011 (судьи Гришин С.В., Шишканов Д.Г., Боташев А.П.), установил следующее.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (далее - антимонопольный орган) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления Правительства Карачаево-Черкесской Республики (далее - правительство) от 28.04.2011 N 104 "О внесении изменений в постановление Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 29.03.2011 N 70 "О целевой программе "Модернизация здравоохранения Карачаево-Черкесской Республики на 2011 - 2012 годы"".

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации третьими лицами, не заявляющими самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Карачаево-Черкесское республиканское казенное предприятие "Дирекция капитального строительства" (далее - дирекция), Министерство здравоохранения и курортов Карачаево-Черкесской Республики (далее - министерство здравоохранения), Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Карачаево-Черкесской Республике (далее - управление юстиции).

Решением суда от 16.03.2012 в удовлетворении заявления отказано со ссылкой на следующее. В соответствии с частью 1 статьи 53 и частью 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных Кодексом, государственные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обжалуемое антимонопольным органом постановление правительства принято в целях реализации Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Законом N 94-ФЗ не предусмотрено право антимонопольного органа на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного акта, поэтому основания для удовлетворения заявления антимонопольного органа отсутствуют.

В Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратился антимонопольный орган с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда и направить дело на новое рассмотрение. По мнению подателя жалобы, за антимонопольным органом, осуществляющим государственный контроль в сфере размещения заказов, должно быть признано право на предъявление в публичных интересах в арбитражный суд иска о признании недействующим нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего отношения в сфере размещения заказов и не соответствующего требованиям нормативного акта, имеющего большую юридическую силу. Суд неправильно применил нормы материального права, не установил обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, что является основанием для отмены судебного акта и направления дела на новое рассмотрение.

В отзывах на кассационную жалобу правительство и дирекция просят оставить судебный акт без изменения как законный и обоснованный, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации министерство здравоохранения и управление юстиции не представили в суд отзывы на кассационную жалобу.

В судебном заседании представители антимонопольного органа, правительства и дирекции поддержали доводы кассационной жалобы и отзывов.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность решения суда, оценив доводы кассационной жалобы и отзывов, выслушав представителей антимонопольного органа, правительства и дирекции, считает, что судебный акт надлежит отменить, а дело - направить на новое рассмотрение в тот же суд по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, правительство приняло постановление от 29.03.2011 N 70 "О целевой программе "Модернизация здравоохранения Карачаево-Черкесской Республики на 2011 - 2012 годы" (далее - программа), которым определило государственным заказчиком - координатором программы - министерство здравоохранения, государственным заказчиком программы - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики. Постановлением правительства от 28.04.2011 N 104 внесены изменения в постановление от 29.03.2011 N 70, согласно которым государственным заказчиком - координатором программы определено министерство, заказчиком - дирекция.

Полагая постановление правительства 28.04.2011 N 104 не соответствующим законодательству о размещении заказов и нарушающим публичные интересы государства, антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд признал постановление отвечающим признакам нормативного правового акта как изданное в установленном порядке управомоченным органом государственной власти Карачаево-Черкесской Республики, правовые нормы постановления 29.03.2011 N 70 -обязательными для неопределенного круга лиц, рассчитанными на неоднократное применение, направленными на урегулирование общественных отношений в сфере модернизации здравоохранения Карачаево-Черкесской Республики, и рассмотрел дело по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении требований, суд исходил из того, что право антимонопольного органа на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного акта не предусмотрено Законом N 94-ФЗ.

При этом суд не учел следующее.

В соответствии со статьей 1 Закона N 94-ФЗ данный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях развития добросовестной конкуренции, и, соответственно, подлежит применению в сфере конкурентного регулирования.

В силу части 2 статьи 17 Закона N 94-ФЗ контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов осуществляется уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (далее - Положение) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и контролю в сфере размещения заказов, осуществляя свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

Контроль в сфере размещения заказов Федеральная антимонопольная служба осуществляет путем проведения плановых и внеплановых проверок (пункт 5.3.7. Положения).

Поскольку Закон N 94-ФЗ устанавливает единый порядок размещения заказов, в том числе, в целях развития добросовестной конкуренции, то при осуществлении контроля за его соблюдением антимонопольный орган в своей деятельности руководствуется нормами Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

Согласно подпункту "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями: о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Исходя из общей компетенции арбитражных судов по рассмотрению дел в порядке административного судопроизводства, в соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации им подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда федеральным законом. Согласно части 1 статьи 53 Кодекса в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (пункт 3), разъяснено, что указанные дела, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 34, а также названные в статье 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо указан в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Статьей 23 Закона N 135-ФЗ установлены полномочия антимонопольного органа на обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов. Кроме того, соответствующая правовая позиция о подведомственности данных споров арбитражным судам выражена в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

Таким образом, вывод суда об отсутствии у антимонопольного органа права на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления правительства, принятого в целях реализации Закона N 94-ФЗ, основан на неправильном применении норм материального права.

В силу частей 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений: о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части (часть 2 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отказав антимонопольному органу в удовлетворении требований, суд не проверил оспариваемый нормативный акт на соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, чем нарушил требования части 2 статьи 192, частей 4 и 5 статьи 194, статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой инстанции либо были отвергнуты судом первой инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции, проверить обжалуемое постановление на соответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, устранить допущенные нарушения, в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности оценить все доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, и принять решение с учетом требований статьи 170 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 16.03.2012 по делу N А25-2012/2011 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

Е.В. Андреева Т.В. Прокофьева