Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 октября 2014 г. N Ф08-6604/14 по делу N А53-25834/2013

г. Краснодар

09 октября 2014 г.

Дело N А53-25834/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 2 октября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 9 октября 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Мацко Ю.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Ливенцева Анатолия Викторовича (ИНН 6154000811630, ОГРНИП 304615407600043), его представителя Захарова А.Е. (доверенность от 22.10.2013), в отсутствие заинтересованного лица - администрации города Таганрога, надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Ливенцева Анатолия Викторовича на решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.04.2014 (судья Андрианова Ю.Ю.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2014 (судьи Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю., Сулименко О.А.) по делу N А53-25834/2013, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Ливенцев Анатолий Викторович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации города Таганрога (далее - администрация) о признании незаконным решения об отказе в отмене разрешения на строительство, выраженного в письме председателя Комитета по архитектуре и градостроительству - главного архитектора города Таганрога от 18.11.2013 N 04.1.-5166. Заявление принято к производству, возбуждено дело N А53-25834/2013.

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации о признании незаконным распоряжения председателя Комитета по архитектуре и градостроительству - главного архитектора города Таганрога от 15.11.2013 N 263 об отмене разрешения на строительство от 26.08.2013 N RU61311000-248. Заявление принято к производству, возбуждено дело N А53-25835/2013.

Определением суда от 20.01.2014 дела N А53-25835/2013 и А53-25834/2013 объединены в одно производство, объединенному делу присвоен номер А53-25834/2013.

Решением суда от 22.04.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 03.07.2014, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что предприниматель не доказал наличие оснований для признания незаконными оспариваемых ненормативных правовых актов, которые соответствуют закону и не нарушают права и законные интересы предпринимателя.

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 22.04.2014 и постановление апелляционной инстанции от 03.07.2014, принять новое решение об удовлетворении заявленных им требований. Предприниматель ссылается на наличие у него права подать заявление об отмене ранее выданного ему разрешения на строительство, которое не зависит от административного органа, оно обязано в любом случае отменить ранее выданное разрешение. Градостроительный кодекс Российской Федерации не устанавливает перечень оснований, ограничивающих волю застройщика на подачу им заявления о прекращении действия разрешения на строительство. Отказ администрации отменить ранее выданное разрешение на строительство вынуждает застройщика строить тот объект, на строительство которого у него нет ни интереса, ни права (с учетом постановления администрации 23.12.2008 N 7069 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:58:0003181:18 - для размещения многоквартирного жилого дома и постановления администрации от 28.12.2012 N 4718 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:58:0003181:18 до объединения - для размещения многоэтажного многоквартирного жилого дома). Суды не учли положения частей 21.10 и 21.14 Градостроительного кодекса Российской Федерации о праве на внесение изменений в разрешение на строительство. В рассматриваемом случае в силу постановления Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, приказа Министерства регионального развития от 19.10.2006 N 120 "О утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на строительство" внесение изменений в разрешение на строительство от 07.08.2008 N RU61311000-392 возможно только путем выдачи нового разрешения, которым и стало разрешение от 26.08.2013 N RU61311000-248 на строительство первой очереди трехэтажного многоквартирного жилого дома. Судебные инстанции в нарушение статей 71, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вышли за пределы доводов и возражений сторон - администрация нигде не ссылалась на непредставление предпринимателем всех необходимых документов в нарушение статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании предприниматель и его представитель поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав предпринимателя и его представителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, предприниматель с 2008 года является собственником земельного участка, общей площадью 705 кв. м, с кадастровым номером 61:58:000318117 по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 183, целевое назначение - для индивидуального жилищного строительства.

7 августа 2008 года предпринимателю выдано разрешение на строительство N RU61311000-392, сроком действия до 07.08.2018, на строительство индивидуального двухэтажного жилого дома с мансардным этажом.

Постановлением мэра города Таганрога от 23.12.2008 N 7069 изменен вид разрешенного использования данного земельного участка, установлено целевое назначение - для размещения многоэтажного жилого дома.

13 апреля 2012 года предпринимателю выдано разрешение N RU61311000-131 на реконструкцию многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 61:58:000318117 (ул. Ленина, 183).

В июне 2012 года граждане, являющиеся смежными землепользователями предпринимателя, обратились в Таганрогский городской суд с требованиями о приведении строения по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 183 в соответствие с разрешительной документацией от 07.08.2008 и признании недействительным разрешения на строительство от 13.04.2012 N RU61311000-131.

Решением Таганрогского городского суда от 22.08.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением Ростовского областного суда от 19.11.2012 отменено решение Таганрогского городского суда, признано недействительным разрешение на строительство N RU61311000-131, выданное администрацией 13.04.2012, на предпринимателя возложена обязанность привести строение по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 183 в соответствие с разрешительной документацией от 07.08.2008 N RU61311000-392.

Предприниматель 07.09.2012 приобрел объект недвижимого имущества по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 181 и земельный участок с кадастровым номером 61:58:0003181:18, общей площадью 710 кв. м, с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

Постановлением администрации 28.12.2012 N 4718 изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:58:0003181:18 (ул. Ленина, 181), установлено целевое назначение - для размещения многоэтажного многоквартирного дома.

В государственный кадастр недвижимости 20.06.2013 внесены изменения в связи с объединением земельных участков с кадастровыми номерами 61:58:000318117 (ул. Ленина, 183) и 61:58:0003181:18 (ул. Ленина, 181).

Постановлением администрации от 03.07.2013 N 2057 вновь образованному земельному участку общей площадью 1 384 кв. м присвоен кадастровый номер 61:58:0003181:340 и адрес: г. Таганрог, ул. Ленина, 181. В государственный кадастр недвижимости 10.07.2013 внесены сведения об установленной адресной принадлежности.

Предпринимателю 01.08.2013 выдано свидетельство о государственной регистрации права в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:58:0003181:340, общей площадью 1 384 кв. м, по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 181, имеющего вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, для размещения многоэтажного многоквартирного дома.

Предприниматель 21.08.2013 обратился к главному архитектору города Таганрога с заявлением о выдаче разрешения на строительство первой очереди трехэтажного многоквартирного жилого дома по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 181.

Соответствующее разрешение N RU61311000-248 выдано 26.08.2013.

Постановлением администрации от 19.09.2013 N 2984 объекту незавершенного строительства, возведенному предпринимателем, установлена адресная принадлежность: г. Таганрог, ул. Ленина, 181. Согласно сведениям из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним 21.10.2013 зарегистрировано право собственности предпринимателя на объект незавершенного строительства по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 181.

Предприниматель 26.09.2013 обратился к главному архитектору города Таганрога с заявлением об отмене разрешения на строительство от 07.08.2008 N RU61311000-392, сроком действия до 07.08.2018, выданного на строительство индивидуального двухэтажного жилого дома с мансардным этажом.

Письмом председателя Комитета по архитектуре и градостроительству - главного архитектора города Таганрога от 18.11.2013 N 04.1.-5166 предпринимателю отказано в отмене разрешения на строительство от 07.08.2008 N RU61311000-392.

Распоряжением председателя комитета по архитектуре и градостроительству - главного архитектора города Таганрога от 15.11.2013 N 263 отменено разрешение на строительство от 26.08.2013 N RU61311000-248, выданное предпринимателю на строительство первой очереди многоквартирного жилого дома по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 181, с количеством этажей 3.

Считая незаконными действия администрации, предприниматель обратился в арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится, среди прочего, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.

В соответствии со статьей 41 Устава муниципального образования "Город Таганрог", утвержденного Решением Городской Думы города Таганрога от 03.06.2011 N 318, Положением о комитете по архитектуре и градостроительству администрации, утвержденным распоряжением администрации от 15.07.2013 N 241, Комитет по архитектуре и градостроительству является органом, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального образования "Город Таганрог". Статусом юридического лица Комитет по архитектуре и градостроительству города Таганрога не наделен, действует в качестве структурного подразделения администрации.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьей 46 Устава муниципального образования "Город Таганрог" муниципальный правовой акт города Таганрога - решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, к числу которых статьей 16 Закона N 131-ФЗ отнесена выдача разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию.

Таким образом, разрешения на строительство, выдаваемые органами местного самоуправления, являются муниципальными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

Из правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.07.2004 N 1424/04, следует, что отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта.

В силу частями 1, 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

В соответствии с частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (в случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции); выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления может отказать в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Из системного анализа статьи 49, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что выдача разрешения на строительство должна предшествовать осуществлению строительства объекта недвижимости.

Оспариваемое предпринимателем распоряжение Комитета по архитектуре и градостроительству от 15.11.2013 N 263 принято во исполнение представления прокурора города Таганрога об устранении нарушений градостроительного законодательства N 07-01-2013 по вопросу нарушения градостроительных норм и правил при строительстве многоквартирного дома по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 181, а также соблюдения администрацией градостроительного законодательства при выдаче разрешений на строительство указанного многоквартирного дома.

В адрес мэра города Таганрога поступили результаты процессуальной проверки следственного отдела по городу Таганрогу (от 30.10.2013 N 830ск13) по факту неправомерных действий сотрудников администрации при осуществлении полномочий в области градостроительной деятельности, по результатам которой администрации предписано устранить нарушения, допущенные должностными лицами Комитета по архитектуре и градостроительству при выдаче разрешения на строительство на земельном участке по ул. Ленина, 181 в городе Таганроге.

Как указано ранее, апелляционным определением Ростовского областного суда от 19.11.2012 отменено решение Таганрогского городского суда от 22.08.2012 и признано недействительным разрешение на строительство от 13.04.2012 N RU61311000-131, выданное администрацией предпринимателю, на него возложена обязанность привести строение, расположенное по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 183 в соответствие с разрешительной документацией от 07.08.2008 N RU61311000-392, то есть разрешением, выданным на строительство индивидуального двухэтажного жилого дома с мансардным этажом.

Выданное предпринимателю свидетельство от 01.08.2013 о государственной регистрации права на объединенный земельный участок с кадастровым номером 61:58:0003181:340, общей площадью 1 384 кв. м, по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 181, также содержало вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

С учетом выводов, установленных вступившим в законную силу апелляционным определением Ростовского областного суда, у администрации отсутствовали правовые основания для выдачи предпринимателю разрешения от 26.08.2013 N RU61311000-248 на строительство первой очереди многоквартирного жилого дома.

Кроме того, данное разрешение выдано фактически на созданный объект капитального строительства по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 183. Все технические условия, выданные предпринимателю и представленные им для выдачи разрешения от 26.08.2013 N RU61311000-248, содержат указание на многоквартирный дом по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 183, в то время как проектный адрес объекта: г. Таганрог, ул. Ленина, 181. Разрешение на строительство от 26.08.2013 N RU61311000-248 выдано в отношении объекта строительства по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 181. При этом указанный адрес присвоен земельному участку с кадастровым номером 61:58:0003181:340 только после объединения двух земельных участков. Ранее адреса: Таганрог, ул. Ленина, 181 и 183 имели земельные участки иной конфигурации и иной площади.

Таким образом, по состоянию на 26.08.2013 разрешение на строительство N RU61311000-248 выдано администрацией в нарушение требований статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом незаконной выдачи разрешения на строительство от 26.08.2013 N RU61311000-248 администрация в лице Комитета по архитектуре и градостроительству в порядке самоконтроля в соответствии с полномочиями, определенными Законом N 131-ФЗ, отменила данное разрешение.

Довод предпринимателя о том, что разрешение на строительство не могло быть отменено во внесудебном порядке и такая отмена возможна только по его заявлению, противоречит норме права.

Судебные инстанции проверили доводы предпринимателя о противоправности строительства индивидуального жилого дома ввиду наличия судебных актов по делу N А53-6981/2013 и обоснованно их отклонили ввиду иного предмета доказывания.

Доводы жалобы о том, что распоряжение комитета от 15.11.2013 N 263 ограничивает права предпринимателя как застройщика, навязывает строительство того объекта, строительство которого противоправно, поскольку не соответствует виду разрешенного использования земельного участка, обоснованно отклонены судебными инстанциями, так как распоряжение об отмене разрешения на строительство влечет для предпринимателя запрет на осуществление строительства первой очереди многоквартирного жилого дома и не возлагает на предпринимателя каких-либо обязанностей, в том числе по строительству индивидуального жилого дома.

Согласно пункту 21.6 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае образования земельного участка путем объединения земельных участков, в отношении которых или одного из которых выдано разрешение на строительство, лицо, у которого возникло право на образованный земельный участок, вправе осуществлять строительство на таком земельном участке на условиях, содержащихся в имеющемся разрешении на строительство.

Таким образом, распоряжение Комитета по архитектуре и градостроительству администрации от 15.11.2013 N 263 вынесено уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, соответствует норме права, направлено на устранение нарушений законодательства, допущенных при выдаче разрешения на строительство от 26.08.2013 N RU61311000-248, не нарушает права и законные интересы предпринимателя, не ограничивает его право на зарегистрированный объект недвижимости.

Суд кассационной инстанции соглашается с выводом судебных инстанций об отсутствии оснований для удовлетворения требований предпринимателя в части оспаривания отказа администрации в отмене разрешения на строительство от 07.08.2008 N RU61311000-392, выраженного в письме председателя Комитета по архитектуре и градостроительству - главного архитектора города Таганрога от 18.11.2013 N 04.1.-5166.

Суд апелляционной инстанции обоснованно отклонил довод жалобы о том, что отказ в отмене разрешения на строительство N RU61311000-392 вынуждает предпринимателя продолжать строительство; право подачи застройщиком заявления об аннулировании разрешения на строительство не поставлено в зависимость от решения администрации.

Судебные инстанции не отвергли право предпринимателя на обращение с заявлением об аннулировании разрешения на строительство.

Оспариваемым письмом от 18.11.2013 N 04.1.-5166 на предпринимателя не возложены какие-либо обязанности, в том числе по строительству объекта. Наличие неотмененного разрешения на строительство не обязывает предпринимателя продолжать соответствующее строительство.

Отказывая в отмене разрешения на строительство, администрация руководствовалась частью 21.6 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации о праве застройщика осуществлять строительство на объединенном земельном участке на условиях, содержащихся в выданном ранее разрешении на строительство.

На основании вышеизложенного суд кассационной инстанции приходит к выводу, что судебные инстанции, с учетом требований статей 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, оценили относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, и сделали правильный вывод о том, что предприниматель не доказал наличие оснований для признания незаконными ненормативных правовых актов администрации в лице Комитета по архитектуре и градостроительству в виде распоряжения от 15.11.2013 N 263 и письма от 18.11.2013 N 04.1.-5166, поскольку указанные акты соответствуют закону и не нарушают права и законные интересы предпринимателя.

Заявитель в кассационной жалобе фактически выражает свое несогласие с оценкой судами первой и апелляционной инстанции имеющихся в деле доказательств. Однако переоценка доказательств недопустима при производстве по делу в арбитражном суде кассационной инстанции. Все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела, а также доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения суда первой и апелляционной инстанций, им дана правильная правовая оценка, поэтому основания для отмены или изменения судебных актов отсутствуют.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Согласно требованиям статей 102 и 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уплаченная по кассационной жалобе государственная пошлина относится на предпринимателя и возврату не подлежит.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.04.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2014 по делу N А53-25834/2013 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Ю.В. Мацко Л.А. Черных