Раздел 5. Долгосрочное международное наблюдение

Раздел 5. Долгосрочное международное наблюдение

Долгосрочное международное наблюдение проводится в период со дня назначения выборов до начала краткосрочного наблюдения, с целью изучения хода подготовки к проведению выборов и оценки его соответствия национальному законодательству и международным обязательствам государства.

Долгосрочное наблюдение требует присутствия международных наблюдателей в государстве проведения выборов в разные периоды кампании. Отдельные мероприятия в рамках долгосрочного международного наблюдения могут проводиться дистанционно, в том числе с использованием видео-конференц-связи.

5.1. Деятельность международных наблюдателей на этапе долгосрочного наблюдения

5.1.1. Задачей международных наблюдателей на этапе долгосрочного наблюдения является непосредственное получение информации о работе избирательных комиссий в период подготовки к проведению выборов, об исполнении национальных законов и норм, касающихся выборов, о ходе кампании и политической обстановке накануне выборов.

Международные наблюдатели на этапе долгосрочного наблюдения:

а) осуществляют мониторинг предвыборного периода, обеспечивая международных наблюдателей на этапе краткосрочного наблюдения информацией, характеризующей все фазы организации и проведения избирательной кампании;

б) принимают во внимание любые нарушения положений национального законодательства и процедур на каждой стадии подготовки к проведению выборов;

в) представляют материалы, основанные на их собственных оценках и наблюдениях, которые используются международными наблюдателями на этапе краткосрочного наблюдения (на их основе разрабатывается проект итогового документа);

г) осуществляют контакты с избирательными комиссиями, органами государственной власти и местного самоуправления, иными органами политическими партиями, общественными объединениями и организациями, структурами гражданского общества, средствами массовой информации, национальными и международными наблюдателями.

5.1.2. В целях обеспечения системности и объективности мониторинга международным наблюдателям на этапе долгосрочного наблюдения рекомендуется оценить следующие аспекты избирательного процесса, представленные в пунктах 5.2-5.9.

5.2. Идентификация и регистрация (учет) избирателей

Оценка процесса регистрации важна для предотвращения необоснованных ограничений в регистрации избирателей, которыми могут явиться ограничения, связанные с расой, полом, этнической принадлежностью, вероисповеданием, политическими убеждениями, языком, уровнем грамотности, имущественным положением или иными факторами, учет которых противоречит международным обязательствам государства. Ограничения устанавливаются национальным законодательством и могут быть связаны с такими обстоятельствами, как место проживания, гражданство, пребывание в местах лишения свободы, признание гражданина недееспособным по решению суда. Следует иметь в виду, что эмиграция и внутренняя территориальная миграция могут вызвать значительное изменение состава населения в период между выборами, что затрудняет идентификацию и регистрацию большого количества избирателей, которые изменили место жительства, и предполагает серьезную техническую работу. Процесс регистрации избирателей становится более эффективным, если список избирателей регулярно обновляется (уточняются изменения в персональных данных избирателей, например в связи с получением нового документа, удостоверяющего личность).

При оценке идентификации и регистрации (учета) избирателей международным наблюдателям рекомендуется установить следующее.

5.2.1. Предоставлено ли право голоса всем гражданам государства на равных основаниях по достижении определенного возраста. Национальными законами может предусматриваться ограничение как избирательного права в целом - активного и пассивного - так и отдельных его компонентов. Необходимо иметь в виду, что национальные законы, регламентируя активное и пассивное избирательное право граждан, могут исчерпывающим образом определять основания или случаи ограничения (в том числе временного) избирательных прав граждан, что влияет на их идентификацию и осуществление их регистрации (учета) в качестве избирателей.

5.2.2. Установлена ли действенная и не дискриминационная процедура регистрации (учета) избирателей с определением четких критериев, таких как гражданство, возраст, место жительства, наличие основного документа, удостоверяющего личность, а также закреплена ли законодательно ответственность лиц и органов, предоставляющих сведения об избирателях, за их достоверность, полноту и своевременность передачи, а также обеспечение в соответствии с национальным законодательством конфиденциальности персональных данных. Используются ли при проведении регистрации избирателей технические средства идентификации, а также биометрические данные избирателя, в том числе включенные в основной документ, удостоверяющий личность гражданина. Предусмотрено ли национальными законами использование при проведении регистрации избирателей карточки избирателя как вспомогательного документа, удостоверяющего статус избирателя.

5.2.3. Все ли избиратели внесены в установленном национальными законами порядке в списки избирателей и являются ли эти списки официальным документом.

5.2.4. Предусмотрены ли национальными законами положения, касающиеся таких вопросов, как метод (процедура) и время (периодичность и продолжительность) регистрации; квалификация и дисквалификация по возрасту и месту жительства (продолжительности проживания), иным обстоятельствам; средства идентификации; регистрационные формы; процедура подачи жалоб (заявлений), обращений, представления списка избирателей для всеобщего ознакомления по окончании регистрации.

5.2.5. Исключаются ли избиратели из списка по старому месту жительства и включаются ли в список по новому месту жительства, принимаются ли при этом меры по предотвращению многократной ("двойной") регистрации. Если избиратели получают специальные идентификационные карточки (идентификационные свидетельства, идентификационные удостоверения), приняты ли меры по предотвращению их фальсификации и тиражирования.

5.2.6. Закреплен ли в национальных законах перечень документов, удостоверяющих личность избирателя, таких как паспорт; паспорт для выезда за границу; временное удостоверение личности гражданина; дипломатический паспорт; служебный паспорт; удостоверение личности офицера; паспорт моряка; военный билет (для военнослужащих срочной службы). Методы регистрации на национальном уровне могут быть различными, однако автоматизация процесса регистрации (учета) избирателей способствует проверке точности списков, обеспечивая достоверность, полноту и целостность списка избирателей.

5.2.7. Доступны ли для граждан процедуры регистрации (уточнения персональных данных) и списки избирателей. Предоставляется ли список избирателей гражданам для ознакомления заблаговременно, чтобы они имели возможность проверить правильность его составления и обжаловать неправильное включение в список, исключение из него либо неточности в нем. Предусмотрена ли национальными законами регистрация избирателей на избирательном участке в день голосования (в каких случаях и по какой процедуре).

5.3. Образование избирательных округов, избирательных участков

При системе выборов с пропорциональным представительством размеры избирательных округов могут варьироваться, но количество представителей от каждого избирательного округа должно быть пропорционально количеству зарегистрированных в нем избирателей. В ряде государств при проведении выборов депутатов по правилам пропорциональной избирательной системы либо выборного должностного лица (например, главы государства) образуется включающий в себя всю территорию государства единый избирательный округ, от которого избираются депутаты по партийным спискам, выборное должностное лицо.

При оценке образования избирательных округов и избирательных участков международным наблюдателям следует установить, содержат ли национальные законы критерии образования избирательных округов, избирательных участков, определения их границ, устанавливающие количество избирателей в каждом избирательном округе, на каждом избирательном участке с учетом естественных границ, административно-территориального устройства (деления), системы местного самоуправления, иными органами, особенностей географического положения некоторых местностей и территорий, а также необходимости обеспечения представительства национальных меньшинств и этнических групп.

5.4. Принципы, порядок, сроки формирования и деятельности избирательных комиссий, состав и уровень подготовки организаторов выборов

Подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан, контроль за их соблюдением возлагаются на соответствующие избирательные комиссии, действующие в пределах компетенции и полномочий, установленных национальными законами. Порядок деятельности избирательной комиссии также может закрепляться в ее организационно-правовом акте - регламенте, утверждаемом самой избирательной комиссией. Государство не должно допускать образование и деятельность иных административных структур (органов, организаций), которые подменяли бы избирательные комиссии, осуществляя или присваивая их функции, руководили бы их деятельностью.

Независимость избирательных комиссий и их защищенность от политических и административных манипуляций достигается за счет того, что бюджет (смета расходов) комиссии достаточен и независим, бюджетно-финансовые средства поступают своевременно и в предусмотренных объемах. В состав избирательных комиссий всех уровней в порядке, предусмотренном национальным законодательством, могут включаться члены различных политических партий (коалиций), представители, выдвинутые этими политическими партиями (коалициями), кандидатами на равной правовой основе.

При оценке формирования и деятельности избирательных комиссий, их состава и уровня подготовки международным наблюдателям рекомендуется установить следующее.

5.4.1. Определены ли национальными законами порядок формирования избирательной комиссии, ее полномочия, срок, на который она образуется (назначается ее состав), а также порядок ее деятельности; приняты ли отдельные (самостоятельные) законы о статусе национального органа администрирования выборов.

5.4.2. Обладают ли члены избирательных комиссий достаточным уровнем профессиональной подготовки, хорошо ли они знают национальное законодательство, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные стандарты демократических выборов, а также свои права, обязанности и ответственность.

5.4.3. Обеспечены ли члены избирательных комиссий законодательными и иными актами о выборах, статистическими и иными справочными, учебными и методическими материалами и пособиями, документами, содержащими решения вышестоящих избирательных комиссий и судебных органов, международными документами, которыми руководствуется государство при подготовке и проведении демократических выборов.

5.4.4. Предусмотрены ли календарным планом проведения избирательной кампании организационно-методические мероприятия по подготовке (профессиональному обучению и повышению квалификации) организаторов выборов.

5.4.5. Ведется ли работа избирательных комиссий независимо, беспристрастно, коллегиально, открыто и гласно. Предусмотрено ли национальным законодательством право политических партий (коалиций) выдвигать в состав избирательных комиссий кандидатуры лиц, не являющихся членами данной политической партии (коалиции). Установлен ли запрет для представителей политических партий, кандидатов, входящих в состав избирательных комиссий, на участие в избирательной кампании в каком-либо другом качестве.

5.4.6. Закреплены ли право и возможность членов избирательной комиссии, работающих на непостоянной (внештатной) основе, вернуться после завершения выборов на свою основную работу.

5.4.7. Носят ли обязательный характер для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местной власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений (организаций), их уполномоченных представителей, доверенных лиц, наблюдателей, должностных лиц, граждан, нижестоящих избирательных комиссий, иных лиц и организаций, указанных в национальных законах, решения и нормативные акты соответствующих избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции.

5.4.8. Возлагается ли национальными законами на органы государственной власти и местного самоуправления, иные органы, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также на их должностных лиц обязанность оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, а на редакции периодических печатных изданий, организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, указанные в национальных законах, - обязанность публиковать информацию, полученную от избирательных комиссий, предоставлять избирательным комиссиям бесплатное эфирное время, печатные площади для информирования избирателей о выборах, ходе избирательной кампании. Международному наблюдателю следует выяснить, как организовано взаимодействие избирательных комиссий с вышеперечисленными структурами и лицами.

5.5. Форма и текст избирательных бюллетеней, степень их защиты

При оценке формы и текста избирательного бюллетеня международным наблюдателям рекомендуется установить следующее.

5.5.1. Является ли бюллетень для голосования понятным, удобным и легким для ознакомления и заполнения. Утверждены ли форма и текст избирательных бюллетеней избирательными комиссиями за установленное национальными законами количество дней до дня голосования.

5.5.2. Являются ли избирательные документы, по которым определяются итоги голосования и результаты выборов, документами строгой отчетности, степень защиты которых устанавливается национальным законодательством.

5.5.3. Когда, кем и где были напечатаны бюллетени, каковы их тираж и требования к порядку их изготовления (выбраковки), передачи, транспортировки и хранения, как они фактически хранились и были распределены по избирательным округам и избирательным участкам, за какое время до выборов это было сделано, имеются ли акты приема-передачи бюллетеней уполномоченными членами избирательных комиссий, осуществлялась ли процедура приема-передачи бюллетеней в присутствии наблюдателей, представителей средств массовой информации, иных лиц, указанных в национальных законах и решениях избирательных комиссий, какие при этом возникали проблемы, как они были разрешены, имелись ли жалобы и какие по ним были приняты решения. Если имели место случаи пропажи, уничтожения, повреждения избирательных бюллетеней, иные случаи неправомерного обращения с бюллетенями, то каковы были фактические обстоятельства правонарушения и какие меры были приняты (их своевременность, соответствие требованиям национального законодательства).

5.5.4. Содержит ли каждый бюллетень для голосования разъяснение порядка его заполнения. Если данное положение прямо не предусмотрено в национальных законах, то в какой степени избиратели ознакомлены с порядком и правилами заполнения избирательных бюллетеней, в частности имеется ли в информационных материалах о порядке голосования, размещаемых непосредственно перед помещением для голосования или внутри него, информация о порядке заполнения избирательного бюллетеня.

5.5.5. Предусмотрено ли национальными законами, что в целях обеспечения избирательных прав отдельных категорий граждан и создания дополнительных гарантий их участия в голосовании избирательные бюллетени печатаются не только на государственном языке (государственных языках), но и в случае необходимости на других языках, например на языках народов, национальных (языковых) меньшинств, этнических групп на территориях их компактного проживания.

5.6. Голосование с использованием технических средств

Избирательное законодательство может предусматривать возможность использования различных технических средств голосования (комплексов обработки избирательных бюллетеней, систем электронного голосования, Интернета, мобильных телефонов и т.п.), технологического наблюдения за ходом голосования и подсчетом голосов избирателей, в частности при помощи веб-камер (не допуская нарушения тайны голосования), технических средств контроля доставки избирательной документации, прежде всего протоколов об итогах голосования, из нижестоящей избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию, иных систем обеспечения организации и проведения выборов, работающих на основе электронной цифровой информации. Международным наблюдателям рекомендуется ознакомиться с принципами функционирования используемых на выборах технических средств голосования.

При оценке применения технических средств в организации и проведении голосования международным наблюдателям рекомендуется установить следующее.

5.6.1. Насколько удобно использование технических средств голосования с учетом уровня подготовки избирателей.

5.6.2. Какова степень надежности технических средств голосования, включая уровень защиты от несанкционированного доступа, способность обеспечить тайну волеизъявления избирателя.

5.6.3. Имеют ли применяемые технические средства голосования сертификаты, подтверждающие качество их работы, и доступны ли они для ознакомления национальным и международным наблюдателям.

5.6.4. Каков порядок информирования избирателей о возможности голосования с использованием технических средств, какие выпущены соответствующие информационно-разъяснительные материалы.

5.6.5. Является ли участие избирателей в голосовании с использованием технических средств осознанным и добровольным.

5.6.6. Является ли электронная форма избирательного бюллетеня простой и полной, имеется ли возможность внесения избирателем изменения в отметку о своем выборе в перечне кандидатов, политических партий (коалиций) до окончательного подтверждения выбора.

5.6.7. Имеется ли у избирателя возможность использовать альтернативные способы голосования, в частности проголосовать при помощи бумажного бюллетеня.

5.7. Порядок подачи и рассмотрения заявлений (жалоб) и обращений

Право подачи апелляции в судебную инстанцию должно быть обеспечено всем участникам избирательного процесса. Перечень категорий избирательных споров, рассматриваемых в судебном порядке, закрепляется национальными законами.

В некоторых государствах предусматривается обжалование нарушений путем обращения как в соответствующую избирательную комиссию, так и в суд; при этом подача обращения (заявления, жалобы) в избирательную комиссию не является обязательным предварительным условием обращения в суд. Кроме того, положения о порядке и основаниях привлечения к ответственности лиц и органов за нарушение национальных законов, избирательных прав и свобод участников избирательного процесса могут как непосредственно включаться в текст национальных законов, иных законов, так и содержаться в законодательстве об уголовной и (или) административной ответственности.

При оценке порядка подачи и рассмотрения заявлений (жалоб) и обращений международным наблюдателям рекомендуется установить следующее.

5.7.1. Имеет ли лицо, избирательные права и свободы которого были нарушены, право и возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в случаях и порядке, которые установлены национальным законодательством, в избирательных комиссиях, а также в суде.

5.7.2. Одинаков ли порядок рассмотрения жалоб, касающихся избирательного процесса, если они подаются избирателями и если они подаются кандидатами.

5.7.3. Определены ли национальными законами правила и сроки подачи и рассмотрения жалоб. Гарантируется ли соответствие условий подачи жалоб и получения их органами судебной власти. Даются ли ответы на жалобы в установленные национальными законами сроки, регистрируются ли (и публикуются) все соответствующие постановления.

5.7.4. Не откладывается ли рассмотрение жалоб на период после проведения голосования. Являются ли представители избирательных комиссий на судебные разбирательства.

5.8. Обеспечение общественного порядка и безопасности в период проведения выборов

На протяжении всей избирательной кампании правоохранительные органы, обеспечивающие охрану общественного порядка и безопасности, призваны пресекать любые попытки запугивания и подкупа избирателей и кандидатов, других участников избирательного процесса, пресекать проявления экстремизма, расизма и ксенофобии, обеспечивать безопасность массовых агитационных мероприятий.

При оценке обеспечения общественного порядка и безопасности в период проведения выборов международным наблюдателям рекомендуется установить следующее.

5.8.1. Какие меры принимает государство для проведения избирательной кампании в условиях общественной безопасности и спокойствия, а также для пресечения любых попыток применения насилия, запугивания и иных подобных действий или угроз их осуществления в ходе выборов.

5.8.2. Насколько эффективна деятельность правоохранительных органов по оказанию содействия избирательным комиссиям в предупреждении, предотвращении и пресечении противоправной деятельности, связанной с проведением выборов.

5.8.3. Обеспечивается ли соблюдение общественного порядка в ходе избирательной кампании.

5.8.4. Как обеспечивается безопасность при проведении массовых агитационных мероприятий.

5.8.5. Не создаются ли необоснованные препятствия для осуществления избирательных мероприятий (проведения агитационной деятельности и т.д.) и особенно для реализации гражданами избирательных прав и демократических свобод.

5.8.6. Отмечается ли необоснованное увеличение количества групп (нарядов) сотрудников правоохранительных органов, имеется ли у них оружие.

5.8.7. Предусмотрено ли национальным законодательством присутствие сотрудников правоохранительных органов на избирательных участках, а также непосредственно вблизи помещений для голосования (перед входом в них).

5.9. Меры по недопустимости иностранного вмешательства

Органы власти призваны обеспечивать меры по недопустимости иностранного вмешательства в электоральные процессы, к которым прежде всего относятся законодательные, правоприменительные и информационного обеспечения.

5.9.1. Международным наблюдателям следует установить наличие законодательных и правоприменительных мер по недопустимости иностранного вмешательства в выборы.

Законодательные меры:

а) установление запретов на реализацию избирательных прав (ограничение в избирательных правах) лиц, имеющих политические обязательства перед иностранными субъектами;

б) установление условий реализации избирательных прав для лиц, имеющих политические обязательства перед иностранными субъектами.

Правоприменительные меры:

а) обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов;

б) проверка и представление сведений о наличии гражданства государства у кандидатов, месте жительства и документе, удостоверяющем личность;

в) предоставление сведений о наличии у кандидатов имевшихся или имеющихся судимостей (фактах осуждения);

г) пресечение противоправной агитационной деятельности, предотвращение изготовления подложных и незаконных предвыборных агитационных материалов и их изъятие, установление изготовителей и распространителей указанных материалов, источников их оплаты, выявление участников иной противоправной агитационной деятельности;

д) предоставление сведений о наличии у кандидатов гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина в иностранном государстве, о подаче кандидатом уведомления о таком наличии;

е) принятие мер по обеспечению бесперебойного функционирования сегмента сети связи общего пользования, предназначенного для оказания услуг связи в интересах избирательных комиссий;

ж) анализ содержания печатной, аудио- и аудиовизуальной продукции средств массовой информации, изготавливаемой и (или) распространяемой на территории государства, с целью определения соответствия ее содержания требованиям национального законодательства;

з) представление сведений о принадлежащем кандидату имуществе, о его обязательствах имущественного характера;

и) проверка сведений, указанных гражданами и юридическими лицами при внесении (перечислении) добровольных пожертвований в избирательные фонды;

к) оказание содействия избирательным комиссиям в обеспечении безопасности информационных ресурсов, применяемых при подготовке и проведении выборов.

5.9.2. Международным наблюдателям следует установить наличие информационного обеспечения противодействия иностранному вмешательству в выборы.

Основным направлением противодействия иностранному вмешательству в выборы является усиление информирования избирателей, в частности по обнаруженным фактам иностранного вмешательства в выборы и предпринимаемым попыткам такого вмешательства.

5.9.3. Международным наблюдателям следует установить:

а) правовой статус физических и юридических лиц, иных организаций, деятельность которых связана с противодействием иностранному вмешательству в выборы;

б) наличие правовых условий или ограничений участия в избирательных кампаниях лиц, имеющих политические обязательства перед иностранными субъектами;

в) наличие мер по недопустимости вмешательства в выборы со стороны международных, иностранных наблюдателей.

5.9.4. В отношении международных, иностранных наблюдателей должны быть приняты меры, исключающие возможность их вмешательства в избирательный процесс.

С целью недопущения иностранного вмешательства в выборы со стороны международных, иностранных наблюдателей (индивидуальных наблюдателей, миссий по наблюдению за выборами, групп международных наблюдателей, а также организаций, направляющих международных наблюдателей) законодательством должны быть предусмотрены следующие обязанности международных наблюдателей:

а) соблюдать национальное законодательство государства пребывания, положения международных актов в области организации и проведения выборов и референдумов, правовых актов органов администрирования выборов;

б) выполнять свои функции, руководствуясь принципами политической нейтральности, беспристрастности, уважения национального суверенитета, отказа от выражения каких бы то ни было предпочтений или оценок по отношению ко всем участникам избирательного процесса, спорным вопросам, возникающим в ходе выборов;

в) не вмешиваться в избирательный процесс и не препятствовать ему;

г) основывать заключения и выводы на своем наблюдении, достоверном и поддающемся проверке фактическом материале;

д) соблюдать нейтральность, не отдавать предпочтение в своей деятельности какому-либо кандидату, какой-либо политической партии, какому-либо общественному объединению;

е) не использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании.

С целью недопущения иностранного вмешательства в выборы со стороны международных, иностранных наблюдателей, а также организаций, направляющих международных наблюдателей, законодательством могут быть предусмотрены следующие ограничения и запреты в деятельности международных наблюдателей:

а) осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, списков кандидатов, достижению определенного результата на выборах, в том числе проводить предвыборную агитацию, отдавать предпочтение в своей деятельности какому-либо кандидату, какой-либо политической партии, какому-либо общественному объединению;

б) принимать участие в процедурах голосования и подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов, расписываться за избирателя, в частности по его просьбе, в получении избирательных бюллетеней, заполнять за избирателя, в частности по его просьбе, избирательные бюллетени, принимать непосредственное участие в проводимом членами избирательной комиссии подсчете бюллетеней;

в) предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;

г) совершать действия, препятствующие работе избирательной комиссии;

д) участвовать в принятии решений избирательной комиссией;

е) проводить в день голосования опросы избирателей о том, как они намерены проголосовать или проголосовали;

ж) распространять заведомо ложную информацию, связанную с подготовкой и проведением выборов, выдвигать требования о непризнании итогов голосования, результатов выборов;

з) совершать иные действия, противоречащие национальному законодательству, международным избирательным стандартам, не соответствующие статусу международного наблюдателя, принципам международного наблюдения и национальному законодательству.

5.9.5 Национальным законодательством или правовым актом органа администрирования выборов может быть предусмотрена обязанность исполнения положения о том, что иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные организации, международные организации и международные общественные движения, некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, незарегистрированные общественные объединения, выполняющие функции иностранного агента, и иностранные средства массовой информации, выполняющие функции иностранного агента, юридические лица, информация о которых включена в реестр иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента, не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах, а также в иных формах участвовать в избирательных кампаниях.