Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 января 2013 г. N Ф08-8099/12 по делу N А53-3751/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 17 января 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Денека И.М., судей Андреевой Е.В. и Гиданкиной А.В., в отсутствие заявителя - администрации г. Ростова-на-Дону, заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в том числе посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации г. Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.06.2012 (судья Сурмалян Г.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2012 по делу N А53-3751/2012 (судьи Соловьева М.В., Захарова Л.А., Иванова Н.Н.), установил следующее.

Администрация г. Ростова-на-Дону (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительными решения от 20.10.2011 N 740/04 и предписания от 10.10.2011 N 680/04 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в части, вынесенных в отношении администрации г. Ростова-на-Дону.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 20.06.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что согласно части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, указанным Законом не предусмотрена. Таким образом, антимонопольный орган правомерно и обоснованно установил в действиях администрации нарушение частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившееся в неосуществлении функций органом местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержании мест захоронений, а также в передаче земель кладбищ г. Ростова-на-Дону в постоянное бессрочное пользование и аренду МУП СКУ.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить судебные акты. В обоснование жалобы администрация ссылается на то, что в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Закон N 131-ФЗ) и Законом N 8-ФЗ выделение участков для захоронения, определение даты и времени захоронения, регистрация захоронений, установление надгробных сооружений, контроль за соблюдением порядка захоронений, выполнение иных работ на территории кладбищ не являются полномочиями органа местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела. Следовательно, данная деятельность не относится к деятельности по реализации функций органа местного самоуправления. Указанная деятельность осуществляется специализированными службами, создаваемыми органом местного самоуправления, а передача земель кладбищ специализированному учреждению не означает, что данные земли выбыли из ведения органа местного самоуправления. Кроме того, администрация ссылается на неопределенность и нечеткость формулировок, изложенных в оспариваемом предписании.

В отзыве антимонопольный орган просит оставить судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Управлением ФАС России по РО в отношении администрации г. Ростова-на-Дону и Ростовской-на-Дону городской Думы возбуждено дело N 740/04 по признакам нарушения антимонопольного законодательства на основании поступивших из прокуратуры Ростовской области заявлений ИП Кавун В.И., ИП Домахина С.А., ИП Артеменко В.П., ООО "Осирис", ООО "РЦ Похоронного обслуживания населения".

По результатам рассмотрения дела комиссией Управления вынесено решение от 20.10.2011 N 13045/04, которым администрация признана нарушившей части 1, 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ. Нарушения администрации выразились в бездействии по неосуществлению функций органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений: по выделению земельных участков для захоронения, по определению даты и времени проведения захоронения, по регистрации захоронений, по контролю за соблюдением порядка захоронений, установки надгробных сооружений, выполнения иных работ на территории кладбищ, а также в передаче земель кладбищ г. Ростова-на-Дону в постоянное бессрочное пользование и аренду муниципального унитарного предприятия специализированных коммунальных услуг г. Ростова-на-Дону (далее - МУП СКУ).

На основании решения антимонопольный орган вынес предписание от 10.10.2011 N 680/04 об обязании администрации прекратить указанные нарушения Закона N 135-ФЗ, а именно: в срок до 01.02.2012 прекратить право постоянного бессрочного пользования и право аренды МУП СКУ в отношении территорий земель кладбищ г. Ростова-на-Дону; принять территории земель кладбищ г. Ростова-на-Дону в свое ведение; приступить к выполнению функций по выделению земельных участков для захоронения, по определению даты и времени проведения захоронения, по регистрации захоронений, по контролю за соблюдением порядка выполнения на территории кладбищ каких-либо работ и прочих контрольно-распорядительных функций органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержании мест захоронений.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что организация похоронного дела относится к функциям органа местного самоуправления; законом не предусмотрена возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо, в том числе специализированного, хозяйствующего субъекта; закон не исключает возможность осуществления деятельности по погребению умерших коммерческими (не только специализированными службами) организациями, в связи с чем передача МУП СКУ прав по осуществлению распорядительных функций в отношении мест захоронения создаёт реальную угрозу ограничения конкуренции, поскольку деятельность иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по погребению умерших, ставится в зависимость от МУП СКУ, состоящего с ними в конкурентных отношениях.

Выводы судов являются обоснованными по следующим основаниям.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

В силу статьи 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона N 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон N 8-ФЗ не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 Закона N 8-ФЗ стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем, в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом N 8-ФЗ лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Законом N 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.

Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07 по делу N А33-9227/2006, от 18.05.2011 N 17206/10 по делу N А76-6041/2010-35-192.

В то же время суды установили, что функции "администрации кладбища" осуществляют руководители структурных подразделений МУП СКУ. Также МУП СКУ осуществляет функции по определению места, даты и времени проведения захоронений. На территории г. Ростова-на-Дону действует 8 кладбищ, из них: 2 кладбища (Северное и Ливенцовское) находятся в аренде у МУП СКУ и 6 (Братское, Еврейско-Татарское, Пролетарское, Александровское, Нижне-Гниловское, Верхне-Гниловское) принадлежат МУП СКУ на праве постоянного бессрочного пользования.

С учетом изложенного суды пришли к обоснованному выводу, что поскольку деятельность по погребению умерших может осуществляться не только специализированной службой, но и иной коммерческой организацией, предоставление МУП СКУ права осуществлять контрольно-распорядительные полномочия в отношении мест захоронений и передача ему в пользование земель кладбищ фактически обеспечивает предприятию преимущественные условия деятельности и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях). Наступление конкретных негативных последствий для состояния конкуренции на указанном рынке подтверждается поступившими в Управление из прокуратуры заявлениями физических (предпринимателей) и юридических лиц, которые послужили поводом для возбуждения в отношения администрации дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливает запрет на передачу хозяйствующим субъектам любых функций органов местного самоуправления, а часть 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации запрещает собственникам совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, противоречащие закону.

Суды всесторонне и полно исследовали фактические обстоятельства дела и правильно применили нормы права, признав обоснованным вывод антимонопольного органа о наличии в действиях администрации нарушений частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившихся в неосуществлении функций органом местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержании мест захоронений, а также в передаче земель кладбищ г. Ростова-на-Дону в постоянное бессрочное пользование и аренду МУП СКУ. Таким образом, суды правомерно отказали администрации в удовлетворении заявленных требований.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, поэтому они не принимаются кассационным судом. Обжалуемый судебный акт принят при правильном применении норм права, содержащиеся в нем выводы не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Суд кассационной инстанции в силу статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не вправе переоценивать выводы судов первой и апелляционной инстанций. Основания для изменения или отмены судебных актов, предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.06.2012 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2012 по делу N А53-3751/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.М. Денека

Судьи

Е.В. Андреева А.В. Гиданкина