Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26 января 2023 г. N АПЛ22-637 Решение об отказе в признании недействующим пункта 2.1 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования, утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 1050, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26 января 2023 г. N АПЛ22-637

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Ситникова Ю.В., Тютина Д.В.

при секретаре Шолгиной Н.И.

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Дудникова Петра Михайловича об оспаривании пункта 2 ¹ Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1050 "О реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации",

по апелляционной жалобе Дудникова П.М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2022 г. по делу N АКПИ22-700, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Кордюковой Е.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

17 декабря 2010 г. Правительство Российской Федерации постановлением N 1050 "О реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (далее - Постановление N 1050) утвердило особенности реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", приложением N 1 к которым являются Правила предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования (далее - Правила).

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 31 января 2011 г., N 5.

Правила устанавливают порядок и цели предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилого помещения или создание объекта индивидуального жилищного строительства, а также использования таких выплат (пункт 1).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2017 г. N 609 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", размещённым на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 26 мая 2017 г. и опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 29 мая 2017 г., N 22, Правила дополнены пунктом 2 ¹, закрепляющим, что социальная выплата не может быть использована на приобретение жилого помещения у близких родственников (супруга (супруги), дедушки (бабушки), внуков, родителей (в том числе усыновителей), детей (в том числе усыновлённых), полнородных и неполнородных братьев и сестёр).

Дудников П.М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 2 ¹ Правил не действующим со дня принятия. Указал, что оспариваемое им дополнение первоначальной редакции Правил исключает возможность использования молодыми семьями, в частности его семьёй, социальной выплаты на приобретение жилого помещения у близких родственников, в том числе полнородных братьев, вводит необоснованные ограничения по заключению договоров купли-продажи жилого помещения между родственниками, нарушает принцип свободы договора, ограничивает круг лиц - получателей социальной выплаты и противоречит статьям 1, 3, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статье 20 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ).

Нарушение своих прав Дудников П.М. связывает с тем, что его семья утратила право на получение социальной выплаты для погашения ипотечного кредита и процентов, так как была снята с учёта нуждающихся в улучшении жилищных условий ввиду утраты оснований, дающих право на получение жилого помещения, и впоследствии исключена из сводного списка молодых семей - участников мероприятия по обеспечению жильём молодых семей государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" со ссылкой на пункт 2 ¹ Правил в связи с приобретением (с привлечением средств ипотечного кредита) жилого помещения, доля которого принадлежала родному брату административного истца.

Административный ответчик - Правительство Российской Федерации - поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, административный иск не признал, просил в его удовлетворении отказать, так как оспариваемый в части нормативный правовой акт издан в пределах имеющихся полномочий, пункт 2 ¹ Правил соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Дудникову П.М. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, вынесенное с грубым нарушением норм процессуального и материального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

В письменном отзыве Правительство Российской Федерации не согласилось с доводами апелляционной жалобы, полагая, что решение суда первой инстанции вынесено с учётом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права. Доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Дудников П.М. не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещён в установленном законом порядке, явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения дела в его отсутствие не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти на день утверждения Правил регламентировались Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", статьями 13, 23 которого было закреплено, что Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" в статьях 5, 13 закрепляет положения, аналогичные приведённым выше.

Реализуя законом предоставленные полномочия, во исполнение предписаний части 2 статьи 40 Конституции Российской Федерации, конкретизированных в статье 2 Жилищного кодекса Российской Федерации, в целях обеспечения доступным и комфортным жильём граждан Российской Федерации Правительство Российской Федерации утвердило Постановление N 1050.

Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" при издании Постановления N 1050, а также постановления Правительства Российской Федерации, вносящего в него изменения в оспариваемой части, были соблюдены.

С учётом изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением установленной процедуры принятия и правил введения нормативных правовых актов в действие.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что пункт 2 ¹ Правил не противоречит актам большей юридической силы по следующим основаниям.

Правительство Российской Федерации, реализуя в рамках государственной программы Российской Федерации по обеспечению доступным и комфортным жильём граждан Российской Федерации возложенные на него полномочия с учётом финансовых возможностей государства и иных факторов, установило круг получателей социальной выплаты на приобретение (строительство) жилья, её размер, а также условия предоставления и использования.

К числу таких условий относится пункт 2 ¹ Правил, предусматривающий, что социальная выплата не может быть использована на приобретение жилого помещения у близких родственников. Данная правовая норма направлена на реализацию мероприятий государственной программы и обеспечение целевого расходования средств федерального бюджета.

Социальная выплата, предоставляемая за счёт средств бюджетных ассигнований молодым семьям, в том числе имеющим детей, носит строго целевой характер и по своей правовой природе является мерой государственной поддержки молодых семей, направленной на создание условий для осуществления ими конституционного права на жилище. Правительство Российской Федерации, реализуя в рамках государственных программ возложенные на него полномочия, вправе устанавливать круг получателей социальной выплаты на приобретение (строительство) жилья, её размер, а также условия предоставления и использования.

Введение рассматриваемого по данному административному делу ограничения использования социальной выплаты обусловлено практикой заключения мнимых и притворных сделок с близкими родственниками с целью получения социальной выплаты в отсутствие фактического отчуждения жилого помещения и улучшения жилищных условий молодой семьи, что противоречит принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, закреплённому в статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и препятствует решению задач и целей государственной программы Российской Федерации по обеспечению доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации.

Государственная программа Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 г. N 1710, одним из способов эффективного решения задач в рамках реализации государственной политики в жилищной и жилищно-коммунальной сфере называет предоставление молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья в соответствии с приложениями к Постановлению N 1050 (раздел IV).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчёркивал, что, возлагая на Российскую Федерацию обязанность обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, Конституция Российской Федерации не определяет конкретные способы и объёмы социальной защиты, предоставляемой в этой сфере тем или иным категориям граждан, что даёт федеральному законодателю достаточно широкую свободу усмотрения при выборе мер социальной поддержки, установлении критериев их дифференциации и условий предоставления. Вместе с тем данная конституционная обязанность предполагает принятие всех необходимых законодательных, административных и других мер, которые направлены на поддержку родителей при реализации ими своих родительских прав и обязанностей, на создание условий, обеспечивающих детям достойную жизнь и свободное развитие, а также закрепляют обязанность государства создавать с учётом его финансовых и экономических возможностей правовой механизм реализации их прав, в частности права на жилище (постановления от 8 июля 2014 г. N 21-П и от 10 ноября 2009 г. N 17-П, определение от 4 февраля 2014 г. N 236-О).

Доводы административного истца о противоречии пункта 2 ¹ Правил статьям 1, 3, 421 ГК РФ, статье 20 НК РФ судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными. Перечисленные правовые нормы носят общий характер и непосредственно не регулируют рассматриваемые правоотношения.

В части определения круга близких родственников пункт 2 ¹ Правил полностью согласуется с положениями статьи 14 Семейного кодекса Российской Федерации.

Указание в апелляционной жалобе на незаконность обжалованного решения со ссылкой на неубедительность доводов суда о непротиворечии пункта 2 ¹ Правил статье 20 НК РФ ошибочно. Названная норма содержит основания для признания лиц взаимозависимыми для целей налогообложения и не регулирует правоотношения в сфере получения социальных выплат.

Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который бы иначе разрешал вопрос рассматриваемого ограничения использования социальной выплаты и которому бы не соответствовало оспариваемое положение, не имеется.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием. Вывод о законности пункта 2 ¹ Правил сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что обжалованное решение вынесено с грубым нарушением норм процессуального права, так как судья мог быть заинтересован в исходе дела, основано на предположении и ничем не подтверждено.

В силу части 4 статьи 28 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение вопроса о принятии административного искового заявления к производству одним судьёй вместо другого судьи в порядке взаимозаменяемости не является заменой судьи.

Правовые основания для самоотвода или отвода судьи, определённые статьями 31, 32, 34 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по данному административному делу отсутствовали.

То обстоятельство, что к участию в деле не привлекалось Министерство юстиции Российской Федерации, о чём просил Дудников П.М. в административном иске, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда.

Исходя из положений частей 4 и 5 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Оспариваемый в части нормативный правовой акт утверждён Правительством Российской Федерации, которое правомерно привлечено судом первой инстанции к участию в данном административном деле в качестве административного ответчика.

Утверждения Дудникова П.М. о том, что суд первой инстанции исказил его административные исковые требования, несостоятельны, опровергаются имеющимися материалами и содержанием обжалуемого решения суда.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Дудникова Петра Михайловича - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Зайцев

Члены коллегии

Ю.В. Ситников

Д.В. Тютин