Решение Верховного Суда РФ от 12 января 2023 г. N АКПИ22-1004 Об отказе в признании недействующими пунктов 899 и 900 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта РФ", утв. приказом Министерства транспорта РФ от 3 августа 2016 г. N 222

Решение Верховного Суда РФ от 12 января 2023 г. N АКПИ22-1004

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Архангельский морской торговый порт" о признании недействующими пунктов 899 и 900 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации", утверждённого приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 августа 2016 г. N 222,

установил:

приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также - Минтранс России) от 3 августа 2016 г. N 222 утверждён Перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" (далее также - Перечень). Оспариваемый нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 29 августа 2016 г., регистрационный номер 43459, размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 30 августа 2016 г.

Данный нормативный правовой акт действует в редакции приказа Минтранса России от 11 апреля 2018 г. N 139, зарегистрированного в Минюсте России 18 апреля 2018 г., регистрационный номер N 50805, и размещённого на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 19 апреля 2018 г.

Согласно пунктам 899 и 900 Перечня погрузочно-разгрузочный район "Бакарица" в морском порту Архангельск и универсальный перегрузочный комплекс "Экономия" в морском порту Архангельск, принадлежащие на праве собственности открытому акционерному обществу "Архангельский морской торговый порт", включены в перечень объектов иных форм собственности, находящихся в ведении Минтранса России, охраняемых федеральным государственным унитарным предприятием "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" (далее также - ФГУП "УВО Минтранса России") в соответствии с заключённым договором.

Открытое акционерное общество "Архангельский морской торговый порт" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 899 и 900 Перечня, ссылаясь на их противоречие пункту 1 статьи 420, пунктам 1 и 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации. По мнению административного истца, включение объектов погрузочно-разгрузочный район "Бакарица" в морском порту Архангельск и универсальный перегрузочный комплекс "Экономия" в морском порту Архангельск, принадлежащих ему на праве собственности, в Перечень нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, так как необоснованно возлагает обязанность по обеспечению ведомственной охраной объектов, принадлежащих на праве собственности, нарушает его права как собственника объектов и необоснованно возлагает на него финансовые затраты на привлечение подразделений транспортной безопасности для защиты от актов незаконного вмешательства и обеспечения охраны объектов.

В обоснование требования административный истец указывает, что апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда удовлетворено требование заместителя Архангельского транспортного прокурора, действующего в интересах неопределённого круга лиц, к открытому акционерному обществу "Архангельский морской торговый порт" о возложении обязанности обеспечить охрану объектов - погрузочно-разгрузочный район "Бакарица" в морском порту Архангельск и универсальный перегрузочный комплекс "Экономия" в морском порту Архангельск.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2022 г. произведена замена административного истца открытого акционерного общества "Архангельский морской торговый порт" на общество с ограниченной ответственностью "Архангельский морской торговый порт" (далее также - Общество) в порядке процессуального правопреемства по настоящему административному делу.

Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее также - Росгвардия) и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, Перечень в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца общества с ограниченной ответственностью "Архангельский морской торговый порт" Задорин Е.А. поддержал заявленные требования.

Представитель Минтранса России Коновалов Д.В. возражал против удовлетворения административного иска.

Заинтересованные лица Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявили о рассмотрении административного дела в отсутствие своих представителей.

Выслушав объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Архангельский морской торговый порт" Задорина Е.А., возражения представителя Министерства транспорта Российской Федерации Коновалова Д.В., обсудив письменные возражения Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. N АКПИ22-58, от 27 июня 2022 г. N АКПИ22-292 установлено, что Перечень издан компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, закреплённых для его государственной регистрации и опубликования.

Таким образом, вопросы, касающиеся требований к порядку подготовки и принятия нормативного правового акта, включая полномочия соответствующего органа на его издание, государственной регистрации и опубликованию такого акта, не подлежат повторному исследованию судом при рассмотрении административного дела с учётом преюдициального значения указанных судебных решений.

Вопреки доводам Общества пункты 899 и 900 Перечня соответствуют действующему законодательству, в том числе положениям статей 420 и 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ "О ведомственной охране", устанавливающим организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны, в статье 1 определено, что под понятиями: "ведомственная охрана" понимается совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для охраны объектов в целях предотвращения противоправных посягательств и выполнения иных задач, возложенных на ведомственную охрану (абзац второй); "охрана" - деятельность по обеспечению состояния защищённости объекта охраны (охраняемого объекта), осуществляемая в целях решения задач, возложенных на ведомственную охрану (абзац третий); "охраняемые объекты" - здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие охране в целях предотвращения противоправных посягательств (абзац четвёртый).

Основными задачами ведомственной охраны являются: охрана объектов в целях предотвращения противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах (статья 2 названного федерального закона).

Статьёй 8 Федерального закона "О ведомственной охране" установлено, что ведомственная охрана осуществляет охрану объектов, правообладателями которых являются федеральные государственные органы, федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны в соответствии со статьёй 5 этого федерального закона, а также организации, в отношении которых указанные федеральные государственные органы и федеральные органы исполнительной власти осуществляют координацию и регулирование в установленной сфере деятельности (абзац второй части первой).

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть восьмая статьи 8 указанного федерального закона).

Частью двенадцатой статьи 8 Федерального закона "О ведомственной охране" предусмотрено, в частности, что охрана ведомственной охраной объектов, не включённых в перечни, указанные в частях восьмой и одиннадцатой данной статьи, за исключением объектов, защита которых осуществляется в соответствии с иными федеральными законами, запрещается.

Следует отметить, что часть шестая статьи 8 Федерального закона "О ведомственной охране", которая предусматривала, что "защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с заключёнными договорами", утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 7 октября 2022 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О ведомственной охране".

Пунктами 2 и 3 Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. N 743, предусмотрено, что ведомственная охрана создаётся Министерством транспорта Российской Федерации и осуществляет защиту охраняемых объектов, находящихся в сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации, от противоправных посягательств, а также участвует в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с законодательством о транспортной безопасности, при этом основными задачами ведомственной охраны являются: защита охраняемых объектов от противоправных посягательств, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.

Согласно пункту 3 Порядка организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации, утверждённого приказом Минтранса России от 24 ноября 2008 г. N 192, ведомственная охрана создаётся Минтрансом России для охраны объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности, находящихся в сфере его ведения.

Исходя из приведённых нормативных положений охрана объектов, включённых в перечень, утверждённый соответствующим федеральным государственным органом, от противоправных посягательств обеспечивается соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке. Охрана объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, от противоправных посягательств обеспечивается ведомственной охраной названного министерства.

ФГУП "УВО Минтранса России" создано в целях оказания соответствующих охранных услуг на объектах, находящихся в сфере ведения создавшего её федерального органа исполнительной власти, и наделено правом осуществлять охранную деятельность в отношении объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, подведомственных ему органов исполнительной власти и включённых в Перечень, утверждённый данным министерством по согласованию с Росгвардией (ранее с Министерством внутренних дел Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" защита морских терминалов и акваторий морских портов от актов незаконного вмешательства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности.

В статье 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" закреплено, что обеспечение транспортной безопасности предполагает реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4); транспортная безопасность определена как состояние защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).

Согласно части 1 статьи 2 упомянутого федерального закона целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Частью 1 статьи 6 Федерального закона "О транспортной безопасности" предусмотрено, что объекты транспортной инфраструктуры подлежат обязательному категорированию в соответствии с порядком и количеством категорий, установленных Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных названным федеральным законом.

На основании пункта 5 статьи 1 приведённого федерального закона под объектами транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные вокзалы и станции, автовокзалы и автостанции, объекты инфраструктуры внеуличного транспорта, тоннели, эстакады, мосты, морские терминалы, акватории морских портов, порты, расположенные на внутренних водных путях, искусственные острова, установки, сооружения, аэродромы и аэропорты, участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, здания, строения, сооружения, обеспечивающие управление транспортным комплексом, его функционирование, а также объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств воздушного, железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта.

При этом к подразделениям транспортной безопасности относятся осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица (пункт 7 ¹ статьи 1).

Аккредитация юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности (часть 9 статьи 12 ¹ Федерального закона "О транспортной безопасности").

Таким образом, охрана объектов от противоправных посягательств находится в сфере ведения Минтранса России и обеспечивается ведомственной охраной Минтранса России (ФГУП "УВО Минтранса России") в соответствии с Федеральным законом "О ведомственной охране" и Перечнем, а защита транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства обеспечивается подразделениями транспортной безопасности в соответствии с Федеральным законом "О транспортной безопасности" и по результатам проведённых конкурентных закупочных процедур.

При этом проводимые закупочные процедуры на право заключения договора на оказание услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры направлены на исполнение требований Федерального закона "О транспортной безопасности" и не отменяют обязательности обеспечения на указанных объектах защиты от противоправных посягательств в соответствии с требованиями Федерального закона "О ведомственной охране" и принятого в его исполнение Перечня.

Утверждение Общества о несоответствии предписаний пунктов 899 и 900 Перечня требованиям гражданского законодательства о свободе договора является ошибочным.

Перечень издан в целях реализации норм Федерального закона "О ведомственной охране", устанавливающих обязательность обеспечения соответствующей ведомственной охраной объектов, включённых в Перечень, и не ограничивает права Общества на осуществление защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства находящихся в собственности объектов, в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры, подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованных для этой цели в установленном порядке юридических лиц.

Пункты 899 и 900 Перечня, как видно из их содержания, во взаимосвязи с приведёнными выше нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, отвечают критериям ясности и недвусмысленности, сведений о неоднозначном толковании их в судебной практике не имеется, их предписания права и свободы административного истца в сфере предпринимательской деятельности не нарушают.

Доводы административного истца об отсутствии установленного порядка формирования Перечня и критериев определения объектов для их внесения в Перечень, фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и к целесообразности его изменения, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля (проверка законности нормативного правового акта вне связи с нарушением прав конкретного лица) Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, а вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

Как следует из содержания административного искового заявления, требования Общества о признании не действующим Перечня в оспариваемой части фактически основаны на его несогласии с действиями прокуратуры, а также с состоявшимися судебными постановлениями, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет настоящего административного дела. В свою очередь, из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемых нормативных положений не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учётом места данных актов в системе нормативных правовых актов.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения, которые не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела влечёт принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Архангельский морской торговый порт" о признании недействующими пунктов 899 и 900 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации", утверждённого приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 августа 2016 г. N 222, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов