Приложение. Доклад о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом культурного наследия города Москвы за 2022 год

Приложение
к приказу Департамента культурного
наследия города Москвы
от 31 января 2023 г. N 56

Доклад
о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом культурного наследия города Москвы за 2022 год

1. Организация осуществления Департаментом культурного наследия города Москвы государственного контроля (надзора) в 2022 году

Департамент культурного наследия города Москвы (далее - Департамент) осуществляет следующие виды государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия:

- региональный государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - региональный государственный контроль (надзор);

- федеральный государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации (далее - федеральный государственный контроль (надзор).

Государственный контроль (надзор) в области охраны объектов культурного наследия осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ), а также статьей 11 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) посредством инспекционных визитов, рейдовых осмотров, документарных и выездных проверок, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами в форме наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) и выездного обследования.

Согласно статье 11 Федерального закона N 73-ФЗ контрольные (надзорные) мероприятия осуществляются на основании программы проверок, плановые контрольные (надзорные) мероприятия Департаментом не проводятся.

Федеральный государственный контроль (надзор) осуществляется в соответствии с Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1093, и Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 11 мая 2022 г. N 860-ПП.

Региональный государственный контроль (надзор) осуществляется в соответствии с Положением о региональном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 9 декабря 2021 г. N 1966-ПП.

С 10 марта 2022 г. государственный контроль (надзор) в области охраны объектов культурного наследия осуществляется с учетом ограничений, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля", только посредством профилактических мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, контрольных (надзорных) мероприятий в соответствии с программами проверок.

2. Осуществление государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия

Департаментом в 2022 году проведено 936 контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием с контролируемыми лицами, из которых:

932 инспекционных визита (345 - в рамках федерального государственного контроля (надзора); 587 - в рамках регионального государственного контроля (надзора);

4 рейдовых осмотра (2 - в рамках федерального государственного контроля (надзора); 2 - в рамках регионального государственного контроля (надзора).

Также в 2022 году проведено 1 365 контрольных (надзорных) мероприятия без взаимодействия с контролируемыми лицами, в том числе:

1 269 мероприятий по наблюдению за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности) (503 - в рамках федерального государственного контроля (надзора); 766 - в рамках регионального государственного контроля (надзора);

96 мероприятий по выездному обследованию (38 - в рамках федерального государственного контроля (надзора); 58 - в рамках регионального государственного контроля (надзора).

ГАРАНТ:

Нумерация разделов приводится в соответствии с источником

4. Производство по делам об административных правонарушениях

В 2022 году Департаментом возбуждено 132 дела об административных правонарушениях (проведено 47 административных расследований), из которых:

по 107 делам вынесены постановления о привлечении к административной ответственности;

прекращено 17 дел об административном производстве (Департаментом: 5 - за отсутствием состава административного правонарушения, 8 - за истечением сроков давности; судами: 2 - за отсутствием состава административного правонарушения, 2 - за истечением сроков давности);

1 дело об административном правонарушении находится в производстве Департамента, 3 дела об административных правонарушениях находятся на рассмотрении районных судов, по 4 делам актуальная информация из суда до настоящего времени не поступала.

Сравнительный анализ количества возбужденных дел об административных правонарушениях в период с 2017 по 2022 год

В 2022 году в судебном порядке обжаловано 8 постановлений районных судов о привлечении к административной ответственности.

По результатам обжалования 6 постановлений о привлечении к административной ответственности признаны законными, по 2 постановлениям приняты решения об отмене постановлений районного суда, производство по делам прекращено за истечением сроков давности.

В 2022 году в судебном порядке обжаловано 2 предписания (1 признано законным, 1 находится на рассмотрении суда) (АППГ - 6 предписаний (5 признаны законными, 1 отменено).

Фактов обжалования, связанных с нарушением должностными лицами Департамента процессуальных норм при производстве по делу об административном правонарушении либо осуществлении государственного контроля (надзора), не имеется.

Кроме того, в ходе проведения контрольной (надзорной) деятельности и административных расследований Департаментом выявлены признаки преступлений, предусмотренных статьями 243 и 243.1 УК РФ, в связи с чем Департаментом в органы внутренних дел города Москвы направлено 11 обращений в целях проведения процессуальных проверок.

По фактам проведения незаконных работ по ремонту кровли и фасадов на выявленном объекте культурного наследия "Дачи в парке Сокольники, кон. XIX - нач. XX вв.: - Дача А.В. Ананьевой, кон. XIX - нач. XX вв.", расположенном по адресу: г. Москва, Лучевой 6-й просек, д. 19, стр. 2 (далее - Объект), в отсутствие согласованной Департаментом проектной документации и разрешению на проведение работ по сохранению Объекта возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 243 УК РФ.

Также по признакам преступлений, предусмотренных ст. 327 УК РФ, возбуждены следующие уголовные дела:

- по факту предоставления в Департамент поддельных приказов о назначении лиц, осуществляющих авторский надзор, послуживших основанием для выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (2 уголовных дела, по ч. 3 ст. 327 УК РФ и по ч. 5 ст. 327 УК РФ);

- по факту предоставления в Департамент поддельного раздела проектной документации об обеспечении сохранности объекта культурного наследия (уголовное дело по п. 5 ст. 327 УК РФ);

- по факту предоставления в Департамент отчетной документации о выполненных работах по сохранению объекта культурного наследия, где в составе отчетной документации предоставлен поддельный журнал авторского надзора и научного руководства (уголовное дело по ч. 5 ст. 327 УК РФ).

Категории дел об административных правонарушениях, возбужденных Департаментом в 2022 году:

Статьи КоАП РФ	Количество административных производств
Ч. 1 ст. 7.13 "Нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны"	59 (44%)
Ч. 3 ст. 7.13 "Нарушение порядка сохранения и использования выявленных объектов культурного наследия или на их территориях"	29 (22%)
Ч. 1 ст. 7.14.1 "Уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе выявленных объектов культурного наследия"	2 (2%)
Ст. 7.14.2 "Неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность"	3 (3%)
Ч. 18 ст. 19.5 "Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, уполномоченного осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия"	32 (24%)
Ч. 19 ст. 19.5 "Повторное невыполнение в установленный срок законного предписания органа, уполномоченного осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия"	7 (5%)

Как следует из приведенной таблицы, 68% всех дел об административных правонарушениях составляют дела, возбужденные по фактам нарушений требований законодательства об объектах культурного наследия (ст. 7.13-7.14.1 КоАП РФ).

При этом дела об административных правонарушениях по фактам неисполнения предписаний органа охраны объектов культурного наследия и их повторного неисполнения (ст. 7.14.2, ч. 18 и 19 ст. 19.5 КоАП РФ) составляют 32% от всех дел.

По выявленным в 2022 году нарушениям законодательства в области охраны объектов культурного наследия назначено штрафов на общую сумму 10 431 000 руб.

ГАРАНТ:

Нумерация разделов приводится в соответствии с источником

5. Анализ правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия

Согласно статистическим данным при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом за 2022 год 68% дел об административных правонарушениях составляют дела, возбужденные по факту нарушений требований законодательства об объектах культурного наследия.

Указанное соотношение дел об административных правонарушениях обусловлено возможностью проведения контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием с контролируемым лицом только на основании программ проверок по контролю за проведением работ по сохранению объекта культурного наследия в соответствии с ограничениями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля".

Основными нарушениями указанных требований являются следующие: проведение работ по сохранению объекта культурного наследия с отклонением от согласованной проектной документации; ненадлежащее осуществление авторского надзора при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия.

Например:

1. На объекте культурного наследия регионального значения "Доходный дом с винным магазином О.П. Леве, 1903 г., архитектор Эрихсон А.Э." по адресу: г. Москва, Столешников пер., д. 7, стр. 1 (далее - Объект 1) проведены работы по изменению конфигурация кровли, обустройству мансардного этажа, изменению планировочных решений интерьеров (возведение перегородок) Объекта 1. Указанные работы не предусмотрены согласованной Департаментом проектной документацией и выданным разрешением на проведение работ по сохранению Объекта 1.

Постановлением Тверского районного суда города Москвы от 21 октября 2022 г. подрядчик привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

2. На выявленном объекте культурного наследия "Жилой дом, XIX в." по адресу: г. Москва, Сергия Радонежского ул., д. 21 (далее - Объект 2) проведены работы по перекладке исторических фасадов из современных строительных материалов, возведению стены из современных строительных материалов. Указанные работы не соответствуют согласованной Департаментом проектной документации и выданному разрешению на проведение работ по сохранению Объекта 2.

По результатам проведенного расследования установлено, что подрядчик приступил к проведению работ на Объекте 2 без обязательной корректировки проектной документации и надлежащего осуществления авторского надзора.

Постановлением Замоскворецкого районного суда города Москвы от 18 октября 2022 г. лицо, осуществляющее работы по сохранению Объекта и авторский надзор за проведением указанных работ, привлечено к административной ответственности по ч. 3 cm. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Лицами, совершившими вышеуказанные правонарушения, являются организации, имеющие лицензии на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, заключившие соответствующие договоры и, соответственно, владеющие знаниями обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия.

Предполагается, что причиной нарушений, наиболее часто встречающихся в 2022 году, является убеждение виновного лица, что допускаемое нарушение не будет выявлено. При этом не принимается во внимание осуществление Департаментом государственного контроля (надзора) за проведением работ по сохранению объектов культурного наследия.

Кроме того, в соответствии со статьями 11, 54 Федерального закона N 73-ФЗ Департамент вправе подавать в суд иски о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре, а также в случае, если собственник объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия либо собственник земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности объекта культурного наследия и влекущие утрату им своего значения, - иски об изъятии из собственности указанных лиц бесхозяйственно содержимого объекта культурного наследия либо земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия.

Указанные меры применяются Департаментом в случаях длительного бездействия по сохранению объектов культурного наследия либо неисполнения обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия.

В 2022 году судами рассматривались следующие исковые заявления Департамента:

о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре - 24 исковых заявления (АПГТГ - 30);

об изъятии у собственников бесхозяйственно содержимых объектов культурного наследия - 6 исковых заявлений (АГТПГ - 7);

о признании объектов недвижимости самовольными постройками и их сносе - 2 исковых заявления (АПГТГ - 3).

В целях недопущения нарушений обязательных требований законодательства об объектах культурного наследия собственникам и иным законным владельцам объектов культурного наследия рекомендуется проявлять должную степень внимательности и осмотрительности при приобретении и владении объектом культурного наследия путем получения информации об историко-культурной ценности объекта культурного наследия на сайте Департамента и в открытых официальных источниках, а также об особенностях владения объектом культурного наследия, порядке проведения работ по его сохранению, в том числе путем подачи официального обращения в Департамент.

5. Профилактика нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона N 248-ФЗ приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий является проведение контролирующими (надзорными) органами профилактических мероприятий.

Одним из главных направлений деятельности Департамента в 2022 году стала реализация программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (далее - программа профилактики), в рамках которой проведены мероприятия по информированию юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц по вопросам соблюдения обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия посредством разработки и опубликования руководств по соблюдению обязательных требований, проведения семинаров и конференций, разъяснительной работы в средствах массовой информации.

5.1. Разработаны и размещены на официальном сайте Департамента:

Общее руководство по соблюдению обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия;

Методические рекомендации по оформлению проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия, представляемой на согласование в Департамент культурного наследия города Москвы;

Методические рекомендации по разработке разделов проектной документации об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ либо проекта обеспечения сохранности объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия или плана проведения спасательных археологических полевых работ при проведении изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в границах территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия либо на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия;

Методика проведения работ по сохранению объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия - отдельных захоронений, надгробных сооружений, некрополей, расположенных на территории и вне территории кладбищ города Москвы;

Методические рекомендации по определению влияния предполагаемых к проведению видов работ на конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия;

Руководство по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации;

Руководство по порядку подачи заявления о выдаче задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия;

Руководство по разработке проектной документации на проведение работ на территориях объектов культурного наследия (произведений ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (садов, парков, скверов, бульваров);

Руководство по разработке документации для проведения работ по зданию (строению, сооружению), являющемуся объектом культурного наследия, выявленным объектом культурного наследия либо расположенному на территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия или на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия;

Руководство по разработке проектной документации для проведения работ по переустройству и (или) перепланировке жилого (нежилого) помещения в многоквартирном доме и жилом доме, если такое помещение или дом, в котором оно находится, является объектом культурного наследия или выявленным объектом культурного наследия, в рамках реализации постановления Правительства Москвы от 25 октября 2011 г. N 508-ПП;

Руководство по разработке проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия (произведения монументального искусства, некрополи, отдельные захоронения);

Руководство по соблюдению обязательных требований по обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, являющихся объектами культурного наследия;

Руководство по подаче заявлений о выдаче разрешений на ввод объекта в эксплуатацию;

Руководство по порядку подачи заявления о выдаче разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия.

5.2. Сотрудниками Департамента проведено 12 лекций-семинаров по тематике сохранения объектов культурного наследия, в том числе:

"Разработка проектной документации и порядок согласования. Типовые ошибки";

"Обзор наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия в 2021 году" - 2 лекции;

"Правовые основы государственной охраны объектов культурного наследия в городе Москве" - 2 лекции;

"Особенности разработки проектной документации для проведения работ на территориях объектов культурного наследия (произведений ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары)";

"Порядок проведения работ на объектах культурного наследия";

"Методические рекомендации по подготовке и согласованию документации по обеспечению сохранности объекта культурного наследия";

"Практическое применение Методики проведения работ по сохранению объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия - отдельных захоронений, надгробных сооружений, некрополей, расположенных на территории и вне территории кладбищ города Москвы";

"Содержание и проведение работ по сохранению усадебных ансамблей, расположенных в границах объектов культурного наследия, являющихся произведениями садово-паркового искусства";

"Работа с объектами культурного наследия, находящимися в неудовлетворительном состоянии. Программа для бизнеса "1 рубль за 1 кв. м.";

"Сохранение объектов культурного наследия, являющихся отдельными захоронениями и надгробными сооружениями, на территории города Москвы на примере Введенского кладбища. Проблемы и перспективы".

5.3. В адрес собственников и иных законных владельцев объектов культурного наследия, а также лиц, проводящих работы по сохранению объектов культурного наследия, Департаментом в 2022 году направлено 591 предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований. Доля исполненных предостережений от общего количества выданных составляет 65%.

5.4. Сотрудниками Департамента проведено 583 консультирования о порядке исполнения обязательных требований, выданных Департаментом предписаний.

5.5. Проведено 20 профилактических визитов (в связи со сменой правообладателя объекта контроля).

5.6. Отчетные показатели эффективности программы профилактики достигли планируемого целевого значения.

Доля исполнения (предотвращения правонарушений) контролируемыми лицами предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований, направленных на предупреждение нарушений обязательных требований, составила 65% (целевой показатель - 65%).

Доля выполненных мероприятий, предусмотренных программой профилактики, по информированию контролируемых лиц по вопросам соблюдения обязательных требований составила 100% (целевой показатель - 100%).

Доля исполнения контролируемыми лицами рекомендаций по соблюдению обязательных требований, выданных в ходе профилактических визитов, составила 50% (целевой показатель - 50%).