Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 4 июля 2013 г. N Ф08-3473/13 по делу N А53-25479/2012

г. Краснодар

04 июля 2013 г.

Дело N А53-25479/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 2 июля 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 4 июля 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рогальского С.В., судей Леоновой О.В. и Савенко Л.И., при ведении протокола помощником судьи Курбаковым В.Ю. и участии в судебном заседании, проводимом с использованием средств видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ростовской области, от истца - администрации города Ростова-на-Дону (ИНН 6164056684, ОГРН 1026103282743) - Савельевой О.В. (доверенность от 18.07.2012), от ответчика - Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу - Исаакян А.М. (доверенность от 25.12.2012), рассмотрев кассационную жалобу администрации города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2012 (судья Еремин Ф.Ф.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2013 (судьи Захарова Л.А. Соловьева М.В., Сурмалян Г.А.) по делу N А53-25479/2012, установил следующее.

Администрация города Ростова-на-Дону (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу (далее - департамент) от 27.06.2012 N 0062/03/000030/2012.

Решением от 25.12.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 22.03.2013, в иске отказано. Суды пришли к выводу о том, что адресованное администрации предписание - о ликвидации мест несанкционированного складирования отходов и проведении мероприятий по сбору мусора в водоохранной зоне и прибрежной полосе реки Дон - соответствует требованиям природоохранного законодательства.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты и признать предписание департамента недействительным. По мнению заявителя, предписания органов государственного контроля (надзора) конкретному лицу, должны являться результатом проверки, организованной в отношении именно этого лица. Заявитель утверждает, что в отношении администрации г. Ростова-на-Дону проверка не проводилась, а акт натурного обследования от 12.04.2012 основанием для выдачи предписания являться не может. Согласно Уставу г. Ростова-на-Дону организация сбора и вывоза отходов относится к компетенции районных администраций, в данном случае к компетенции администрации Железнодорожного района города, являющейся самостоятельным юридическим лицом. Заявитель считает неисполнимым и, соответственно, незаконным предписание об уборке мусора из водоохранных зон, поскольку границы водоохранных зон должна определять исполнительная власть Ростовской области как субъекта Российской Федерации. Однако на территории г. Ростова-на-Дону такие границы не устанавливались.

Департамент в отзыве на кассационную жалобу просит оставить судебные акты без изменения, считая, что скопление мусора в несанкционированных местах стало результатом непринятия городской администрацией мер по организации его регулярного сбора и вывоза. Соответствующие обязанности возложены на органы местного самоуправления нормами Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) и нормами законодательства об организации местного самоуправления. Для участия в натурном обследовании, проводившемся в связи с письменными обращениями граждан, приглашалась администрация города, однако не обеспечила присутствие ее представителей. Акт натурного обследования признан двумя судебными инстанциями надлежащим доказательством в арбитражном деле об оспаривании администрацией законности ее привлечения к административной ответственности за допущенное нарушение природоохранного законодательства. Администрация является исполнительным органом единого муниципального образования - городского округа. В ее полномочия в силу Устава города входит организация сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов.

Изучив материалы дела, выслушав представителей участвующих в деле лиц, поддержавших доводы, изложенные в жалобе и отзыве, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения.

Судами установлено, что в связи с обращением жителей Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону департамент распоряжением от 29.03.2012 N 30 назначил проверку соблюдения требований природоохранного законодательства в водоохраной зоне и защитной прибрежной полосе р. Дон, а также на прилегающей к прибрежной полосе территории жилого сектора - в местах общего пользования.

В акте натурного обследования от 12.04.2012, составленном инспектором департамента с участием представителей Азовского Бассейнового филиала ФГУП "Росморпорт" и администрации Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону, отражено наличие на обследуемом участке водоохраной зоны р. Дон вдоль береговой полосы, в том числе прилегающей к частному жилому сектору, многочисленных очагов несанкционированного складирования твердых бытовых отходов (бутылок, банок, полиэтиленовых пакетов, отходов древесины, отходов резиновых изделий и др.). Бытовые отходы в мешках и навалом обнаружены также по ул. Железнодорожный Нижний проезд вдоль подъездных дорог, вблизи домовладений.

Предписанием от 27.06.2012 департамент обязал администрацию до 01.08.2012 ликвидировать места несанкционированного складирования отходов, т. е. провести мероприятия по сбору мусора и приведению водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы р. Дон в соответствие с требованиями природоохранного законодательства. В предписании конкретизированы места, где следует провести указанные мероприятия: места общего пользования в границах муниципального образования г. Ростов-на-Дону с приведением наименований улиц и номеров частных домовладений.

Отказывая администрации в признании предписания недействительным, суды правомерно руководствовались следующими нормами действующего законодательства.

В соответствии со статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При рассмотрении таких дел в обязанности арбитражного суда входит проверка: соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту; наличия полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт; нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту возложено приведенными нормами на орган или лицо, принявшие акт, решение или совершившие действия (бездействие).

Наличие у департамента полномочий на проверку соблюдения природоохранного законодательства и выдачу предписаний в случае его нарушения документально подтверждено и администрацией не оспаривается.

Запрет на сброс отходов производства и потребления, в том числе на почву, а также обязанность соответствующих лиц по их сбору, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению способами, безопасными для окружающей среды, установлены статьей 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Статья 65 ВК РФ определяет водоохранные зоны как территории, примыкающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

В соответствии с частью 15 статьи 65 ВК РФ в границах водоохранных зон запрещается, в том числе, размещение мест захоронения отходов производства и потребления.

Пунктом 2 статьи 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусмотрено, что организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В рассматриваемом споре несанкционированные свалки мусора размещались в местах, одновременно являющихся водоохраной зоной и территорией муниципального образования г. Ростов-на-Дону. В связи с этим довод администрации о неисполнимости предписания, ввиду отсутствия установленных в законном порядке границ водоохранных зон на правобережье реки Дон, не имеет правового значения, поскольку обязанность по вывозу промышленных и бытовых отходов с подведомственных территорий, не закрепленных за конкретными физическими или юридическими лицами, вытекает не только из норм водоохранного законодательства, но и из норм законодательства об охране окружающей среды.

Кроме того, довод о неисполнимости предписания опровергается сообщением от 18.09.2012 комитета по охране окружающей среды администрации города начальнику правового управления той же администрации о выполнении поручения первого заместителя городской администрации и ликвидации скоплений мусора в местах, указывавшихся в предписании департамента (т. 2, л. д. 11).

Факт уборки (после предписания) несанкционированных свалок мусора на территории муниципального образования город Ростов-на-Дону подтвержден в судебном заседании суда кассационной инстанции представителем администрации, но с оговоркой о том, что уборка произведена силами администрации Железнодорожного района по письму администрации города. Данное обстоятельство не опровергает вывод судебных инстанций о правомерности предписания департамента, так как предписание, заключавшееся в предложении организовать мероприятия по сбору мусора, не возлагало на администрацию обязанности, выходящие за рамки ее контрольных и регулирующих полномочий по отношению к администрациям районов.

Проверяя довод администрации города о том, что сбор и вывоз отходов непосредственно входит в полномочия районной администрации, суды сопоставили содержание Устава города Ростова-на-Дону со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", относящей к вопросам местного значения городского округа, в том числе, организацию на территории городского округа сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Из сравнительного анализа норм Устава и названного Закона следует, что именно городская администрация представляет собой исполнительный орган единого муниципального образования, к вопросам местного значения которого статья 21 Устава относит организацию в границах города сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Отнесение статьей 53 Устава к компетенции районной администрации вопросов содержания и благоустройства территорий районов, не препятствует осуществлению городской администрацией названных в статье 21 Устава полномочий. В той же статье 53 Устава указано, что администрация района, являясь территориальным органом администрации города, осуществляет ее отдельные исполнительно-распорядительные функции, закрепленные Уставом, нормативно-правовыми актами городской Думы и мэра города.

Таким образом, предписание в равной степени правомерно могло адресоваться как к районной, так и к городской администрации.

Судами учтено вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.10.2012 по делу N А53-24080/2012, которым постановление департамента о привлечении администрации к административной ответственности за правонарушение, выразившееся в непринятии мер по предотвращению и ликвидации загрязнения в водоохраной зоне реки Дон, признано законным и обоснованным.

При названных обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2012 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2013 по делу N А53-25479/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.В. Рогальский

Судьи

О.В. Леонова Л.И. Савенко