Решение Алтайского краевого суда от 18 ноября 2022 г. N 3а-1540/2022 (ключевые темы: местное самоуправление - статус городского округа - административно-территориальные образования - Алтайский край - сельская местность)

Решение Алтайского краевого суда от 18 ноября 2022 г. N 3а-1540/2022

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.Н.П., С.И.П., М.В.В., Ч.Е.В., Ш.Н.В., Г.В.А., М.С.Ю., Н.К.В., Г.Е.Р., Ж.И.В. к Алтайскому краевому Законодательному Собранию, Губернатору Алтайского края Томенко В.П. об оспаривании нормативного правового акта, установил:

05 мая 2022 Алтайским краевым Законодательным Собранием принят Закон Алтайского края "О наделении муниципального образования город Славгород Алтайского края статусом муниципального округа" (далее - Закон Алтайского края N 36-ЗС). Данный Закон подписан губернатором Алтайского края 11 мая 2022 года за N 36-ЗС и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 12 мая 2022 года. Нормативный правовой акт вступил в силу через 10 дней после дня его официального опубликования.

Статьей 1 Закона Алтайского края N 36-ЗС муниципальное образование город Славгород Алтайского края наделяется статусом муниципального округа. Муниципальное образование муниципальный округ город Славгород Алтайского края не является вновь образованным муниципальным образованием (статья 2 Закона Алтайского края N 36-ЗС).

При этом согласно статьям 3 и 4 данного Закона, с целью финансового обеспечения решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципального образования муниципальный округ город Славгород Алтайского края осуществляют полномочия по исполнению бюджета и внесению изменений в решение о бюджете города Славгорода на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета города Славгорода за 2022 год. Наделение муниципального образования город Славгород Алтайского края статусом муниципального округа не влечет за собой изменения или прекращения мер социальной поддержки, установленных действующим законодательством для отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности.

Вопросы, связанные с вступлением в силу Закон Алтайского края N 36-ЗС, установлены в статье 5.

С.Н.П., С.И.П., М.В.В., Ч.Е.В., Ш.Н.В., Г.В.А., М.С.Ю., Н.К.В., Г.Е.Р. и Ж.И.В., являясь жителями г. Славгорода Алтайского края, обратились в суд с административным исковым заявлением, требуя признать недействующим Закон Алтайского края N 36-ЗС, ссылаясь на нарушение оспариваемым нормативным правовым актом их прав, в том числе права на участие в местном самоуправлении, а также на несоответствие процедуры принятия Закон Алтайского края N 36-ЗС Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В судебном заседании административные истцы С.Н.П., С.И.П., М.В.В., Ч.Е.В., Ш.Н.В., Г.В.А., М.С.Ю., представитель административных истцов Ф.Е.И. и представитель административного истца С.Н.П. - Ш.А.В. требования поддержали по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении и письменных объяснениях (том 1 л.д. 176-183, 240-249, том 3 л.д. 197-208).

Представители административных ответчиков Алтайского краевого Законодательного Собрания С.С.И. и Губернатора Алтайского края С.Ю.Н. просили отказать в удовлетворении административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях (том 1 л.д. 19-22, 75-77).

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном порядке. При этом администрацией города Славгорода Алтайского края представлены письменные возражение относительно заявленных требований (том 1 л.д. 112-113).

На основании статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд рассмотрел административное дело при имеющейся явке.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав письменные материалы дела и оценив доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Положениями статьи 131 Конституции Российской Федерации определено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлен Федеральным законом от 06 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также Федеральный закон N 131-ФЗ).

Согласно статье 2 данного Федерального закона N 131-ФЗ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия Закона Алтайского края N 36-ЗС) муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах.

Частью 1.1 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что наделение муниципальных образований статусом муниципального округа осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В силу положений частей 1, 2 и 7.3 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа является преобразованием муниципальных образований, осуществляемым законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с приведенным Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления. Изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа осуществляются законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего муниципального или городского округа, выраженного представительным органом указанного муниципального или городского округа.

Исходя из положений пункта 4 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ, вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания.

В соответствии с частью 10 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ городские округа, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 настоящего Федерального закона, подлежат наделению законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа.

В частности, в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа. На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации (пункт 3.3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ).

Следует отметить, что со дня вступления в силу Федерального закона от 01 мая 2019 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также Федеральный закон N 87-ФЗ), то есть с 01 мая 2019 года, до 01 января 2025 года устанавливается переходный период.

Согласно пояснительной записке к проекту Федерального закона N 87-ФЗ, он разработан с целью совершенствования принципов территориальной организации местного самоуправления. Для дополнительного обеспечения вариативности подходов к осуществлению местного самоуправления с учетом особенностей территорий перечень видов муниципальных образований дополняется муниципальным округом. Новый вид муниципального образования обеспечивает возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, там, где это целесообразно. Муниципальные округа могут быть образованы, в первую очередь, в результате наделения городских округов, созданных в соответствии с Федеральным законом от 03 апреля 2017 года N 62-ФЗ, соответствующим статусом, а также вследствие объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с утратой поселениями и муниципальным районом статуса муниципального образования. Предлагаемые изменения направлены на упорядочение сложившейся неоднородной практики территориальной организации местного самоуправления, в первую очередь связанной с соотношением статуса муниципального образования и специфики административно-территориального устройства, а также на устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования. Также законопроектом предусматривается, что в случае, если после объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом, такой городской округ не соответствует требованиям, предъявляемым к городским округам, то он наделяется статусом муниципального округа. Для проведения возможных преобразований и изменения границ муниципальных образований в соответствии с проектируемыми законопроектом изменениями, а также приведения статуса существующих муниципальных образований в соответствие с устанавливаемыми законопроектом понятиями и требованиями к определенным видам муниципальных образований, предлагается установить переходный период.

В переходный период, согласно пункту 1 части 2 статьи 2 Федеральный закон N 87-ФЗ, городские округа, которые не соответствуют требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции настоящего Федерального закона), наделяются законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа.

Системный анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что преобразование в муниципальные округа городских округов, созданных до вступления в силу Федерального закона N 87-ФЗ и не отвечающих установленным им критериям к доле населения, площади территории либо плотности населения, осуществляется на основании пункта 1 части 2 статьи 2 Федерального закона N 87-ФЗ законом субъекта Российской Федерации без проведения процедуры учета мнения населения (получения согласия, выраженного представительным органом муниципального образования).

Согласно пункту 1 части 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Уставом (Основным законом) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС (далее также Устав Алтайского края) Алтайское краевое Законодательное Собрание является представительным и единственным законодательным органом государственной власти Алтайского края (пункт 1 статьи 67); одним из субъектов права законодательной инициативы являются депутаты (депутат), постоянные депутатские объединения, постоянные комитеты и комиссии Алтайского краевого Законодательного Собрания (пункт 1 статьи 75).

Как следует из материалов административного дела, Планом деятельности Алтайского краевого Законодательного Собрания на первое полугодие 2022 года, утвержденным постановлением от 17 декабря 2021 года N 448, предусмотрено рассмотрение проекта Закона Алтайского края "О наделении муниципального образования город Славгород Алтайского края статусом муниципального округа", субъект права законодательной инициативы - комитет по правовой политике и местному самоуправлению Алтайского краевого Законодательного Собрания.

08 декабря 2021 года в Алтайское краевое Законодательное Собрание поступило письмо администрации г. Славгорода и Славгородского городского Собрания депутатов, подготовленное по результатам рассмотрения вышеуказанного проекта, в котором глава города и председатель представительного органа просят поддержать введение данного закона.

Оспариваемый административными истцами Закон Алтайского края N 36-ЗС принят Алтайским краевым Законодательным Собранием в двух чтениях в ходе заседания представительного органа государственной власти Алтайского края 31 марта и 29 апреля 2021 года, большинством голосов от установленного числа депутатов, как это требовалось в соответствии с пунктом 1 статьи 8, статьями 11, 40, 49 и 52 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, принятого постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 09 января 2001 года N 7, с учетом установленной частью 1 статьи 68 Устава Алтайского края численности представительного (законодательного) органа государственной власти 68 депутатов.

Из положений пункта 1 статьи 67, пункта 2 статьи 73 Устава Алтайского края, пункта 1 статьи 1, статей 4, 8 и 16, пункта 1 статьи 18 Закона Алтайского края от 08 мая 2001 года N 22-ЗС "Об Алтайском краевом Законодательном Собрании", пункта 3 части 2 статьи 5 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" (далее также Закон Алтайского края о правотворческой деятельности) следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом государственной власти Алтайского края в пределах его компетенции.

В дальнейшем Закон Алтайского края N 36-ЗС был подписан Губернатором Алтайского края, опубликован в установленном порядке в официальных источниках опубликования законов Алтайского края и включен в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 4-1 статьи 26, часть 2 статьи 30, часть 3 статьи 31, часть 1 статьи 33 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности".

Изложенное подтверждается информацией "Официального интернет-портала правовой информации" (www.pravo.gov.ru), письмом управления Министерства юстиции Российской Федерации по алтайскому краю от 29 сентября 2022 года и доказательствами, представленными административным ответчиком (том 1 л.д. 78-96, том 2 л.д., 111-112, 147, том 3 л.д. 221-224).

Оценив имеющиеся в деле доказательства в их совокупности в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд констатирует, что, вопреки доводам административного иска, существенные положения нормативных правовых актов, регулирующих процедуру принятия Закона Алтайского края N 36-ЗС административными ответчиками соблюдены, нарушений порядка принятия и введения в действие оспариваемого акта, влекущих признание его недействующим, при разрешении публичного спора не установлено.

Утверждение административных истцов о необходимости соблюдения в данном случае положений части 7.3 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающих изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа, выраженного представительным органом указанного городского округа, основано на неверном толковании действующего законодательства. Данная норма распространяется на правоотношения, возникшие после вступления в силу Федерального закона N 87-ФЗ, и применяется при наличии инициативы о преобразовании, реализуемой в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ.

Также судом отклоняются доводы об отсутствии в Законе Алтайского края N 36-ЗС указание о территориальных границах муниципального округа и сведений о плотности населения, послужившей основанием для изменения статуса муниципального образования, по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района устанавливают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законом Алтайского края от 03 декабря 2008 N 124-ЗС "О границах муниципального и административно-территориального образования город Славгород Алтайского края" статусом городского округа наделено муниципальное образование город Славгород Алтайского края с административным центром в городе Славгороде. Границы муниципального образования город Славгород Алтайского края устанавливаются согласно приложению 1 к настоящему Закону и согласно реестру населенных пунктов, расположенных на территории муниципального образования город Славгород Алтайского края, в него город Славгород и 23 сельских населенных пункта.

После внесенных Законом Алтайского края от 11 мая 2022 года N 29-ЗС "О внесении изменений в закон Алтайского края "О статусе и границах муниципального и административно-территориального образования город Славгород Алтайского края" изменений, границы муниципального образования муниципальный округ город Славгород Алтайского края и состав населенных пунктов, расположенных на его территории, остались прежними.

Суд полагает, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта, региональным законодателем правомерно учтены сведения о численности и плотности населения Российской Федерации и муниципального образования, представленные управлением Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю и Республике Алтай, а также данные администрации города Славгорода о площади территорий соответствующего муниципального образования.

Согласно письмам Алтайкрайстата от 02 марта 2022 года и 15 сентября 2022 (том 1 л.д. 78), на 01 января 2021 плотность населения Российской Федерации и муниципального образования городской округ город Славгород составила 8,5 человек/кв. м и 18,1 человек/кв. м соответственно. По состоянию на 01 января 2022 года значения указанных показателей составили 8,5 человек/кв. м и 17,9 человек/кв. м соответственно (том 2 л.д. 67).

При этом на 01 января 2022 года численность населения муниципального образования городской округ город Славгород составляла 38156 человек, в том числе городское - 28352 человека и сельское - 9804 человека (том 2 л.д. 3).

Исходя из данных, содержащихся в письмах администрации города Славгорода Алтайского края от 03 марта 2022 года и от 14 ноября 2022 года, Алтайкрайстата от 05 октября 2022 года, а также в ответе на запрос суда управления Росреестра по Алтайскому краю от 03 октября 2022 года, площадь территории муниципального образования город Славгород Алтайского края составляет 2,137 тыс. кв. км, площадь территории города Славгорода Алтайского края - 53,32 кв. км, площадь территории сельских населенных пунктов - 18,77 кв. км (том 2 л.д. 66, 115-118).

Следовательно, плотность населения городского округа город Славгород Алтайского края (как отношение численности населения городского округа к площади его территории) превышала плотность населения Российской Федерации лишь в 2,1 раза, в то время как в силу требований действующего законодательства плотность населения городского округа должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

Кроме того, размер площади территории 23 сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа город Славгород Алтайского края, вне зависимости от учета в расчете земель сельскохозяйственного назначения, более чем в два раза превышает площадь территории города Славгорода Алтайского края, что противоречит пункту 3.3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ.

Достоверность значений плотности населения и площади территорий, положенных в основу принятия оспариваемого нормативного правового акта, в ходе рассмотрения дела не опровергнута, доказательств невозможности использования примененного расчета не представлено.

Поскольку городской округ горд Славгород Алтайского края не соответствовал критериям урбанизации, установленным Федеральным законом N 131-ФЗ, он обоснованно наделен краевым законом статусом муниципального округа в силу императивных предписаний Федерального закона N 87-ФЗ.

Доказательств, свидетельствующих об обратном, в административном деле не имеется.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в которой в статье 213 предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (часть 7).

В силу названных процессуальных норм суд не вправе выйти за пределы заявленных требований и связан объемом судебной проверки лишь Закона Алтайского края N 36-ЗС, который определен административными истцами.

При таких обстоятельствах, суд отвергает доводы о нарушениях, допущенных при принятии Законов Алтайского края от 11 июля 2011 года N 82-ЗС "Об объединении муниципального и административно-территориального образования Славгородский сельсовет Славгородского района Алтайского края с муниципальным и административно-территориальным образованием город Славгород Алтайского края и внесении изменений в законы Алтайского края о статусе и границах муниципальных и административно-территориальных образований город Славгород Алтайского края и Славгородский район Алтайского края" и от 01 сентября 2011 года N 116-ЗС "Об объединении муниципальных и административно-территориальных образований Знаменский сельсовет Славгородского района Алтайского края, Максимовский сельсовет Славгородского района Алтайского края, Нововознесенский сельсовет Славгородского района Алтайского края, Покровский сельсовет Славгородского района Алтайского края, Пригородный сельсовет Славгородского района Алтайского края, Селекционный сельсовет Славгородского района Алтайского края, Семеновский сельсовет Славгородского района Алтайского края с муниципальным и административно-территориальным образованием город Славгород Алтайского края и внесении изменений в закон Алтайского края "О статусе и границах муниципального и административно-территориального образования город Славгород Алтайского края".

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт соответствует общим принципам местного самоуправления, по существу, не противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ и не снижает уровень правовых гарантий граждан в области местного самоуправления, а также принят Алтайским краевым Законодательным Собранием в пределах имеющихся полномочий и с соблюдением установленной законом процедуры, в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

отказать в удовлетворении административных исковых требований С.Н.П., С.И.П., М.В.В., Ч.Е.В., Ш.Н.В., Г.В.А., М.С.Ю., Н.К.В., Г.Е.Р., Ж.И.В. к Алтайскому краевому Законодательному Собранию, Губернатору Алтайского края Томенко В.П. об оспаривании Закона Алтайского края от 11 мая 2022 года N 36-ЗС "О наделении муниципального образования город Славгород Алтайского края статусом муниципального округа".

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 30 ноября 2022 года.