Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 октября 2013 г. N Ф08-5877/13 по делу N А32-25338/2012

г. Краснодар

14 октября 2013 г.

Дело N А32-25338/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 8 октября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 октября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи с Девятнадцатым арбитражным апелляционным судом, от заявителей: индивидуального предпринимателя Берга Олега Викторовича - Берга О.В. (паспорт) и индивидуального предпринимателя Комаровой Светланы Валерьевны - Берга О.В. (доверенность от 07.08.2012), в отсутствие представителей заинтересованных лиц: администрации муниципального образования город Краснодар, администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара, администрации Карасунского внутригородского округа города Краснодара, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуальных предпринимателей Берга Олега Викторовича и Комаровой Светланы Валерьевны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.03.2013 (судья Нигоев Р.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2013 (судьи Смотрова Н.Н., Гуденица Т.Г., Филимонова С.С.) по делу N А32-25338/2012, установил следующее.

Индивидуальные предприниматели Берг О.В. и Комарова С.В. (далее - предприниматели) обратились в Арбитражный суд Краснодарского края со следующими требованиями: признать незаконными устные и письменные от 25.10.2012 N 9276 и 9277 отказы администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация города) на заявления предпринимателей от 15.08.2012 о выдаче градостроительных планов указанных в приложении к заявлениям земельных участков; обязать администрацию города выдать заявителям в течение месяца со дня принятия решения суда (его обращение к немедленному исполнению согласно части 7 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - Кодекс) градостроительные планы указанных земельных участков; признать незаконными устные (при передаче заявлений) и письменные от 19.09.2012 N 45177.26 и 45178.26 отказы администрации в выдаче технических условий присоединения к инженерным сетям земельных участков; обязать администрацию города получить в ресурсоснабжающих организациях и выдать заявителям в течение месяца со дня принятия решения суда (его обращение к немедленному исполнению согласно части 7 статьи 201 Кодекса) технические условия отдельно по каждому земельному участку, отдельно по каждому коммунальному ресурсу (в том числе по электроснабжению и газоснабжению), с включением в состав технических условий информации о максимальной нагрузке в каждой возможной точке подключения, сроке действия технических условий, данных о тарифе на подключение и сроке его действия (с учетом изменения предмета заявленных требований).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация города, администрация Прикубанского внутригородского округа города Краснодара, администрация Карасунского внутригородского округа города Краснодара.

Решением от 21.03.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 04.06.2013, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суды посчитали, что администрация города путем перенаправления обращений заявителей надлежащему исполнителю инициировала установленную административным регламентом процедуру их рассмотрения, а департамент архитектуры и градостроительства администрации города (далее - департамент) продолжил данную процедуру, приняв меры к самостоятельному сбору необходимых для рассмотрения заявлений предпринимателей по существу документов.

Предприниматели обжаловали судебные акты в порядке, определенном нормами главы 35 Кодекса, и просят суд кассационной инстанции принять новый судебный акт об удовлетворении требований. Доводы кассационной жалобы сводятся к тому, что требования правомерно заявлены к администрации города как к исполнительному органу местного самоуправления. Департамент не является органом местного самоуправления. Сообщение о направлении запросов, из которого следует, что в месячный срок муниципальная услуга не будет отказана, является отказом в предоставлении услуги в установленный законом срок. Фактически предприниматели заявили требование о признании незаконным бездействия администрации города.

Судебное заседание проведено с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда.

В судебном заседании Берг О.В. поддержал доводы кассационной жалобы, просил ее удовлетворить. Иные участники процесса явку процессуальных представителей в судебное заседание не обеспечили, извещены с учетом положений статей 121 и 123 Кодекса. Судебное заседание проведено в порядке статьи 156 Кодекса.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителя предпринимателей, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит основания для отмены обжалуемых судебных актов и принятия по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

Из материалов дела видно и судами установлено, что по результатам проведенных администрацией города торгов по продаже права аренды земельных участков для индивидуального жилищного строительства, предприниматели признаны победителями торгов в отношении земельных участков, перечень которых приведен в приложении N 1 к заявлению (л. д. 12, 13).

Для получения градостроительных планов на данные земельные участки 15.08.2012 заявители обратились с соответствующими заявлениями в администрацию Прикубанского внутригородского округа города Краснодара и администрацию Карасунского внутригородского округа города Краснодара (л. д. 15, 16, 18, 19).

17 августа 2012 года предприниматели обратились в администрацию города с заявлениями о получении технических условий подключения к инженерным сетям объектов капитального строительства, которые могут быть построены на земельных участках, права на которые приобретены на торгах (л. д. 17, 20).

Письмами от 29.08.2012 администрация Прикубанского внутригородского округа города Краснодара сообщила предпринимателям о том, что их заявления о выдаче градостроительных планов земельных участков направлены в департамент, поскольку администрация внутригородского округа не обладает полномочиями по выдаче градостроительных планов на земельные участки (л. д. 50, 52).

Сопроводительными письмами от 29.08.2012 администрация Прикубанского внутригородского округа города Краснодара направила заявления предпринимателей в департамент (л. д. 51, 53).

25 октября 2012 года письмами N 9276 и 9277 департамент сообщил предпринимателям о том, что они представили не весь перечень документов, необходимый для предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов на земельный участок". Департамент самостоятельно запросил из департамента муниципальной собственности и городских земель (далее - департамент муниципальной собственности) копии договоров аренды, из МКУ МОГК "Градинформ" - топографическую съемку для изготовления чертежа градостроительного плана, после получения которых департамент проведет работы по изготовлению градостроительных планов (л. д. 84, 85).

19 сентября 2012 года письмами N 45177.26 и 45178.26 департамент муниципальной собственности проинформировал предпринимателей о том, что по поручению администрации города рассмотрены их заявления о предоставлении технических условий подключения к инженерным сетям объектов капитального строительства. Департамент муниципальной собственности известил о направлении запросов в структурные подразделения администрации города о предоставлении необходимых документов, после получения которых заявителям будет сообщено дополнительно о результатах рассмотрения их заявлений (л. д. 87, 88).

Испрашиваемые документы предпринимателям не представлены, что послужило основанием обращения заявителей в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) государственного органа или органа местного самоуправления недействительными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение ими гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды указали, что на стороне администрации города отсутствует обязанность по выдаче испрашиваемых документов. Надлежащими исполнителями в отношении выдачи технических условий являются департамент строительства администрации города, градостроительного плана - департамент. Суды согласились с доводом заинтересованных лиц о том, что предприниматели не представили все документы, необходимые для выдачи градостроительного плана. Оспариваемые письма, по сути, не являются отказами в предоставлении услуги по выдаче технических условий, а носят уведомительный характер.

Между тем, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды не учли следующего.

Предприниматели приобрели права на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, по результатам проведения торгов по продаже права на заключение договоров аренды для индивидуального жилищного строительства.

В соответствии с пунктом 5 статьи 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) порядок организации и проведения аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства определяется статьей 38.1 названного Кодекса.

По правилам пункта 2 статьи 38.1 Земельного кодекса аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального и малоэтажного жилищного строительства проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное использование такого земельного участка, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение (технологическое присоединение).

Извещение или сообщение о проведении аукциона должно содержать сведения о технических условиях подключения (технологического присоединения) такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и об информации о плате за подключение (технологическое присоединение) (подпункт 4 пункта 10 статьи 38.1 Земельного кодекса).

Результаты аукционов оформляются протоколом, который подписывается организатором аукциона и победителем аукциона в день проведения аукциона. Протокол о результатах аукциона составляется в двух экземплярах, один из которых передается победителю аукциона, а второй остается у организатора аукциона. В протоколе также указывается о технических условиях подключения (технологического присоединения) такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, а также о плате за подключение (технологическое присоединение) (подпункт 1 пункта 24 статьи 38.1 Земельного кодекса).

В силу части 9 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) орган местного самоуправления не позднее чем за тридцать дней до дня проведения соответствующих торгов, либо до дня принятия решения о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства предоставляет заинтересованным лицам технические условия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающие максимальную нагрузку, срок подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, информацию о плате за подключение (технологическое присоединение).

В соответствии с приведенными нормами права именно администрация города как организатор торгов и исполнительный орган местного самоуправления, выступающий в качестве продавца права на заключение договоров аренды, обязана заблаговременно не позднее чем за тридцать дней до дня проведения торгов получить технические условия и предоставить их заинтересованным лицам, которыми, безусловно, являются предприниматели - победители соответствующих торгов.

Согласно пункту 1 постановления главы муниципального образования город Краснодар от 29.11.2007 N 2231 "О предоставлении технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения на территории муниципального образования город Краснодар" (далее - постановление от 29.11.2007 N 2231) департамент строительства администрации города определен уполномоченным органом по подготовке и предоставлению технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения на территории муниципального образования город Краснодар при принятии решения о проведении торгов по продаже права собственности (аренды) земельного участка.

Таким образом, департамент строительства до проведения торгов по поручению администрации города должен был подготовить и предоставить технические условия для соблюдения порядка проведения торгов. Положения постановления от 29.11.2007 N 2231 не могут отменять обязанности организатора торгов (администрации города) предоставить их победителям соответствующие технические условия (статья 38.1 Земельного кодекса и часть 9 статьи 48 Градостроительного кодекса). Кроме этого, не смотря на свои возражения, администрация города поручила рассмотреть заявления предпринимателей не департаменту строительства, а департаменту муниципальной собственности.

В письмах от 19.09.2012 N 45177.26 и 45178.26 департамент муниципальной собственности сообщил предпринимателям о необходимости получения дополнительных документов. При этом в письмах не указанно, какие именно документы необходимы. Между тем указанные выше положения Земельного и Градостроительного кодексов не ставят выдачу технических условий в зависимость от наличия у муниципалитета каких-либо документов. Обязанность по получению и предоставлению технических условий при проведении торгов по продаже права собственности (аренды) земельного участка носит безусловный характер.

За выдачей технических условий заявители обратились в августе 2012 года, до настоящего времени технические условия предпринимателям не выданы, в материалах дела технические условия отсутствуют.

При таких обстоятельствах администрация города и ее структурные подразделения не предприняли своевременных и надлежащих мер к получению и выдаче технических условий, в связи с чем бездействие администрации города является незаконным и препятствует осуществлению строительства на арендованных земельных участках. Письма от 19.09.2012 N 45177.26 и 45178.26, как правильно отметили суды, носят уведомительный характер и не могут служить доказательством надлежащего исполнения установленной законом обязанности. Не предоставление технических условий в течение столь продолжительного времени с уведомлением заявителей о необходимости получения дополнительных документов фактически является отказом в предоставлении муниципальной услуги. Отказ в удовлетворении заявленных требований на том основании, что письма от 19.09.2012 N 45177.26 и 45178.26 не содержат прямого отказа в предоставлении технических условий, приводит к нарушению права на своевременное судебное разбирательство и невозможности использования мер принудительного характера к исполнению публичной обязанности в разумный срок.

Заявители при обращении в суд преследовали материально-правовой интерес в виде понуждения администрации города выдать испрашиваемые документы. Формулирование просительной части требований как оспаривание писем, не содержащих прямых отказов в предоставлении документов, при очевидности того, что фактически документы не предоставлены до настоящего времени, не может служить причиной для отказа в заявлении (пункт 3 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

В соответствии с частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления обращения о выдаче градостроительного плана земельного участка осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его.

Задержку в выдаче градостроительного плана департамент мотивировал представлением неполного пакета документов (договор аренды и топографическая съемка).

В соответствии со статьями 43 - 46, 48, 50 - 53 Градостроительного кодекса градостроительный план является документом, обязательным к наличию и соблюдению при осуществлении строительства и эксплуатации земельного участка.

Положения Градостроительного кодекса предусматривают право физических или юридических лиц получить от органа местного самоуправления градостроительный план, которому корреспондирует обязанность органов местного самоуправления по подготовке, утверждению и выдаче градостроительного плана.

Нормы Градостроительного кодекса не содержат указания на обстоятельства, которые могут быть основанием для отказа в выдаче градостроительного плана (для неисполнения органами местного самоуправления установленной законом обязанности и для ограничения установленного законом права заявителя).

Поскольку обязанность органов местного самоуправления по выдаче градостроительного плана и право лиц на его получение установлены законом - Градостроительным кодексом, то основания для неисполнения указанной этим законом обязанности должны быть установлены равнозначным законом и не могут быть установлены нормативным актом органа местного самоуправления, поскольку это приводит к необоснованному ограничению прав, предусмотренных законом.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Указанная правовая позиция соответствует сложившейся судебной практике суда округа (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.11.2012 по делу N А32-278/2012).

Таким образом, необоснованно утверждение заинтересованных лиц о необходимости предоставления дополнительных документов для получения градостроительных планов.

Администрация города в лице своего структурного подразделения департамента не исполнила в предусмотренный срок установленную законом обязанность, в связи с чем бездействие органа местного самоуправления является незаконным.

В кассационной жалобе заявители указали, что требование заявлено к администрации города, поскольку департамент является структурным подразделением администрации (не является органом местного самоуправления).

В соответствии с частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса обязанность по выдаче градостроительного плана лежит на органе местного самоуправления.

Администрация города является органом местного самоуправления, статус которого регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении). Согласно названному закону, органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно статье 34 Закона о местном самоуправлении, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования - соответственно, у него есть функция по принятию нормативных актов, обязательных на территории, где осуществляется местное самоуправление, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) - соответственно, у них есть функция по исполнению принятых актов и иных вытекающих из закона обязанностей местного самоуправления, контрольно-счетный орган муниципального образования - исполняет функцию контроля, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения - их функции определяются в зависимости от положений Устава.

Статья 23 Устава города Краснодара (решение городской Думы Краснодара от 21.04.2011 N 11 пункт 6) определяет структуру органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар: городская Дума Краснодара, глава муниципального образования город Краснодар, администрация города, Контрольно-счетная палата муниципального образования город Краснодар. Отраслевыми (функциональными) органами администрации города являются департаменты, управления и отделы администрации города (часть 2 статьи 39 Устава города Краснодара).

Таким образом, департамент не является органом местного самоуправления.

Статья 45 Устава города Краснодара закрепляет полномочия администрации города в области строительства, транспорта и связи, среди которых, подготовка документов территориального планирования муниципального образования и документации по планировке территории муниципального образования, а также создание условий для жилищного строительства.

Для решения стоящих перед ней вопросов администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципальной власти предпринимает определенные действия, то есть реализует свои полномочия и осуществляет функции, возложенные на нее законом, в том числе посредством создания департаментов, управлений и отделов. Однако такие отраслевые (функциональные) подразделения не обладают статусом самостоятельных органов местного самоуправления, в связи с чем лицом, ответственным за оказание муниципальной услуги, остается администрация города.

Указанный вывод подтверждается содержанием Регламента предоставления администрацией города муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного постановлением администрации города от 06.07.2012 N 5635 (далее - Регламент).

Согласно пункту 11 Регламента (пункт 11 в редакции постановления администрации города от 06.06.2013 N 3875) результатом предоставления муниципальной услуги является принятие и выдача постановления администрации города об утверждении градостроительного плана земельного участка или отказ в предоставлении муниципальной услуги.

Указанная редакция пункта 11 Регламента принята после принятия обжалуемых судебных актов. Однако администрация города принятием новой редакции пункта 11 Регламента подтвердила, что именно она как орган местного самоуправления осуществляет выдачу утвержденного градостроительного плана.

Поскольку все фактические обстоятельства по делу судами установлены, суд кассационной инстанции считает возможным, отменив принятые по делу судебные акты, не передавая дело на новое рассмотрение принять новый судебный акт (пункт 2 часть 1 статьи 287 Кодекса).

В связи с удовлетворением жалобы в пользу Берга О.В. необходимо взыскать расходы по уплате государственной пошлины (статья 110 Кодекса).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.03.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2013 по делу N А32-25338/2012 отменить.

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования город Краснодар, выразившееся в непринятии решения по вопросу о предоставлении индивидуальным предпринимателям Бергу Олегу Викторовичу и Комаровой Светлане Валерьевне градостроительных планов земельных участков и технических условий подключения к инженерным сетям объектов капитального строительства как не соответствующее положениям части 17 статьи 46 и части 9 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Обязать администрацию муниципального образования город Краснодар в течение месяца со дня принятия настоящего судебного акта:

- предоставить индивидуальным предпринимателям Бергу О.В. и Комаровой С.В. технические условия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающие максимальную нагрузку, срок подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, информацию о плате за подключение (технологическое присоединение);

- принять и выдать индивидуальным предпринимателям Бергу О.В. и Комаровой С.В. постановления администрации муниципального образования город Краснодар об утверждении градостроительных планов земельных участков;

- предоставить предпринимателям Бергу О.В. и Комаровой С.В. градостроительные планы земельных участков.

Технические условия подключения (технологического присоединения) и градостроительные планы выдать в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, права на которые приобретены индивидуальными предпринимателями Бергом О.В. и Комаровой С.В. по результатам проведения торгов по продаже права на заключение договоров аренды для индивидуального жилищного строительства, которые состоялись 06.10.2011, 09.11.2011, 14.12.2011 и 15.12.2011.

Взыскать с администрации муниципального образования город Краснодар в пользу индивидуального предпринимателя Берга О.В. 400 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины, уплаченных по чекам-ордерам от 21.08.2012, 01.02.2013, 05.08.2013.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин