Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 октября 2013 г. N Ф08-6312/13 по делу N А63-9500/2012

г. Краснодар

23 октября 2013 г.

Дело N А63-9500/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 октября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Волкова Я.Е., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от истца - общества с ограниченной ответственностью "СтройБизнес-Консалтинг" - Эбаноидзе В.В. (директор общества) и Пономаренко А.А. (доверенность от 10.10.2013), в отсутствие ответчика - администрации города Ставрополя, третьих лиц: комитета по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя, федерального государственного казенного учреждения "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.02.2013 (судья Орловский Э.И.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2013 (судьи Сомов Е.Г., Луговая Ю.Б., Сулейманов З.М.) по делу N А63-9500/2012, установил следующее.

ООО "СтройБизнес-Консалтинг" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края к администрации города Ставрополя (далее - администрация) со следующими требованиями:

- признать незаконными действия, выразившиеся в отказе предоставить обществу муниципальную услугу по оформлению документов на земельный участок с кадастровым номером 26:12:031002:1019, расположенный по адресу: г. Ставрополь, ул. Серова, 478/3 в квартале 204, для строительства многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями и магазином, изложенном в уведомлении от 24.01.2012 N 09/2-06/1-184исх.;

- обязать администрацию в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу принять решение о предоставлении обществу в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:12:031002:1019 площадью 3878 кв. м, расположенного по адресу: г. Ставрополь, ул. Серова, 478/3 в квартале 204, для строительства многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями и магазином.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (далее - комитет) и ФГКУ "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации (далее - учреждение).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 04.02.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2013, признано незаконным решение, содержащееся в уведомлении от 24.01.2012 N 09/2-06/1-184исх, об отказе в предоставлении обществу в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:12:031002:1019 для продолжения строительства многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями и магазином. Суд обязал администрацию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу принять решение о предоставлении обществу в аренду на новый срок земельного участка с кадастровым номером 26:12:031002:1019 для продолжения строительства многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями и магазином.

Суды рассмотрели требования общества в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, посчитав, что отказ от предоставления обществу в аренду земельного участка является ненормативным правовым актом (решением). В качестве устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя (пункт 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) в резолютивной части решения от 04.02.2013 указано на обязанность администрации принять решение о предоставлении земельного участка в аренду. Поскольку в течение первоначального срока аренды общество осуществляло мероприятия, необходимые для выдачи разрешения и осуществления строительства, заявитель имеет право требовать от собственника предоставление спорного земельного участка на новый срок аренды для продолжения строительства. Тот факт, что общество не начало непосредственно строительство объекта, сам по себе не свидетельствует о нарушении им положений статей 42 и 46 Земельного кодекса Российской Федерации.

В кассационной жалобе администрация просит отменить решение от 04.02.2013 и постановление от 20.06.2013, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований общества. Администрация считает, что общество в нарушение статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации в течение срока действия договора не приступило к использованию земельного участка по целевому назначению. В деле отсутствует проектная документация для строительства многоэтажного жилого дома. Согласно сведениям государственного кадастра недвижимости границы спорного земельного участка пересекают соседние жилые дома по ул. Серова, 482 (строительство которого велось обществом в рамках договоров аренды земельного участка от 03.06.2003 N 3130 и от 07.12.2007 N 6318) и по ул. Серова, 478/4 (квартиры в котором являются федеральной собственностью и находятся в ведении Министерства обороны Российской Федерации).

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить без изменений обжалуемые судебные акты.

Учреждение направило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия своего представителя.

В судебном заседании представитель общества настаивал на законности и обоснованности обжалуемых судебных актов.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, заслушав руководителя и представителя общества, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что обжалуемые судебные акты надлежит отменить, в удовлетворении заявления - отказать.

Из материалов дела видно и судами установлено, что 24.05.2007 утвержден проект границ земельного участка площадью 3878 кв. м, расположенного по адресу: г. Ставрополь, ул. Серова, 478/3, для проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка под жилищное строительство.

22 ноября 2007 года Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Ставропольскому краю утверждено землеустроительное дело земельного участка по ул. Серова, 478/3.

16 января 2008 года утверждено дополнение к указанному землеустроительному делу.

11 марта 2008 года на государственный кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 3878 кв. м, расположенный по адресу: г. Ставрополь, ул. Серова, 478/3, с присвоением кадастрового номера 26:12:031002:1019.

14 апреля 2008 года главой города Ставрополя вынесено постановление N 994 о проведении аукциона по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства, в том числе земельного участка с кадастровым номером 26:12:031002:1019.

Извещение о проведении открытого аукциона опубликовано в газете "Вечерний Ставрополь" от 25.04.2008 N 82.

Согласно протоколу от 03.06.2008 N 2 о результатах аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 26:12:031002:1019 победителем торгов признано общество, предложившее размер арендной платы 7 030 000 рублей.

На основании результатов аукциона комитет и общество заключили договор от 16.06.2008 N 6639 аренды земельного участка с кадастровым номером 26:12:031002:1019 под проектирование и строительство многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями и магазином на срок по 02.06.2011.

Договор аренды зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 12.08.2008 за номером 26-26-12/063/2008-464.

По заказу общества от 05.08.2008 ОАО "Проектным институтом "Ставрополькоммунпроект"" выполнены инженерные изыскания на спорном земельном участке, по результатам которых подготовлен технический отчет N 137-08-ИИС.

27 августа 2008 года общество заключило с ООО "Творческая мастерская архитектора В.А. Божукова" договор подряда N 27/08 на производство проектных работ по созданию проекта и разработки на его основе проектной документации для строительства многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями по ул. Серова, 478/3 в квартале 204 г. Ставрополя. Проект многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями и салоном магазина по ул. Серова, 478/3, подготовленный в 2008 году, представлен в дело.

В августе - сентябре 2008 года по заказу общества по договору подряда от 01.07.2008 N 1 выполнены подготовительные работы в виде расчистки земельного участка, вывоза мусора и строительства ограждения (акты приемки выполненных работ от 15.08.2008 N 1, от 29.08.2008 N 2 и от 25.09.2008 N 3).

По договору подряда от 05.05.2009 N 9 выполнен демонтаж частично поврежденного ограждения с установкой нового забора (акт о приемке выполненных работ от 27.05.2009 N 4).

27 января 2009 года общество получило технические условия МУП "Водоканал" города Ставрополя от 27.01.2009 N 1146 на водоснабжение многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями и магазином по ул. Серова, 478/3.

В связи с истечением срока действия договора общество неоднократно (24.02.2011, 11.05.2011, 10.10.2011) обращалось к администрации с заявлением о продлении на новый срок договора аренды.

Уведомлением от 24.01.2012 N 09/2-06/1-184исх. администрация сообщила обществу об отказе в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 26:12:031002:1019 на новый срок, поскольку земельный участок не освоен и у общества имеется задолженность перед бюджетом по арендной плате за участки.

Не согласившись с отказом, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Принимая обжалуемые судебные акты, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что отказ департамента от заключения договора аренды является ненормативным правовым актом (решением).

Однако суды не учли следующего.

Под ненормативным актом понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Таким образом, при обжаловании ненормативных актов органов местного самоуправления предметом судебного разбирательства является конфликт публично-правового характера, возникающий из административных и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношении субординации, то есть власти и подчинения.

Оспариваемое письмо администрации не отвечает признакам ненормативного акта, поскольку содержит отказ на предложение (оферта) о заключении договора аренды земельного участка, то есть об отсутствии волеизъявления на возникновение договорных правоотношений с обществом, а не предписания властно-распорядительного характера.

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", суду надлежало на стадии подготовки дела к судебному разбирательству определить, из каких правоотношений возник спор, какие нормы права подлежат применению при разрешении спора, и рассмотреть заявленное требование как иск о признании недействительной односторонней сделки об отказе от договора. С учетом предмета заявленных требований вопрос о наличии или отсутствии оснований для прекращения договора аренды подлежал рассмотрению в порядке искового производства.

Фактически предметом спора является конфликт между собственником земельного участка и лицом, желающим получить участок в аренду. Арендодатель и арендатор приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе (пункт 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). В данном случае для квалификации требования не имеет значения то обстоятельство, что спорный земельный участок принадлежит публичному собственнику (муниципальное образование), поскольку администрация как орган исполнительной власти местного самоуправления вынесла решение о формировании и предоставлении земельного участка для строительства, осуществив тем самым свои полномочия в области градостроительного и земельного законодательства, а интерес общества заключается в сохранении права аренды земельного участка, что не требует от администрации совершения каких-либо публичных (административных) действий. При таких обстоятельствах, судам следовало рассмотреть заявление общества как иск о понуждении заключить договор (пункт 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации).

При удовлетворении требований общества суды исходили из позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 23.12.2008 N 8985/08. В силу положений статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается необоснованный отказ в предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства или в продлении договора аренды в случае, если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка.

Суды посчитали, что для применения указанной выше позиции и вывода о том, что администрация является стороной, для которой заключение договора аренды обязательно, достаточно, чтобы неисправный арендатор (не осуществившей строительство в установленный договором срок) реализовал мероприятия, необходимые для выдачи разрешения и возведения объекта строительства на спорном земельном участке. При этом не имеет значения тот факт, что арендатор не начал непосредственно строительство объекта.

В то же время суды не учли следующее.

В силу пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена данным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Принцип свободы договора может быть ограничен в исключительных случаях, когда осуществление прав по своему усмотрению происходит без учета прав других лиц (своих контрагентов), а также ограничений, установленных законом.

Исходя из этого и по смыслу позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 23.12.2008 N 8985/08, публичный собственник земли не может отказать в продлении договора аренды для целей строительства, когда строительство осуществлялось арендатором на законных основаниях (наличие разрешения на строительство), однако по каким-либо не зависящим от него причинам в срок, предусмотренный договором аренды, строительство не завершено. При таком подходе способ защиты в виде понуждения заключить договор и ограничение свободы договора служат целям завершения строительства (создания объекта) с учетом прав третьих лиц на возводимую недвижимость (квартиры в многоэтажном доме).

В данном случае у арендатора отсутствует защищаемый законом интерес, который может служить основанием для ограничения принципа свободы договора, поскольку общество не приступило к строительству многоэтажного дома, на земельном участке отсутствуют объекты незавершенного строительства. Истец не представил доказательств наличия каких-либо не зависящих от него причин, которые препятствовали начать строительство объекта. По условиям договора аренды от 16.06.2008 N 6639 общество обязалось завершить строительство в течение трех лет; при подписании договора арендатор не заявил возражений относительно установленного срока освоения земельного участка.

Кроме того, не соответствует обстоятельствам дела вывод суда первой инстанции о том, что общество осуществило мероприятия, необходимые для выдачи разрешения на строительство. В соответствии с нормами статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации к заявлению о выдаче разрешения в обязательном порядке должны прилагаться градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации и архитектурные решения, схема планировочной организации земельного участка, положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства. Названные документы общество не представило. Проект многоэтажного жилого дома, имеющийся в деле (т. 1, л. д. 70 - 91), не является проектной документацией для строительства, предоставляемой на государственную экспертизу.

Интересы общества подлежат защите на основании пункта 3 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации в случае передачи администрацией спорного участка третьему лицу в аренду (пункт 35 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.01.2002 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой"). В таком случае размер арендной платы будет определяться по результатам повторно проведенного аукциона, что позволит учесть интересы муниципалитета по повышению размера арендной платы по сравнению со ставками, подлежавшими применению в 2008 году.

Поскольку все фактические обстоятельства по делу суды установили, суд кассационной инстанции считает возможным, отменив принятые по делу судебные акты, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.02.2013 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2013 по делу N А63-9500/2012 отменить. Обществу с ограниченной ответственностью "СтройБизнес-Консалдинг" в удовлетворении заявления - отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Я.Е. Волков

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин