Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 ноября 2013 г. N Ф08-7249/13 по делу N А32-33053/2012

г. Краснодар

27 ноября 2013 г.

Дело N А32-33053/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 27 ноября 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Мазуровой Н.С. и Сидоровой И.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Территория закона" (ИНН 2626041342, ОГРН 1102650000133), органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799) и третьих лиц: Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар, общества с ограниченной ответственностью "Квадро", извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Территория закона" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.04.2013 (судья Левченко О.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2013 (судьи Галов В.В., Авдонина О.Г., Попов А.А.) по делу N А32-33053/2012, установил следующее.

ООО "Территория закона" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) со следующими требованиями:

- признать незаконным бездействие администрации по принятию решения о продаже права на заключение договора аренды земельного участка для размещения многоуровневых гаражей ориентировочной площадью 6028 кв. м, расположенного по ул. Спокойной, 10 в Прикубанском внутригородском округе г. Краснодара;

- обязать администрацию принять решение о продаже права на заключение договора аренды указанного земельного участка.

Требования мотивированы следующим. После ознакомления с информационным сообщением о предстоящем предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 6028 кв. м общество обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении указанного участка в аренду. В рамках дела N А32-39195/2011 установлено, что на спорный участок помимо общества претендует ООО "Квадро". Бездействие администрации (уклонение от принятия решения о продаже права на заключение договора аренды на торгах) не соответствует статям 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права общества в предпринимательской сфере.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) и ООО "Квадро".

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.04.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2013, в удовлетворении требований отказано.

Судебные инстанции установили, что 18.04.2011 ООО "Квадро" обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 6028 кв. м по ул. Спокойной, 10 в Прикубанском округе г. Краснодара. В газете "Краснодарские известия" от 23.07.2011 администрация опубликовала сообщение о возможном предоставлении в аренду земельного участка площадью 6028 кв. м с целевым назначением - для размещения многоуровневых гаражей. Общество 23.08.2011 направило в администрацию телеграмму о выборе и предоставлении в аренду указанного в информационном сообщении земельного участка. Письмом от 02.09.2011 N 26299.26 департамент сообщил обществу о невозможности предоставления испрашиваемого участка, поскольку сообщение от 23.07.2011 не является публикацией о наличии свободного земельного участка. Бездействие администрации по принятию решения о продаже права аренды спорного участка на торгах общество оспорило в суд. При разрешении спора суды исходили из того, что сообщение от 23.07.2011 опубликовано администрацией в рамках процедуры предварительного согласования места размещения объекта (статьи 30 и 31 Земельного кодекса). Вместе с тем, в связи с утратой интереса к приобретению права аренды ООО "Квадро" не ведет работы по формированию участка и оформлению земельно-правовой документации. Материалы предварительного согласования места размещения объекта не утверждены, участок в аренду ООО "Квадро" не предоставлен, договор аренды не заключен. Таким образом, информационное сообщение от 23.07.2011 не является публикацией о наличии свободного (сформированного) земельного участка. Кроме того, принятие решения о продаже права аренды возможно только в отношении сформированного (поставленного на кадастровый учет) земельного участка (пункт 4 статьи 30, пункт 1 статьи 38 Земельного кодекса). Спорный участок (ориентировочной площадью 6028 кв. м) как объект гражданских прав не сформирован и на государственный кадастровый учет не поставлен, что исключает возможность удовлетворения заявленных обществом требований (статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс). Апелляционный суд дополнительно отметил факт обращения общества с заявлением о предоставлении участка в неуполномоченный орган. К такому выводу суд апелляционной инстанции пришел по результатам анализа положений статьи 35 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" (далее - Закон N 532-КЗ). Полномочия администрации по предоставлению земельных участков, предусмотренные пунктом "г" названной статьи, относятся к случаям одновременного предоставления участка для строительства и эксплуатации объекта жилищного фонда и расположенного на том же участке гаража или иной хозяйственной постройки. При предоставлении незастроенного земельного участка для целей строительства многоуровневого гаража, не сопряженного с одновременным размещением объекта жилищного фонда, следует руководствоваться пунктом "е" указанной нормы. Поскольку площадь спорного участка превышает установленные Законом N 532-КЗ предельные значения (1 тыс. кв. м), администрация не вправе им распоряжаться (т. 1, л. д. 69; т. 2, л. д. 69).

Общество обжаловало решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит судебные акты отменить, требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и сложившейся арбитражной практики. Жалоба мотивирована следующим. В судебных актах указано на отсутствие возможности проведения торгов по продаже права аренды на земельный участок, который не сформирован и не поставлен на государственный кадастровый учет. Между тем, требования общества сформулированы как обязывающие орган местного самоуправления принять решение о продаже права на заключение договора аренды земельного участка, о проведении торгов общество не заявляло. Требования общества подразумевают выполнение администрацией иных действий, направленных на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка, в том числе организацию работ по формированию участка, определению его разрешенного использования, технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также принятие решения о проведении торгов по продаже права аренды. Данные действия являются юридической составляющей процедуры предоставления земельного участка. То обстоятельство, что ООО "Квадро" утратило интерес в освоении участка (получении его в аренду), а сам участок до настоящего времени не сформирован, не исключает оценку необходимости проведения торгов в связи с наличием двух конкурирующих заявок (двух претендентов). Такой вывод следует из анализа сложившейся арбитражной практики (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.08.2013 по делу N А32-43620/2011). Если суды признали, что на момент вынесения судебных актов ООО "Квадро" не являлось претендентом на получение в аренду спорного земельного участка, а других претендентов (кроме общества) не имелось, они в соответствии со статьей 201 Кодекса они должны были указать на обязанность уполномоченного органа провести работы по формированию земельного участка. Кроме того, заявитель считает ошибочным вывод апелляционного суда об отсутствии у администрации полномочий по распоряжению спорным земельным участком. В рамках дела N А32-43620/2011 суды первой, апелляционной и кассационной инстанций по результатам правового анализа статьи 35 Закона N 532-КЗ пришли к противоположному выводу. Судебные инстанции признали, что администрация вправе распоряжаться спорным участком на основании пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон).

От иных участвующих в деле лиц отзывы на кассационную жалобу не поступили.

Участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания по правилам статей 121 и 123 Кодекса, явку представителей в суд кассационной инстанции не обеспечили.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение от 22.04.2013 и апелляционное постановление от 15.09.2013 следует отменить, а дело - направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, в газете "Краснодарские известия" от 23.07.2011 администрация опубликовала сообщение о предстоящем предоставлении ООО "Квадро" в аренду для размещения многоуровневых гаражей земельного участка ориентировочной площадью 6028 кв. м по ул. Спокойной, 10 в Прикубанском округе г. Краснодара (т. 1, л. д. 18).

23 августа 2011 года общество направило в администрацию телеграмму, в которой изложило просьбу о предоставлении в аренду указанного в публикации от 23.07.2011 земельного участка либо проведении аукциона по продаже права аренды участка ориентировочной площадью 6028 кв. м (л. д. 19).

Ссылаясь на бездействие администрации по принятию решения о продаже права аренды спорного земельного участка на торгах после получения заявления общества, последнее обратилось в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют закону (иному нормативному правовому акту) и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения таких требований необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие таких действий (бездействия), решений закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

В силу пункта 1 статьи 49, пунктов 4 и 5 части 2 статьи 125, пунктов 1 - 5 части 1 статьи 199 Кодекса право на формулирование предмета и оснований заявленных требований принадлежит истцу (заявителю).

При разрешении спора суд не связан правовым обоснованием иска; определение правовых норм, подлежащих применению к спорным правоотношениям, входит в компетенцию суда. На основании части 1 статьи 133 и части 1 статьи 168 Кодекса и с учетом обстоятельств, приведенных в обоснование иска, суды должны самостоятельно определять характер спорного правоотношения, возникшего между сторонами по делу, а также нормы законодательства, подлежащие применению. Изложенный правовой подход закреплен в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.11.2010 N 8467/10.

Как видно из текста заявления (т. 1, л. д. 3, 4) общество по существу обжаловало бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка ориентировочной площадью 6028 кв. м.

При разрешении спора судебные инстанции установили, что сообщение от 23.07.2011 опубликовано администрацией в рамках реализации процедуры предварительного согласования ООО "Квадро" (обратившемуся с соответствующим заявлением) места размещения объекта (многоуровневых гаражей) на земельном участке по ул. Спокойной, 10 в Прикубанском округе г. Краснодара (т. 2, л. д. 56 - 58).

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса, в которых детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении земельного участка для строительства по указанной процедуре. В таком заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1 статьи 31). Уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка (пункт 1 статьи 38 Земельного кодекса).

Таким образом, при наличии двух претендентов (подачи конкурентных заявок от иных лиц после опубликования органом местного самоуправления информации о возможном предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта) предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах. Обязанностью администрации в таком случае является подготовка участка для проведения торгов с учетом требований градостроительного, земельного законодательства и с соблюдением установленных сроков.

В указанных целях проводятся работы по формированию земельного участка (включающие выполнение кадастровых работ, осуществление государственного кадастрового учета участка, определение вида его разрешенного использования, определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за такое подключение). Также принимается решение о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса).

С учетом приведенных норм и обстоятельств, установленных при разрешении спора, выводы судебных инстанций об отсутствии оснований для удовлетворения требований общества в связи с отказом ООО "Квадро" от дальнейшего оформления земельно-правовой документации и невозможностью принятия решения о продаже права аренды в отношении несформированного земельного участка, нельзя признать обоснованными.

Вывод апелляционного суда об отсутствии у администрации полномочий по распоряжению спорным земельным участком (наличии соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации) признается кассационной инстанцией ошибочным. С учетом цели предоставления (строительство многоуровневых гаражей) и правил пункта "г" статьи 35 Закона N 532-КЗ органы местного самоуправления муниципального образования город Краснодар в данном случае имеют право (уполномочены) на предоставление спорного земельного участка, находящегося в государственной собственности (пункт 10 статьи 3 Вводного закона).

Согласно пункту 1 статьи 31 Земельного кодекса гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Судебные инстанции установили и материалы дела (т. 2, л. д. 57, 58) подтверждают, что процедура предварительного согласования места размещения объекта (многоуровневых гаражей) на земельном участке ориентировочной площадью 6028 кв. м по ул. Спокойной, 10 в Прикубанском округе г. Краснодара в 2011 году инициирована ООО "Квадро".

Ссылаясь на информационное сообщение (публикацию в газете "Краснодарские известия" от 23.07.2011), общество направило в администрацию телеграмму (т. 1, л. д. 19), в которой просило предоставить в аренду участок ориентировочной площадью 6028 кв. м либо провести аукцион по продаже права аренды участка. Соответствие обращения общества от 23.08.2011 (по форме и содержанию) требованиям, установленным нормам Земельного кодекса, суды первой и апелляционной инстанций при разрешении спора не проверили.

Между тем, для обоснованного вывода о наличии двух конкурирующих заявок на предоставление одного и того же земельного участка в процедуре предварительного согласования места размещения объекта необходимо установить соответствие обращений заинтересованных лиц требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, а также положениям действовавшего в спорный период постановления главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201 (приложение N 2).

В силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

В связи с необходимостью установления фактических обстоятельств, связанных с наличием (подачей) двух конкурирующих заявок на предоставление одного и того же земельного участка в процедуре предварительного согласования места размещения объекта, решение от 22.04.2013 и апелляционное постановление от 15.09.2013 следует отменить, а дело - направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, проверить соответствие обращения (телеграммы) общества от 23.08.2011 в орган местного самоуправления установленным требованиям. В том случае, если суд придет к выводу о доказанности наличия конкурирующих заявок в отношении земельного участка площадью 6028 кв. м, при разрешении спора необходимо принять во внимание правовые позиции, сформулированные в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11.

По правилам абзаца второго части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело. В этой связи следует учесть, что при подаче кассационной жалобы заявителем в доход федерального бюджета уплачена государственная пошлина в размере 1 тыс. рублей (чек-ордер общества от 10.10.2013).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.04.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2013 по делу N А32-33053/2012 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Н.С. Мазурова И.В. Сидорова