Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 708540-7 "О внесении изменения в статью 80 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в части транспортировки в морг трупов граждан для патолого-анатомического вскрытия), внесенный депутатами Государственной Думы А.В. Куринным, С.И. Казанковым, М.В. Щаповым и др. (утв. решением Комитета от 16 июля 2019 г. N 106/4) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 708540-7 "О внесении изменения в статью 80 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в части транспортировки в морг трупов граждан для патолого-анатомического вскрытия), внесенный депутатами Государственной Думы А.В. Куринным, С.И. Казанковым, М.В. Щаповым и др.
(утв. решением Комитета от 16 июля 2019 г. N 106/4)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 17 июня 2019 года (протокол N 197, пункт 78) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 708540-7 "О внесении изменения в статью 80 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в части транспортировки в морг трупов граждан для патолого-анатомического вскрытия), внесенным депутатами Государственной Думы А.В. Куринным, С.И. Казанковым, М.В. Щаповым и др.

Законопроектом предлагается внести изменение в часть 3 статьи 80 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан) и установить, что мероприятия по организации транспортировки и хранения в моргах поступивших для исследования биологических материалов, трупов граждан и утилизация биологических материалов осуществляются в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и не подлежат оплате за счет личных средств граждан.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке, необходимость внесения предлагаемых изменений обусловлена тем, что по сложившейся практике во многих регионах Российской Федерации транспортировка тел умерших до ближайшего учреждения, в котором производится патолого-анатомическое вскрытие (судебно-медицинское исследование), возлагается на родственников умершего. Это особенно сложно осуществить в сельской местности, где во многих районах отделения судебно-медицинской экспертизы были просто ликвидированы. В условиях низких доходов граждан перевозка тел умерших за счет средств родственников иногда невозможна.

По мнению Комитета, вопрос транспортировки тел умерших в места проведения патолого-анатомического вскрытия (судебно-медицинского исследования), равно как и отнесение расходов на ее осуществление к тому или иному уровню публичной власти либо возложение бремени расходов на родственников умершего действительно является актуальным и во многом спорным и неоднозначным. Однако полагаем, что при рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать следующее.

Согласно части 1 статьи 62 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан судебно-медицинская экспертиза проводится в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, в медицинских организациях экспертами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной судебно-экспертной деятельности. Порядок организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Российской Федерации утвержден приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 12 мая 2010 г. N 346н (далее - Порядок организации и производства судебно-медицинских экспертиз). При этом основаниями для осуществления судебно-медицинской экспертизы являются определение суда, постановление судьи, дознавателя или следователя (пункт 4 Порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз).

Также считаем необходимым отметить, что в соответствии с пунктом 12 Порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз доставка трупов и их частей, а также документов, в том числе медицинских, в подразделение судебно-медицинской экспертизы трупов (судебно-медицинский морг, морг медицинского учреждения, подведомственного органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения) осуществляется органом или лицом, назначившим экспертизу.

Патолого-анатомические вскрытия проводятся врачами соответствующей специальности в целях получения данных о причине смерти человека и диагнозе заболевания (часть 1 статьи 67 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан). Порядок проведения патолого-анатомических вскрытий утвержден Приказом Минздрава России от 6 июня 2013 г. N 354н "О порядке проведения патолого-анатомических вскрытий" (далее - Порядок проведения патолого-анатомических вскрытий). Патолого-анатомическое вскрытие проводится врачом-патологоанатомом в целях получения данных о причине смерти человека и диагнозе заболевания (пункт 2 Порядка проведения патолого-анатомических вскрытий). При этом в случае наступления смерти вне медицинской организации направление на патолого-анатомическое вскрытие тел умерших организует врач (фельдшер) медицинской организации, в которой умерший получал первичную медико-санитарную помощь, либо медицинской организации, осуществляющей медицинское обслуживание территории, где констатирована смерть (пункт 6 Порядка проведения патолого-анатомических вскрытий). Патолого-анатомические бюро (отделения), в которые осуществляется доставка тел умерших, определены органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья на основании установленных законодательством Российской Федерации в сфере охраны здоровья полномочий (пункт 10 Порядка проведения патолого-анатомических вскрытий).

Следует также учитывать и то обстоятельство, что проведение патолого-анатомических вскрытий тел умерших вне медицинской организации не связано с подтверждением (опровержением) тех или иных обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, что предусмотрено проводимой в медицинских организациях судебно-медицинской экспертизой (статья 62 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан) в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", которым установлен административно-территориальный принцип такой экспертизы и порядок финансирования судебно-экспертной деятельности.

Тем самым, по мнению Комитета, транспортировка тел умерших (погибших) в случае назначения патолого-анатомического вскрытия должна осуществляться за счет средств бюджета того уровня, к которому относится медицинская организация, оказывающая гражданам первичную медико-санитарную помощь. Согласно положениям Федерального закона об основах охраны здоровья граждан организация оказания гражданам первичной медико-санитарной помощи осуществляется медицинскими организациями, подведомственными либо федеральным органам исполнительной власти (пункт 11 части 1 статьи 14), либо исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 1 статьи 16). Соответственно и расходы на транспортировку тел умерших (погибших) в случае назначения патолого-анатомического вскрытия должны компенсироваться за счет средств либо федерального бюджета, либо бюджета субъекта Российской Федерации.

Транспортировка тел умерших (погибших) при назначении судебно-медицинской экспертизы осуществляется после ее назначения уполномоченными должностными лицами в установленном порядке в рамках осуществления ими своих уголовно-процессуальных полномочий. При этом следует учитывать, что процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации).

С учетом анализа положений вышеуказанных законодательных и правовых актов финансовое обеспечение затрат на транспортировку в морг тел умерших при назначении судебно-медицинской экспертизы должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, а при направлении на патолого-анатомическое вскрытие - за счет средств либо федерального бюджета, либо бюджета субъекта Российской Федерации (в зависимости от подведомственности медицинской организации, назначившей патолого-анатомическое исследование).

Таким образом, по мнению Комитета, проектируемое изменение не учитывает действующее правовое регулирование вопросов проведения патолого-анатомического вскрытия тел умерших вне медицинских организаций, включая направление и доставку их тел в патолого-анатомические бюро (отделения) либо в судебно-экспертные учреждения федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установленный порядок производства патолого-анатомического вскрытия по административно-территориальному принципу, а также соответствующие полномочия органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней.

Кроме того, реализация положений законопроекта, распространяющихся на неограниченный круг случаев, может привести к снижению объема и качества медицинской помощи, предоставляемой в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также может повлечь дополнительные расходы как федерального, так и региональных бюджетов.

В связи с этим необходимо учитывать положения статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Однако в рассматриваемом законопроекте указанные требования законодательства также не учтены.

Однако, по мнению Комитета, следует признать, что поднятая авторами законопроекта проблема является актуальной и требует своего решения, в том числе и в части уточнения правоприменительной практики.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в рамках вопросов своего ведения считает, что предлагаемое проектом федерального закона N 708540-7 "О внесении изменения в статью 80 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" изменение требует дополнительной проработки до его рассмотрения в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко