Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 января 2014 г. N Ф08-7667/13 по делу N А18-844/2012

г. Краснодар

27 января 2014 г.

Дело N А18-844/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 января 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рыжкова Ю.В., судей Бабаевой О.В. и Кухаря В.Ф., при участии от Министерства финансов Республики Ингушетия - Цицкиева А.М. (доверенность от 17.05.2013), в отсутствие общества с ограниченной ответственностью "Царх" (с. Экажево, ИНН 0607001534, ОГРН 1020601369766) и Управления Федерального казначейства по Республике Ингушетия, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационные жалобы Министерства финансов Республики Ингушетия и Управления Федерального казначейства по Республике Ингушетия на решение Арбитражного суда Республики Ингушетия 11.06.2013 (судья Нальгиев Б.Х.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2013 (судьи Баканов А.П., Годило Н.Н., Жуков Е.В.) по делу N А18-844/2012, установил следующее.

ООО "Царх" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Ингушетия с требованиями о признании незаконными: бездействия Министерства финансов Республики Ингушетия (далее - министерство), выразившегося в неисполнении в трехмесячный срок постановления Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2012 по делу N А18-378/2010 и выданного в соответствии с ним исполнительного листа от 10.07.2012 серии АС N 000114555 о взыскании в пользу заявителя 17 286 300 рублей; бездействия министра финансов Республики Ингушетия по невнесению изменений в сводную бюджетную роспись в целях исполнения исполнительного листа от 10.07.2012 серии АС N 000114555; бездействия Управления Федерального казначейства по Республике Ингушетия (далее - управление) по неинформированию в 10-дневный срок с момента истечения трехмесячного срока о неисполнении министерством исполнительного листа. Общество также просило обязать министерство исполнить постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2012 по делу N А18-378/2010 и выданный в соответствии с ним исполнительный лист в порядке и сроки, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации; обязать министра финансов Республики Ингушетия внести изменения в сводную бюджетную роспись бюджета Республики Ингушетия в целях исполнения исполнительного листа; обязать управление предпринять меры по своевременному приостановлению операций по расходованию средств на всех лицевых счетах министерства и информированию общества о неисполнении министерством требований исполнительного документа в течение трех месяцев с момента поступления исполнительного документа в порядки и сроки, предусмотренные бюджетным законодательством.

Решением от 11.06.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 19.09.2013, требования общества удовлетворены. Судебные инстанции исходили из того, что допущенное министерством и управлением бездействие нарушает права и законные интересы общества и не соответствует нормам бюджетного законодательства.

В кассационной жалобе министерство просит отменить решение и постановление в части удовлетворения требований общества, предъявленных к министерству. Заявитель утверждает, что внесение изменений в сводную бюджетную роспись невозможно, Республика Ингушетия является высокодотационным субъектом Российской Федерации, дополнительные источники финансирования отсутствуют. Министерство также полагает, что, поскольку постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2012 по делу N А18-378/2010 денежные средства взысканы с главного распорядителя в порядке субсидиарной ответственности, нормы статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации к спорным правоотношениям неприменимы. Кроме того, заявитель полагает, что размеры бюджетных ассигнований не могут быть изменены по требованию общества, не являющегося участником бюджетного процесса. Суды также не учли, что все операции по лицевым счетам министерства в настоящее время приостановлены. Суд, обязав министерство внести изменения в сводную бюджетную роспись, вышел за пределы своей компетенции.

В кассационной жалобе управление просит отменить решение и постановление в части удовлетворения требований общества, предъявленных к управлению. По мнению заявителя, действия органов казначейства в отношении исполнительного листа являются правомерными. Исполнительный лист поступил на исполнение 20.07.2012. Министерство предоставило управлению информацию об источниках образования задолженности и кодах бюджетной классификации 09.08.2012. По смыслу пункта 7 статьи 242.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязанность приостановить операции по счетам должника возникает у органа казначейства только в случае неисполнения должником исполнительного документа в течение трех месяцев с момента его поступления в орган, осуществляющий открытие и ведение соответствующих счетов. Вместе с тем определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.09.2012 исполнение постановления Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2012 по делу N А18-378/2010 приостанавливалось до окончания надзорного производства (окончено вынесением определения от 01.11.2012). Кроме того, определением Арбитражного суда Республики Ингушетия от 14.12.2012 министерству предоставлялась отсрочка исполнения постановления апелляционного суда от 07.03.2012 до 15.01.2013. Таким образом, обязанность управления по приостановлению осуществления операций по расходованию средств на лицевых счетах министерства возникла лишь 15.01.2013, тогда как с заявлением об оспаривании действий управления общество обратилось в арбитражный суд в начале декабря 2012 года.

Отзывы на жалобы в суд не поступили.

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы своей жалобы и жалобы управления.

Изучив материалы дела и выслушав названного представителя, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение и постановление в части удовлетворения требований общества, предъявленных к управлению, надлежит отменить, дело - направить на новое рассмотрение.

Как видно из материалов дела, решением Арбитражного суда Республики Ингушетия от 12.10.2011 по делу N А18-378/2010 в пользу общества за счет средств казны Республики Ингушетия в лице министерства взыскана задолженность Министерства по физической культуре, спорту и туризму Республики Ингушетия в сумме 17 286 300 рублей.

Постановлением арбитражного апелляционного суда от 07.03.2012 решение от 12.10.2012 отменено в связи с процессуальными нарушениями. После рассмотрения дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в суде первой инстанции, апелляционный суд взыскал в порядке субсидиарной ответственности с Республики Ингушетия в лице министерства за счет средств казны Республики Ингушетия в пользу общества 17 286 300 рублей. Законность постановления проверена в кассационном и надзорном порядке, основания для его отмены не установлены.

Исполнительный лист от 10.07.2012 серии АС N 000114555, выданный на основании постановления от 07.03.2012, предъявлен обществом для исполнения в управление.

Управление 20.07.2012 приняло исполнительный документ и 24.07.2012 направило министерству уведомление о его поступлении и необходимости предоставления ряда документов.

Ссылаясь на то, что в предусмотренные сроки управление и министерство не совершили необходимых действий по исполнению исполнительного листа, общество обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании допущенного названными органами бездействия незаконным и возложении на них обязанности принять соответствующие меры для устранения допущенного нарушения.

В пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию по обязательствам созданных ими учреждений, выступает от имени указанных публично-правовых образований главный распорядитель средств соответствующего бюджета, а в резолютивной части решения необходимо указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

В силу абзаца 1 пункта 3 статьи 242.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации должник в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов казенных учреждений субъекта Российской Федерации, информацию об источнике образования задолженности и о кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы бюджета субъекта Российской Федерации по исполнению исполнительного документа применительно к бюджетной классификации Российской Федерации текущего финансового года. Для исполнения исполнительного документа за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации должник одновременно с указанной информацией представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов казенных учреждений субъекта Российской Федерации, платежное поручение на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств бюджета субъекта Российской Федерации, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации. По смыслу пункта 7 данной статьи исполнение должно быть осуществлено должником в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа в орган Федерального казначейства. В соответствии с пунктом 9 этой же статьи в случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с органа государственной власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета субъекта Российской Федерации, в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам находящегося в его ведении получателя средств бюджета субъекта Российской Федерации исполнительный документ о взыскании средств с органа государственной власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета субъекта Российской Федерации, направляется в орган по месту открытия главному распорядителю средств бюджета субъекта Российской Федерации лицевого счета как получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации для исполнения в порядке, установленном данным Кодексом.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия законности совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган, который совершил действия (бездействие).

Соответствующее платежное поручение на перечисление обществу денежных средств министерство в управление не представило. В обоснование невозможности осуществления исполнения исполнительного листа министерство сослалось на то, что внесение изменений в сводную бюджетную роспись невозможно; Республика Ингушетия является высокодотационным субъектом Российской Федерации, дополнительные источники финансирования отсутствуют.

Суды обоснованно отклонили названные доводы.

Гарантируя в статье 46 (часть 1) право каждого на судебную защиту его прав и свобод, Конституция Российской Федерации исходит из того, что исполнение судебного решения является неотъемлемым элементом судебной защиты, и возлагает на государство обязанность по созданию работоспособных и эффективных организационно-правовых механизмов своевременного и полного исполнения судебных актов.

Конкретизируя эти конституционные начала правосудия, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31.12.1996 N 1-ФКЗ предусматривает обязательность вступивших в законную силу судебных актов для всех без исключения субъектов права, включая органы и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления: в силу частей 1 и 2 его статьи 6 такие судебные акты подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации, а неисполнение постановления суда, как и иное проявление неуважения к суду, влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом.

Данные требования корреспондируют положениям статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозгласившей обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, а также пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в его интерпретации Европейским Судом по правам человека, который в своей практике также исходит из понимания исполнения судебного решения как неотъемлемого элемента права на суд и признает, что нарушение этого права может приобрести форму задержки исполнения решения. Как указывал Европейский Суд по правам человека в ряде своих решений, не каждая задержка в исполнении решения суда представляет собой нарушение "права на суд", а лишь такая, которая искажала бы саму суть данного права, гарантируемого статьей 6 Конвенции; при этом, если речь идет об исполнении судебных решений, вынесенных по искам к органам публичной власти, государство во всяком случае не вправе ссылаться на недостаточность денежных средств как на основание неисполнения судебного решения (постановления от 09.12.1994 по делу "Греческие нефтеперегонные заводы "Стран" и Стратис Андреадис (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis) против Греции", от 19.03.1997 по делу "Хорнсби (Hornsby) против Греции", от 07.05.2002 по делу "Бурдов (Burdov) против России", от 18.11.2004 по делу "Вассерман (Wasserman) против России" и др.).

Как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.2005 N 8-П, государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. В то же время при избрании того или иного механизма исполнительного производства федеральный законодатель не может действовать произвольно, а должен руководствоваться целями обеспечения непротиворечивого регулирования отношений в этой сфере, создания для них стабильной правовой основы и не вправе ставить под сомнение конституционный принцип исполняемости судебного решения.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.2009 N 1312-О-О указано, что из положений Конституции Российской Федерации в их нормативно значимой интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и во взаимосвязи с положениями международно-правовых актов, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекает обязанность государства установить эффективный организационно-правовой механизм исполнения судебных решений по искам к публичным образованиям, при котором на основе взаимного согласования интересов личности, общества и государства обеспечивалась бы реальная возможность для взыскателя в разумный срок (без неоправданных задержек) получить все причитающееся ему по судебному решению, а для публичного образования - определить оптимальные источники бюджетного покрытия возникших расходов и минимизировать возможные негативные последствия от перераспределения бюджетных ресурсов для местного сообщества и его членов, права которых могут быть затронуты соответствующим решением.

В рамках действующего правового регулирования исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации регулируется в своей основе положениями главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, пунктом 4 статьи 242.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа должник направляет органу государственной власти, осуществляющему бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета субъекта Российской Федерации, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа с указанием даты его поступления в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов казенных учреждений субъекта Российской Федерации. В силу пункта 5 названной статьи орган государственной власти, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета субъекта Российской Федерации, в трехмесячный срок со дня поступления исполнительного документа в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов казенных учреждений субъекта Российской Федерации, обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросом-требованием.

Данные нормы направлены на гарантирование полного исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства бюджетов субъектов федерации и ориентируют соответствующие органы власти на включение в состав расходов бюджета на соответствующий год бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов (статья 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Кроме того, для случаев превышения сумм взыскания по судебному решению объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете, установлен механизм оперативной корректировки исполнения соответствующего бюджета путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о местном бюджете в соответствии с решением руководителя соответствующего финансового органа (пункт 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.2009 N 1312-О-О указано, что по смыслу пункта 4 статьи 21, пункта 4 статьи 217 и пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о бюджете, в том числе при исполнении судебных решений, может быть произведено лишь в порядке перераспределения расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т. д.), то есть в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы того же рода, определенные одной целью. При отсутствии или недостаточности в бюджете бюджетных ассигнований на соответствующие цели финансовый орган как субъект, уполномоченный федеральным законом организовать исполнение судебных решений по обращению взыскания на средства соответствующего бюджета, должен своевременно уведомить об этом уполномоченные органы, которые обязаны обеспечить исполнение судебного решения в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации - в порядке осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом. При этом, поскольку установленный действующим бюджетным законодательством порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на бюджетные средства в качестве одного из существенных условий предусматривает предельный срок удовлетворения требований взыскателя, не делая каких-либо исключений, исполнение судебного решения за пределами этого срока предполагает соблюдение правил об отсрочке и рассрочке исполнения судебного акта, закрепленных в процессуальном законодательстве (статья 324 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, нормы бюджетного законодательства не предполагают возможности неисполнения или просрочки исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства субъектов федерации по причине отсутствия или недостаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете.

Министерство утверждало, что не могло самостоятельно внести изменения в сводную бюджетную роспись в соответствии с пунктом 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации без внесения изменений в закон о бюджете, поскольку взыскание выходило за пределы объема бюджетных ассигнований на соответствующие цели. Вместе с тем в подтверждение этого довода доказательства не представлены, как и не представлены доказательства своевременного принятия мер по внесению изменений в закон о бюджете, если такая недостаточность бюджетных ассигнований действительно имела место.

Поскольку министерство не доказало, что приняло достаточные и необходимые меры для исполнения исполнительного листа, суды пришли к правильному выводу о незаконности допущенного министерством бездействия.

Вместе с тем, удовлетворяя требования общества о признании незаконным бездействия управления по неинформированию в 10-дневный срок с момента истечения трехмесячного срока о неисполнении министерством исполнительного листа, а также об обязании управления предпринять меры по своевременному приостановлению операций по расходованию средств на всех лицевых счетах министерства и информированию общества о неисполнении министерством требований исполнительного документа в течение трех месяцев с момента поступления исполнительного документа в порядки и сроки, предусмотренные бюджетным законодательством, суды не учли следующего.

На основании части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения. Согласно пункту 12 части 2 статьи 271 Кодекса в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции должны быть указаны обстоятельства дела, установленные арбитражным судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах.

Управление неоднократно ссылалось на то, что не допустило бездействия при осуществлении установленной процедуры исполнения исполнительного листа от 10.07.2012, поскольку по смыслу пункта 7 статьи 242.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязанность приостановить операции по счетам должника возникает у органа казначейства только в случае неисполнения должником исполнительного документа в течение трех месяцев с момента его поступления в орган, осуществляющий открытие и ведение соответствующих счетов. Однако определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.09.2012 N ВАС-11776/12 исполнение постановления Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2012 по делу N А18-378/2010 приостанавливалось до окончания надзорного производства (окончено вынесением определения от 01.11.2012, копия которого, по утверждению управления, поступила ему к 14.12.2012); определением Арбитражного суда Республики Ингушетия от 14.12.2012 министерству предоставлялась отсрочка исполнения постановления апелляционного суда от 07.03.2012 до 15.01.2013. Таким образом, управление полагает, что своевременно исполнило обязанность по приостановлению операций по счетам министерства, что подтверждается уведомлениями о приостановлении операций по расходованию средств в связи с неисполнением требований исполнительного документа от 17.12.2012 и 15.01.2013.

Вместе с тем в обжалуемых судебных актах не отражены результаты оценки данных доводов, не приведены мотивы, по которым судебные инстанции не приняли во внимание соответствующие доказательства, представленные управлением.

Поскольку суды не оценили доводы управления и неполно исследовали обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, решение и постановление в части удовлетворения требований общества, предъявленных к управлению, надлежит отменить, дело - направить на новое рассмотрение. При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные нарушения, дать надлежащую оценку представленным управлением документам и в зависимости от установленного разрешить спор.

Доводы жалобы о превышении судом своей компетенции при вынесении резолютивной части судебного акта отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Ингушетия 11.06.2013 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2013 по делу N А18-844/2012 в части признания незаконным бездействия Управления Федерального казначейства по Республике Ингушетия и обязания Управления Федерального казначейства по Республике Ингушетия по принятию мер по исполнительному документу отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Ингушетия.

В остальной части решение и постановление оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В. Рыжков

Судьи

О.В. Бабаева В.Ф. Кухарь