Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31 января 2014 г. N Ф08-8739/13 по делу N А32-4773/2012

г. Краснодар

31 января 2014 г.

Дело N А32-4773/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 31 января 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Назаренко И.П., судей Анциферова В.А. и Епифанова В.Е., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Набокова Казбека Кировича (ИНН 010202450714, ОГРНИП 305010122800024) - Лапа С.Д. (доверенность от 01.02.2012), от заинтересованного лица - Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (ИНН 2310018604, ОГРН 1022301611298) - Анищик Д.В. (доверенность от 30.10.2013), в отсутствие третьих лиц: администрации муниципального образования Красногвардейский район, Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Адыгея (ИНН 0105043139, ОГРН 1040100541381), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.08.2013 (судья Гладков В.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2013 (судьи Смотрова Н.Н., Соловьева М.В., Филимонова С.С.) по делу N А32-4773/2012, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Набоков К.К. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным отказа от 20.01.2012 Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (далее - бассейновое водное управление) в государственной регистрации решения о предоставлении предпринимателю водного объекта Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Адыгея (далее - управление природных ресурсов), возложении на бассейновое водное управление обязанности по предоставлению предпринимателю водного объекта в пользование для целей проведения дноуглубительных русловыпрямительных работ на реке Белой в 1 км к юго-западу аула Бжедугхабль, Красногвардейского района, Республики Адыгея.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено управление природных ресурсов.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 19.07.2012, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2012, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что решение управления природных ресурсов о предоставлении водного объекта в пользование предпринимателю принято на основании вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Республики Адыгея от 11.10.2010 по делу N А01-1537/2010. Обстоятельства, касающиеся выполнения работ по русловыпрямлению, связанных с выемкой грунта в рамках гидролого-морфологических обоснований к проекту "Противопаводковые мероприятия на реке Белой в районе аула Бжедугхабль", не подлежат исследованию в данном деле, исходя из части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), поскольку явились предметом судебного исследования в деле N А01-1537/2010. Документы для государственной регистрации решения представлены предпринимателем бассейновому водному управлению в полном объеме. Отказ в регистрации не основан на положениях водного законодательства и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.02.2013, указанные судебные акты отменены, поскольку выводы судов сделаны без исследования всех имеющих значение фактических обстоятельств по делу. Кассационный суд указал на необходимость истребовать материалы дела N А01-1537/2010, исследовать вопросы о согласовании проекта работ с уполномоченными лицами, соответствии указанных в проекте параметров (объемов выбора грунта и другие) установленным нормативам, привлечь к участию в деле администрацию муниципального образования Красногвардейский район в целях подтверждения обоснованности проведения заявленных работ на реке Белой.

При новом рассмотрении дела суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, администрацию муниципального образования Красногвардейский район (далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 19.08.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2013, заявленные требования удовлетворены со ссылкой на незаконность оспариваемого отказа бассейнового водного управления, поскольку решение о предоставлении водного объекта выдано управлением природных ресурсов на основании вступившего в законную силу решения арбитражного суда и документы для принятия решения о государственной регистрации водного объекта представлены в полном объеме. Отказ в государственной регистрации решения не основан на положениях водного законодательства и нарушает права заявителя в возможности использовать водный объект на основании выданного разрешения.

В кассационной жалобе бассейновое водное управление просит отменить решение и постановление суда апелляционной инстанции и принять новый судебный акт, указывая, что оспариваемый отказ в государственной регистрации основан на положениях Водного кодекса Российской Федерации (далее - Водный кодекс), так как отсутствуют правовые основания для предоставления водного объекта, находящегося в федеральной собственности, предпринимателю для проведения дноуглубительных и русловыпрямительных работ, которые не обоснованы с точки зрения безопасности и не согласованы с соответствующими уполномоченными государственными органами. Решение управления природных ресурсов принято с грубыми нарушениями требований Водного кодекса и с превышением его полномочий; указанные в решении вид использования водного объекта с проведением работ по выемке грунта в объеме 257,95 куб. м превышает допустимые нормативы, которые составляют 9,14 тыс. куб. м в год; указанная в решении цель предоставления водного объекта не соответствует требованиям рабочего проекта; мероприятия по охране водного объекта, находящиеся в федеральной собственности, могут осуществляться исключительно за счет федерального бюджета, вынимаемый грунт, как и водный объект, находятся в федеральной собственности.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит решение и постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель бассейнового водного управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель предпринимателя возражал против них.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и выслушав представителей участвующих в деле лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение от 19.08.2013 и постановление суда апелляционной инстанции от 08.11.2013 надлежит отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края по следующим основаниям.

Из материалов дела видно и судами установлено, что решением Арбитражного суда Республики Адыгея от 11.10.2010 по делу N А01-1537/2010 признан незаконным отказ управления природных ресурсов в принятии решения о предоставлении предпринимателю водного объекта в пользование для целей проведения дноуглубительных русловыпрямительных работ на реке Белой в 1 км к юго-западу от аула Бжедугхабль Красногвардейского района Республи-ки Адыгея. На управление природных ресурсов возложена обязанность принять решение о предоставлении предпринимателю водного объекта в пользование для целей проведения дноуглубительных русловыпрямительных работ на реке Белой в 1 км к юго-западу от аула Бжедугхабль Красногвардейского района Республики Адыгея в течение 10 дней с момента принятия данного судебного акта.

Решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 11.10.2010 по делу N А01-1537/2010 не обжаловано и вступило в законную силу.

Во исполнение указанного судебного акта управление природных ресурсов приняло решение б/н, б/д "О предоставлении водного объекта в пользование" (т. 1, л. д. 122 - 125).

Письмом от 09.12.2010 N 404 бассейновое водное управление отказало предпринимателю в государственной регистрации названного решения, что явилось предметом судебного разбирательства по делу N А32-6612/2011.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 16.08.2011 по делу N А32-6612/2011 в удовлетворении требований предпринимателя об оспаривании отказа от 09.12.2010 N 404 бассейнового водного управления в государственной регистрации решения управления природных ресурсов отказано. Судебный акт мотивирован отсутствием в оспариваемом решении указания на срок водопользования, номера и даты его принятия, что свидетельствует о несоответствии по форме данного ненормативного правового акта установленным требованиям.

После устранения указанных нарушений управление природных ресурсов повторно приняло решение б/н, б/д "О предоставлении водного объекта в пользование" с указанием срока водопользования с 23.12.2011 по 23.08.2017 (т. 1, л. д. 24, 25).

Письмом бассейнового водного управления от 20.01.2012 N 14 предпринимателю вновь отказано в государственной регистрации указанного решения со ссылкой на то, что осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории двух и более субъектов Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений. От уполномоченных органов исполнительной власти Республики Адыгея в бассейновое водное управление заявка с соответствующим пакетом документов, обосновывающих необходимость проведения противопаводковых мероприятий на реке Белой в районе аула Бжедугхабль Красногвардейского района Республики Адыгея не поступала.

Отказ в государственной регистрации, выраженный в письме бассейнового водного управления от 20.01.2012 N 14, послужил основанием обращения предпринимателя в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 26 Водного кодекса органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование.

В части 5 статьи 23 Водного кодекса указано, что решение о предоставлении водного объекта или его части в соответствии с частью 1 данной статьи в пользование вступает в силу с момента регистрации этого решения в государственном водном реестре.

Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах. В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования. Государственный водный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (части 1, 2 и 3 статьи 31 Водного кодекса).

На основании пункта 5.5.1 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 282, и постановления Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" уполномоченным органом на ведение государственного водного реестра и государственную регистрацию в нем договоров водопользования и решений утверждено Федеральное агентство водных ресурсов, территориальным органом которого является Кубанское бассейновое водное Управление Федерального агентства водных ресурсов, в состав которого входит Отдел водных ресурсов по Республике Адыгея.

В соответствии с Положением о ведении государственного водного реестра, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" (далее - Положение), в реестре осуществляется государственная регистрация, в том числе, решений о предоставлении водных объектов в пользование.

Согласно пункту 5 Положения ведение реестра осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с водным законодательством.

Пунктом 25 Административного регламента исполнения Федеральным агентством водных ресурсов государственной регистрации по ведению государственного водного реестра, утвержденного Приказом Министерства природы России от 31.10.2008 N 293 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством водных ресурсов государственной функции по ведению государственного водного реестра и предоставлению сведений из государственного водного реестра и копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр" (далее - регламент) установлено, что основанием для отказа в государственной регистрации разрешения на водопользование являются: документы для их государственной регистрации в реестре не представлены в полном комплекте в соответствии с пунктом 44 регламента; документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, указанным в пунктах 51.1 - 51.5 регламента.

Удовлетворяя заявленные требования, суды, руководствуясь статьей 69 Кодекса, сослались на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 11.10.2010 по делу N А01-1537/2010, которым суд возложил на управление природных ресурсов обязанность по принятию решения о предоставлении предпринимателю водного объекта в пользование для целей проведения дноуглубительных русловыпрямительных работ на реке Белой в 1 км к юго-западу аула Бжедугхабль Красногвардейского района Республики Адыгея. Суды указали, что поскольку река Белая протекает по территории Республики Адыгея и Краснодарского края, в силу пункта 17 статьи 24 Водного кодекса, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В силу части 1 статьи 9 Водного кодекса Российской Федерации физические лица, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены главой 3 Водного кодекса. В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 11 Водного кодекса на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено частью 3 указанной статьи, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов. Возможность использования водного объекта в целях добычи полезных ископаемых согласуются с положениями статьей 11 Водного кодекса Российской Федерации. При этом суды пришли к выводу о том, что попутная добыча песчано-галечного материала обусловлена особенностями целей водопользования, так как создание устойчивого русла реки Белая, сопряженное с углублением русла, невозможно без изъятия песчано-галечного материала, составляющего дно реки. Нормы части 2 статьи 11 Водного кодекса, регламентирующие выдачу разрешения о предоставлении водных объектов в пользование, в целях разведки и добычи полезных ископаемых (пункт 6), проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов (пункт 7), не запрещают совмещение соответствующих целей водопользования. У управления природных ресурсов, принявшего решение о предоставлении предпринимателю водного объекта в пользование, имелись полномочия на выдачу данного решения для целей, указанных в решении о предоставлении водного объекта от 23.12.2011, что подтверждено решением Арбитражного суда Республики Адыгея от 11.10.2010 по делу N А01-1537/2010, которое может быть оспорено только в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, для обжалования судебного акта.

В то же время суды приняли судебные акты по недостаточно полно исследованным обстоятельствам дела, имеющим существенное значение для правильного разрешения спора.

Суд кассационной инстанции, направляя дело на новое рассмотрение указал, что в тексте судебного акта от 11.10.2010 по делу N А01-1537/2010 отсутствуют сведения о необходимости выемки грунта.

Арбитражным судом Республики Адыгея 15.03.2013 принято определение о разъяснении решения от 11.10.2010 по делу N А01-1537/2010, в котором разъяснено, что управлению природных ресурсов надлежит принять решение о предоставлении предпринимателю водного объекта в пользование для проведения дноуглубительных работ, связанных с изменением дна и берегов водного объекта, в соответствии с рабочим проектом "Противопаводковые мероприятия на р. Белая в районе а. Бжедугхабль Республики Адыгея", изготовленным ОАО "Проектно-изыскательский институт "Кубаньводпроект"". При этом в определении от 15.03.2013 суд сделал вывод о том, что нет необходимости указывать обстоятельства выемки грунта при проведении работ, также как и конкретного объема выемки грунта - 257,95 тыс. куб. м, поскольку работы должны осуществляться в соответствии с рабочим проектом (т. 2, л. д. 121 - 124).

Суды исследовали в составе материалов дела N А01-1537/2010 проектную и рабочую документацию "Противопаводковые мероприятий на р. Белая в районе а. Бжедугхабль Республика Адыгея", выполненные ОАО проектно-изыскательский институт "Кубаньводпром", и пришли к выводу о том, что сведений о количестве вынимаемого грунта проект не содержит.

В материалах настоящего дела представлено положительное заключение экспертизы от 12.11.2010 N 01-1-4-021010, выполненное по заданию предпринимателя государственным учреждением Республики Адыгея "Государственная экспертиза проектной документации". На исследование представлены техническая и рабочая документация без сметы и результатов инженерных изысканий по капитальному строительству дамбы. Из заключения видно, что работы по формированию нового противопаводкого русла выполняются в период межени. Объем вынимаемого грунта составляет 257,95 тыс. куб. м. При этом указывается на сооружение защитной дамбы для предотвращения подмыва правобережного уступа р. Белая, расположенного в западной части участка. Защитная дамба выполняется из местного грунта, расположенного в русле реки методом наталкивания при помощи бульдозера. Напорный откос защитной дамбы закрепляется каменной наброской уложенной на откос.

Данные доказательства не позволяют достоверно установить обстоятельства, свидетельствующие о соответствии цели предоставления водного объекта требованиям рабочего проекта, а также какие конкретно противопаводковые мероприятия согласно рабочему проекту, указанному в определении от 15.03.2013 о разъяснении решения от 11.10.2010 следует выполнить предпринимателю. Суды не устранили противоречия в части необходимости выемки грунта при строительстве дамбы, указанные в заключении от 12.11.2010, и выполнении противопаводковых мероприятий (в проекте отсутствуют сведения о необходимости выемки грунта), не выяснили, сопровождаются ли работы добычей гравийно-галечной смеси.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатывает Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и в соответствии с методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты и утверждает указанные нормативы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Представленный в материалы дела отчет, как норматив, указывающий на предельно допустимые объёмы перемещения русловых наносов, разработан ЗАО ПО "Совинтервод" в 2009 году. Названный документ в качестве руководящего для целей проектных исследований водопользования, становится обязательным с момента его утверждения федеральным агентством, указанным в постановлении Правительства Российской Федерации N 881.

С учетом изложенного суды пришли к выводу о том, что в нарушении статей 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заинтересованное лицо не представило доказательств, подтверждающих утверждение заключительного отчета от 2009 года, подготовленного ЗАО ПО "Совинтервод". Иных документов, указывающих на предельные нормативы выборки грунта, уполномоченный орган не представил.

Между тем, судебные инстанции не исследовали вопрос о том, каким нормативным актом, действовавшим до заключительного отчета от 2009 года, и в каком объеме допустима выработка гравийно-песчаной смеси на реке Белой.

В кассационном постановлении от 15.02.2013 суд указал на необходимость изучения обстоятельств согласования проекта противопаводковых мероприятий с уполномоченными органами. Сведения об исследовании данного вопроса в материалах дела отсутствуют.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Согласно части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

Поскольку содержащиеся в постановлении от 15.02.2013 указания в полной мере не выяснены, суд кассационной инстанции считает, что решение от 19.08.2013 и постановление суда апелляционной инстанции от 08.11.2013 надлежит отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

При новом рассмотрении суду первой инстанции необходимо устранить указанные противоречия, проверить довод бассейнового водного управления о несоответствии вида использования водного объекта проведению работ по выемке грунта в объеме 257,93 тыс. куб. м, выяснить вопрос о согласовании проекта противопаводковых работ с уполномоченными органами, после чего, правильно применив нормы материального и процессуального права, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.08.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2013 по делу N А32-4773/2012 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.П. Назаренко

Судьи

В.А. Анциферов В.Е. Епифанов