Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 февраля 2014 г. N Ф08-8630/13 по делу N А32-18243/2012

г. Краснодар

07 февраля 2014 г.

Дело N А32-18243/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 февраля 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Трифоновой Л.А., судей Воловик Л.Н. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - администрации муниципального образования Темрюкский район г. Темрюк (ИНН 2352023878, ОГРН 1022304744560) - Рябовой Е.В. (доверенность от 04.03.2013) и Самсон А.А. (доверенность от 07.10,2013), от третьего лица - Василевской Н.А. - Василишина А.Д. (доверенность от 29.01.2014), в

отсутствие заинтересованного лица - Кубанского управления Министерства культуры России (ИНН 2312154440, ОГРН 1082312010109), третьих лиц - Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края, территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имущество в Краснодарском крае, администрации Таманского сельского поселения Темрюкского района, надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования Темрюкский район на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.05.2013 (судья Погорелов И.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2013 (судьи Сурмалян Г.А., Гуденица Т.Г., Соловьева М.В.) по делу N А32-18243/2012, установил следующее.

Администрация муниципального образования Темрюкского района (далее - администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Кубанского управления Министерства культуры Российской Федерации (далее - управление) от 10.05.2012 N П-23-Н/6-2012-06 об устранении выявленных нарушений.

Решением суда от 28.05.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 19.09.2013, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы соответствием закону выданного управлением предписания и отсутствием оснований для признания его недействительным.

В кассационной жалобе ее податель просить отменить указанные судебные акты и удовлетворить его требования. По мнению администрации, действующим законодательством не предусмотрена возможность отмены ранее выданного разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 29.08.2008 N 23531311 послужило основанием для регистрации права собственности ООО "Бэла" на кафе, поэтому его отмена нарушит права собственника, в связи с чем, собственник вправе обратиться в суд за защитой своих прав. Администрация также ссылается на невозможность отмены ею разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, поскольку это решение выдано не ею.

В отзыве на кассационную жалобу администрации представитель третьего лица - Василевской Н.А. поддержал доводы кассационной жалобы.

В судебном заседании представители администрации и третьего лица - Василевской Р.А. поддержали доводы кассационной жалобы.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 30.01.2014 до 17 часов 06.02.2014.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителей администрации и третьего лица, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить по следующим основаниям.

Суды установили, что управление на основании распоряжения от 07.03.2012 N 07-Р провело внеплановую документарную проверку соблюдения законодательства в области охраны культурного наследия в связи с обращением председателя Комитета по культуре Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.С. Говорухина о принятии мер по недопущению разрушения объекта культурного наследия федерального значения - памятника археологии "Остатки древнего города Гермонасса-Тмутаракань".

Объект культурного наследия федерального значения - Археологический комплекс "Городище Гермонасса-Тмутараканъ, античное время, средневековье: городище, некрополи" Темрюкский район, ст. Тамань включен в список памятников культуры, подлежащих охране как памятник государственного значения, утвержденный приложением N 1 к постановлению Совета Министров СССР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР".

02.10.2007 издано постановление Главы администрации муниципального образования Темрюкский район N 3696 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка с размещением строений по ул. К. Маркса, 88, в станице Тамань" (далее - постановление N 3696).

Постановление обжаловано управлением по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края в арбитражный суд.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2008 по делу N А32-8555/2008 (оставлено без изменения постановлением апелляционной инстанции от 11.02.2009 и постановлением кассационной инстанции от 07.05.2009, определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.08.2009 N ВАС-10732/09) постановление N 3696 признано недействительным. Указанными судебными актами установлено, что постановление N 3696, поскольку оно и градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 23:30:06 03 002:0107, утвержденный указанным постановлением, не соответствуют требованиям Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) и статье 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В нарушение пункта 6 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в составе градостроительного плана земельного участка не была указана информация о расположенном в границах земельного участка объектах капитального строительства объекте культурного наследия федерального значения "Археологический комплекс "Гермонасса-Тмутаракань. Античное время. Средневековье: Городище, Некрополи".

Суды указали, что утвердив градостроительный план земельного участка, в котором отсутствуют сведения об объектах культурного наследия, и, выдав разрешение на строительство, администрация по существу изменила целевое назначение и разрешенное использование земельного участка, чем нарушила Закон N 73-ФЗ.

По настоящему делу суды сочли, что несмотря на наличие указанных судебных актов администрация выдала разрешение от 29.09.2008 N 23531311 на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости "Кафе с дегустационным залом", расположенном по ул. К. Маркса, 88, в станице Тамань. После вступления в законную силу решения Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2008 по делу N А32-8555/2008 администрация не отменила указанное разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Комиссия управления выявила нарушения статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), пункта 5 части 5 статьи 51, части 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 35 и 46 Закона N 73-ФЗ.

Указанные обстоятельства зафиксированы в акте проверки от 10.05.2012 N 23-Н/6-2012.

На основании этого акта управление выдало администрации предписание от 10.05.2012 N П-23-Н/6-2012-06, в котором указано, что заявитель допустил следующие нарушения:

- статьи 11 Закона N 294-ФЗ: администрацией не была представлена информация, необходимая для проведения проверки в соответствии с пунктом 11 Распоряжения руководителя Кубанского управления Минкультуры России Асташкиной П.П. от 07.03.2012 N 07-Р;

- пункта 5 части 5 статьи 51, части 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 35, 46 Закона N 73-ФЗ: администрация незаконно выдала разрешение на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости "Кафе с дегустационным залом" по ул. К. Маркса, 88, в станице Тамань на территории объекта культурного наследия федерального значения "Археологический комплекс "Гермонасса-Тмутаракань, Античное время, Средневековье: Городище, Некрополи".

Администрации предписано в 10-дневный срок с момента получения предписания направить управлению запрашиваемые документы проверки; до 30.06.2012 отменить разрешение от 29.09.2008 N 23531311 на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости "Кафе с дегустационным залом" по ул. К. Маркса, 88, в станице Тамань на территории объекта культурного наследия.

Не согласившись с предписанием от 10.05.2012 N П-23-Н/6-2012-06, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Делая вывод об отсутствии оснований для удовлетворения требований администрации, суды не учли следующее.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, если полагают, что ненормативный акт, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия как особым видом недвижимого имущества регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Закон N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" утвержден список памятников культуры согласно Приложению N 1, подлежащих охране как памятники государственного значения, и список памятников культуры согласно Приложению N 2, подлежащих охране как памятники местного значения. Согласно Приложению N 1 к указанному постановлению на государственную охрану поставлен объект культурного наследия - памятник археологии "Городище Гермонасса-Тмутаракань", государственный номер N 3423.

В соответствии со статьей 3 Закона N 73-ФЗ объектами археологического наследия являются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объекты археологического наследия отнесены к памятникам.

Согласно Положению об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 г. N 865, памятниками истории и культуры являются сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. К памятникам истории и культуры относятся: памятники археологии - городища, курганы, остатки древних поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, древние места захоронений, каменные изваяния, наскальные изображения, старинные предметы, участки исторического культурного слоя древних населенных пунктов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 35 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Согласно пункту 1 статьи 36 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ указанных в пункте 3 статьи 36 данного Закона требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия.

В силу пункта 3 статьи 36 Закона N 73-ФЗ в случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации.

В соответствии со статьей 46 Закона N 73-ФЗ юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 5 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается в случае осуществления строительства, реконструкции объекта культурного наследия, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, - исполнительными органами государственной власти, осуществляющими функции в области охраны объектов культурного наследия в соответствии с Законом N 73-ФЗ. Из статьи 33 Закона N 73-ФЗ следует, что проведение любых видов работ на объекте культурного наследия должно быть согласовано с органом охраны памятников.

Установив, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдано без разрешения уполномоченного органа, суды сделали правильный вывод о наличии у за интересованного лица полномочий на выдачу предписаний об устранении допущенных нарушений.

При рассмотрении дела заинтересованное лицо не представило в материалы дела спорное разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Суд первой инстанции неоднократно затребовал спорное разрешение у третьего лица. В дело оно не было представлено. Однако суд принял решение в отсутствие документа, в отношении которого принято оспариваемое предписание

Между тем из представленной с отзывом на кассационную жалобу копии этого разрешения видно, что оно выдано администрацией Таманского сельского поселения Темрюкского района.

Из представленной в деле копии распоряжения заинтересованного лица от07.03.2012 N 07-Р, пункт 11 которого предписано выполнить администрации, следует перечень документов, которые обязана представить администрация (т. 1, л. д. 86, 87).

Вместе с тем суды не выяснили основания, по которым оспариваемое предписание выдано администрации, которая не принимала решения на ввод объекта в эксплуатацию, не установили, могут ли истребуемые предписанием документы находиться у администрации или их следует запрашивать у администрации Таманского сельского поселения.

Суды, сославшись на статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", сочли предъявленное управлением к администрации требование об отмене разрешения на ввод в эксплуатацию правомерным.

Этот вывод сделан без учета того, что Законом N 131-ФЗ установлена двухуровневая структура органов местного самоуправления: низшее звено (сельские. поселковые) и районное, для каждого из которых определены вопросы его полномочий.

Кроме того, статья 48 Закона N 131-ФЫЗ устанавливает, что могут быть отменены или их действие может быть приостановлено муниципальные правовые акты, коим не является разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Кроме того такие акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а в в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

При таких обстоятельствах вывод судов о правомерности выдачи предписания администрации является преждевременным.

Поскольку суды не полно исследовали обстоятельства по настоящему делу, не дали оценку названным в настоящем постановлении обстоятельствам, судебные акты подлежат отмене.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.05.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2013 по делу N А32-18243/2012 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Трифонова

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Драбо