Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 февраля 2014 г. N Ф08-197/14 по делу N А15-773/2013

г. Краснодар

12 февраля 2014 г.

Дело N А15-773/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2014 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 февраля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., в отсутствие в судебном заседании представителей истца - администрации городского округа "город Дербент" (ИНН 0542009356, ОГРН 1020502003356), ответчиков: хозяйственного общества с ограниченной ответственностью "Компания "Эдельвейс"" (ИНН 0542009035, ОГРН 1020502003301), муниципального казенного учреждения "Управление земельных и имущественных отношений администрации городского округа "город Дербент"" (ИНН 0542033052, ОГРН 1100542000569), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Дагестан, управления по делам архитектуры и градостроительства города Дербент, федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Республике Дагестан, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации городского округа "город Дербент" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2013 (судьи Марченко О.В., Казакова Г.В., Сомов Е.Г.) по делу N А15-773/2013, установил следующее.

Администрация городского округа "город Дербент" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с иском к хозяйственному обществу с ограниченной ответственностью "Компания "Эдельвейс"" (далее - общество) о признании недействительными постановления администрации от 12.05.2010 N 78 "О предоставлении земель населенных пунктов г. Дербента в арендное пользование хозяйственному обществу с ограниченной ответственностью "Компания "Эдельвейс"" (далее - постановление N 78), договора от 25.05.2010 N 48 аренды земельного участка площадью 2 тыс. кв. м, расположенного в кадастровом квартале N 05:42:0000:26 и относящегося к категории земель населенных пунктов (далее - договор аренды, земельный участок), записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - реестр) N 05-05-08/022/2010-647 о государственной регистрации договора аренды, решения о присвоении земельному участку кадастрового номера 05:42:000026:208, кадастрового паспорта земельного участка, о понуждении муниципального казенного учреждения "Управление земельных и имущественных отношений администрации городского округа "город Дербент"" (далее - учреждение) к внесению земельного участка в реестр муниципальных земель городского округа "город Дербент".

Определением Арбитражного суда Республики Дагестан от 08.04.2013 учреждение как правопреемник комитета по управлению имуществом города Дербента (далее - комитет) привлечено к участию в деле в качестве второго ответчика.

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 19.07.2013 истцу отказано в принятии к рассмотрению дополнительного требования о признании недействительным постановления администрации от 08.04.2010 N 30/9 "О предварительном согласовании места отвода земельного участка для предоставления ХООО "Компания Эдельвейс" для организации и обслуживания культурно-развлекательного отдыха населения, без капитального строительства" (далее - постановление N 30/9), признаны недействительными постановление N 78 и договор аренды, на администрацию возложена обязанность по отмене постановления N 78 в течение 15-ти дней с момента принятия решения, в остальной части требований производство по делу прекращено в связи с принятием отказа администрации от соответствующей части требований.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае фактически реализована процедура предоставления земельного участка в аренду для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта и установлением публичного сервитута, ограничивающего капитальное строительство.

При этом в нарушение установленного законом порядка постановление N 78 принято до формирования земельного участка и осуществления его государственного кадастрового учета, отсутствуют технические условия подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства осуществлено после подачи обществом заявления о предоставлении земельного участка, решение о предварительном согласовании места размещения объекта не принималось, постановлением N 30/9 предварительно согласовано только место отвода земельного участка, относящийся к категории земель запаса и граничащий с объектом культурного и исторического наследия, земельный участок в иную категорию не переведен.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2013 решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 19.07.2013 отменено, решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 19.07.2013 отменено в части признания недействительным постановления N 78 и договора аренды, в удовлетворении указанной части иска администрации отказано. В остальной части решение оставлено без изменения.

Судебный акт мотивирован тем, что в рассматриваемой ситуации проверка правомерности распоряжения земельным участком возможна только при ревизии существующего основания владения им (гражданско-правовой сделки), восстановление нарушенных прав собственника не может быть достигнуто оспариванием фактически реализованного ненормативного правового акта, заявителем пропущен процессуальный срок на оспаривание названного акта, недействительность договора аренды может быть установлена только при рассмотрении в порядке искового производства спора о праве, администрация не представила доказательства предоставления земельного участка обществу в целях строительства, не доказано и осуществление обществом действий, направленных на получение необходимых разрешений на строительство и иных согласований, земельный участок предоставлен в аренду без нарушений установленного законом порядка.

Администрация в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), обжаловала судебный акт суда апелляционной инстанции в части отмены решения суда первой инстанции и отказа в признании недействительными постановления N 78 и договора аренды.

В кассационной жалобе заявитель настаивает на неприменимости к заявленным требованиям установленного процессуальным законом срока оспаривания ненормативных правовых актов, отсутствии заявления ответчиков о применении срока исковой давности, предоставлении земельного участка обществу в противоречие нормам земельного и градостроительного законодательства, нахождении земельного участка в непосредственной близости от охранной зоны памятника архитектуры, любое строительство в пределах которой запрещено, недопустимости применения к отношениям с участием юридических лиц установленного земельным законодательством порядка предоставления земельных участков в аренду для целей, не связанных со строительством.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителя общества, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит судебный акт апелляционного суда в обжалуемой части подлежащим отмене, а дело в соответствующей части - направлению на новое рассмотрение в апелляционный суд.

Из материалов дела видно и судами установлено, что общество является собственником нежилого подвального помещения площадью 529 кв. м, расположенного по адресу: г. Дербент, ул. Ленина, 2, что подтверждено договором купли-продажи от 17.07.2002 N 8 и свидетельством о государственной регистрации права от 16.03.2006 серии 05 - АА N 032425 (далее - нежилое помещение).

Общество обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении в пользование на условиях аренды на 49 лет прилегающего к нежилому помещению земельного участка, указав в качестве цели его использования "организацию и обслуживание культурно-развлекательного отдыха населения, без капитального строительства" (письмо от 12.03.2010 N 11).

Земельный участок примыкает к зданию, в котором расположено принадлежащее обществу нежилое помещение, а также к крепостной стене Дербентской крепости.

На момент разрешения спора арендатором на земельном участке какие-либо строительство или иная деятельность не ведутся.

Из пояснений представителя ответчика следует, что обществом на земельном участке не предполагалось осуществление капитального строительства, в связи с финансовыми затруднениями участок не освоен, по целевому назначению не используется.

В выпуске газеты "Дербентские новости" от 18.03.2010 N 21 учреждением опубликовано сообщение о рассмотрении администрацией вопроса о предоставлении в арендное пользование расположенного в кадастровом квартале N 26 земельного участка площадью 2 тыс. кв. м для организации отдыха населения.

Администрация постановлением N 30/9 предварительно согласовала место отвода земельного участка для его предоставления обществу в заявленных им целях.

Актом от 12.04.2010 произведен предварительный выбор в натуре места расположения земельного участка с приложением проекта его границ. В акте указано на осуществление выбора земельного участка из земель запаса города Дербента.

Постановлением N 78 земельный участок предоставлен обществу в аренду на 49 лет. В качестве обременения прав на земельный участок указан публичный сервитут, заключающийся в возможности осуществления земляных работы, строительства, перестройки, изменения фасада здания только по согласованию с государственным учреждением "Дербентский историко-архитектурный и художественный музей-заповедник".

Во исполнение постановления комитет и общество подписали договор аренды со сроком действия до 11.05.2059, согласно пункту 1.4 которого его неотъемлемой частью является кадастровый план земельного участка, без которого договор аренды не имеет юридической силы.

Пунктами 1.8, 1.10 договора аренды моментом его вступления в силу определена дата подписания договора контрагентами, а арендатору запрещено возведение на земельном участке объектов недвижимости без согласования с арендодателем и оформления в установленном порядке разрешительной документации.

Государственная регистрация договора аренды в реестре произведена 03.08.2010 под номером регистрации 05-05-08/022/2010-647.

Полагая, что земельный участок предоставлен обществу в аренду с нарушением норм земельного законодательства, администрация обратилась в арбитражный суд.

Законность постановления арбитражного суда апелляционной инстанции проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Согласно статье 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Применимой к спорным правоотношениям редакцией статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) право на предъявление в суд требования о применении последствий недействительности ничтожной сделки предоставлено любому заинтересованному лицу.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 23.08.2005 N 3668/05 отметил, что под заинтересованным лицом следует понимать лицо, имеющее юридически значимый интерес в данном деле, в том числе участники сделки либо за лица, чьи права и законные интересы прямо нарушены оспариваемой сделкой.

Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 32 совместного постановления от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" с учетом того, что Гражданский кодекс не исключает возможности предъявления исков о признании недействительной ничтожной сделки, разъяснили, что споры по таким требованиям подлежат разрешению судом в общем порядке по заявлению любого заинтересованного лица. При этом следует учитывать, что такие требования могут быть предъявлены в суд в сроки, установленные пунктом 1 статьи 181 Гражданского кодекса. При удовлетворении иска в мотивировочной части решения суда о признании сделки недействительной должно быть указано, что сделка является ничтожной. В этом случае последствия недействительности ничтожной сделки применяются судом по требованию любого заинтересованного лица либо по собственной инициативе.

В зависимости от того, является ли право государственной собственности на земельный участок разграниченным или нет, право администрации на оспаривание договора аренды вытекает из положений статей 11 и 29 Земельного кодекса, либо части 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки, течение которого начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки, составляет три года (часть 1 статьи 181 Гражданского кодекса в применимой к рассматриваемым отношениям редакции).

В определении от 08.04.2010 N 456-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что в порядке исключения из общего правила применительно к требованиям, связанным с недействительностью ничтожных сделок, законодателем в пункте 1 статьи 181 Кодекса предусмотрена специальная норма, в соответствии с которой течение указанного срока по данным требованиям определяется не субъективным фактором - осведомленностью заинтересованного лица о нарушении его прав, - а объективными обстоятельствами, характеризующими начало исполнения сделки.

Такое правовое регулирование обусловлено характером соответствующих сделок как ничтожных, которые недействительны с момента совершения независимо от признания их таковыми судом, а значит, не имеют юридической силы, не создают каких-либо прав и обязанностей как для сторон по сделке, так и для третьих лиц. Поскольку право на предъявление иска в данном случае связано с наступлением последствий исполнения ничтожной сделки и имеет своей целью их устранение, именно момент начала исполнения такой сделки, когда возникает производный от нее тот или иной неправовой результат, в действующем гражданском законодательстве избран в качестве определяющего для исчисления давностного срока. Выяснение же в каждом конкретном случае, с какого момента ничтожная сделка начала исполняться, относится к полномочиям соответствующих судов.

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что течение срока исковой давности началось со дня, когда началось исполнение сделки, но не ранее государственной регистрации договора аренды (03.08.2010), поэтому по предъявленному до 03.08.2013 иску, основанному на положениях статьи 168 Гражданского кодекса, срок исковой давности, о применении которой общество заявило в отзыве на иск от 24.05.2013, не может быть признан пропущенным.

При этом процессуальный срок, установленный частью 4 статьи 198 Кодекса, по отношению к требованию о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, не применим, поскольку постановление N 78 оценивается в совокупности с договором аренды как основание его заключения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 30 Земельного кодекса предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием места размещения объекта, производится только в целях капитального строительства.

В отсутствие доказательств наличия у общества волеизъявления на осуществление на земельном участке капитального строительства и, в этой связи, на реализацию процедуры предоставления земельного участка в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта, при разрешении спора у судов отсутствовали основания для применения положений статей 30 - 32 Земельного кодекса.

Содержащиеся в постановлениях N 30/9, 78 ссылки на соответствующие нормы правового значения не имеют.

Проанализировав содержание постановления N 78 и условия договора аренды в совокупности с иными имеющимися в деле доказательствами по правилам статьи 71 Кодекса, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о недоказанности администрацией предоставления обществу земельного участка в аренду на основании статей 30 и 31 Земельного кодекса и, следовательно, об отсутствии нарушений установленного названными нормами порядка.

Вместе с тем, отменяя решение суда первой инстанции в части и отказывая в удовлетворении требований администрации о признании недействительными постановления N 78 и договора аренды, суд апелляционной инстанции не учел следующее.

Статья 1 Земельного кодекса, определяя основные принципы земельного законодательства, предусматривает, что земли делятся по целевому назначению на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства. Этот принцип развивается в статье 7 Земельного кодекса, уточняющей, что использование земли производится в соответствии с установленным для них целевым назначением с учетом принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования земель.

Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, урегулирован в статье 34 Земельного кодекса, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.

Названные органы также обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. При этом рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока, не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Соблюдение вышеназванных принципов достигается обязанностью уполномоченных органов по обеспечению подготовки информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременной публикации такой информации.

В определении от 25.11.2010 N 1549-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что приведенные нормы направлены на обеспечение справедливого баланса между интересами всех лиц, желающих приобрести в собственность или аренду земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Граждане, заинтересованные в предоставлении земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (пункты 2 и 3 статьи 34 Земельного кодекса).

На основании указанного заявления орган местного самоуправления с учетом зонирования территорий в месячный срок утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия указанного в пункте 5 настоящей статьи решения (пункты 4, 5 и 6 статьи 34 Земельного кодекса).

В ситуации, когда на один и тот же земельный участок претендуют несколько лиц, предоставление в аренду одному из них влечет нарушение принципа сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленного в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, а выставление на торги права на заключение договора аренды земельного участка позволит обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Изложенный правовой подход сформулирован в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 применительно к процедуре предоставления земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта. Однако в силу универсальности воли законодателя он может быть распространен и на случаи предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.

По смыслу вышеназванных нормативных положений и разъяснений подлежащая опубликованию информация должна содержать сведения, позволяющие неопределенному кругу лиц однозначно идентифицировать подлежащий предоставлению гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях земельный участок, формирование и кадастровый учет земельного участка должны предшествовать принятию уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в аренду и направлению заинтересованному лицу проекта договора аренды.

Принимая обжалуемые судебные акты, суды не установили, принимался ли органом местного самоуправления акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков в аренду в целях, не связанных со строительством, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений, соответствуют ли такому акту действия органа местного самоуправления, не дана оценка опубликованной в выпуске газеты "Дербентские известия" от 18.03.2010 N 21 информации на предмет ее соответствия вышеназванным критериям, в том числе обеспечения неопределенному кругу лиц возможности однозначной идентификации объекта аренды.

В деле также отсутствуют доказательства формирования и осуществления кадастрового учета земельного участка до момента принятия администрацией решения о предоставлении обществу земельного участка и направления проекта договора аренды. Соответствующие обстоятельства судами также не установлены.

Согласно статье 103 Земельного кодекса к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со статьей 80 настоящего Кодекса.

Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, и иных предусмотренных федеральными законами случаев.

В силу пунктов 1, 5 статьи 2 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) переход земельных участков из одной категории в другую осуществляется путем подачи соответствующего ходатайства самим заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства, либо может происходить по инициативе исполнительных органов власти или органов местного самоуправления без согласия правообладателей земельных участков в целях создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Пунктом 3 статьи 5 Федерального закона N 172-ФЗ установлено, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории.

По смыслу упомянутых норм надлежащим доказательством принадлежности спорного земельного участка к конкретной категории земель являются данные государственного кадастрового учета (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.06.2012 N 16720/11).

Согласно представленному в материалы дела кадастровому паспорту от 23.06.2010 N 42-02/10-2127 земельный участок отнесен к категории земель населенных пунктов.

В справке учреждения от 16.07.2013 N 1550/1 указано, что земельный участок относится к землям поселений со статусом "земли запаса".

Содержащие в названных документах противоречия судами не устранены.

Арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены судами первой и апелляционной инстанций (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Выводы суда апелляционной инстанций о том, что в рассматриваемой ситуации проверка правомерности распоряжения земельным участком возможна только при ревизии существующего основания владения им (гражданско-правовой сделки), восстановление нарушенных прав собственника не может быть достигнуто оспариванием фактически реализованного ненормативного правового акта, заявителем пропущен процессуальный срок на оспаривание названного акта, недействительность договора аренды может быть установлена только при рассмотрении в порядке искового производства спора о праве, земельный участок предоставлен в аренду без нарушений установленного законом порядка не могут быть признаны соответствующими установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, что в силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса является основанием отмены постановления суда апелляционной инстанции в обжалуемой части и направления дела на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд. Направление дела на новое рассмотрение в апелляционный суд вызвано также соображениями процессуальной экономии.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть вышеизложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Кодекса обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, после чего вынести законное и обоснованное постановление.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Кодекса, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2013 по делу N А15-773/2013 в обжалуемой части отменить.

Дело N А15-773/2013 в соответствующей части направить на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

А.И. Мещерин И.В. Сидорова