Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 февраля 2014 г. N Ф08-662/14 по делу N А32-1564/2013

г. Краснодар

24 февраля 2014 г.

Дело N А32-1564/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 24 февраля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от истца - администрации муниципального образования Динской район (ИНН 2330024645, ОГРН 1022303619140) - Плотниковой И.Е. (доверенность от 13.02.2013), от ответчика - общества с ограниченной ответственностью "БоСКо" (ИНН 2311140131, ОГРН 1112311008930) - Мамчура А.М. (доверенность от 13.01.2014), от третьего лица - администрации Южно-Кубанского сельского поселения Динского района - Заболотней Н.А. (доверенность от 12.02.2014), в отсутствие третьего лица - главы крестьянского (фермерского) хозяйства "Каледин" Каледина Александра Александровича, извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования Динской район на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2013 (судья Данько М.М.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2013 (судьи Ванин В.В., Баранова Ю.И., Величко М.Г.) по делу N А32-1564/2013, установил следующее.

Администрация муниципального образования Динской район (далее - администрация района) обратилась в арбитражный суд к ООО "БоСКо" (далее - общество) с иском, в котором просила:

- признать недействительными договоры от 03.09.2012 аренды земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0801022:3, 23:07:0801022:4, 23:07:0801021:11, 23:07:000000:38;

- применить последствия недействительности ничтожных сделок в виде двусторонней реституции.

Иск мотивирован тем, что земельные участки предоставлены обществу с нарушением установленного статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) порядка (без проведения торгов, с установлением необоснованно короткого срока на подачу заявлений о предоставлении участков в аренду). Кроме того, новой градостроительной документацией Динского сельского поселения участки с кадастровыми номерами 23:07:0801022:3 и 23:07:0801022:4 отнесены к зоне жилой застройки, что создало условия для обхода обществом установленной нормами Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) процедуры предоставления земельных участков для жилищного строительства на торгах. В нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия земельные участки 23:07:0801022:3 и 23:07:0801021:11 предоставлены с расположенными на них памятниками археологии (курганами). Согласно отрицательным заключениям Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования Динской район предоставление земельных участков в арендное пользование нецелесообразно, поскольку участки с кадастровыми номерами 23:07:0801022:3, 23:07:0801022:4 и 23:07:0801021:11 находятся в резервной зоне жилой застройки. Земельный участок с кадастровым номером 23:07:000000:38 также не может быть предоставлен в аренду, так как расположен в нескольких территориальных зонах, в том числе в зоне проектируемых и реконструируемых очистных сооружений (статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). На основании представлений прокуратуры Краснодарского края постановления администрации района о предоставлении обществу земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0801022:3, 23:07:0801022:4, 23:07:0801021:11, 23:07:000000:38 отменены как незаконные.

Определениями от 18.03.2013 и от 11.06.2013 (т. 1, л. д. 94; т. 3, л. д. 76) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены администрация Южно-Кубанского сельского поселения Динского района (далее - администрация поселения) и глава КФХ "Каледин" Каледин А.А. (далее - глава хозяйства).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2013, в удовлетворении иска отказано.

Судебные инстанции установили, что на основании постановлений администрации района от 24.08.2012 N 1445 - 1448 с обществом заключены договоры от 03.09.2012 аренды земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0801022:3, 23:07:0801022:4, 23:07:0801021:11, 23:07:000000:38. Управлением имущественных и земельных отношений администрации муниципального образования Динской район (далее - управление) опубликовано извещение о наличии свободных земельных участков с указанием срока приема от заинтересованных лиц заявок (с 05.05.2012 по 10.05.2012). В установлении такого срока (недостаточного для подачи заявок о предоставлении земли) и последующем оспаривании договоров аренды по указанному основанию суд первой инстанции усмотрел признаки злоупотребления правом со стороны администрации. Заявление главы хозяйства от 12.10.2011 о предоставлении в собственность или аренду земельного участка площадью 30 га в границах земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0301029:22 и 23:07:000000:38 суд признал неотносимым к данному спору. Земельный участок с кадастровым номером 23:07:0301029:22 обществу не предоставлялся. Материалы дела подтверждают, что глава хозяйства испрашивал часть земельного участка с кадастровым номером 23:07:000000:38. Однако возможность предоставления в аренду части указанного участка из опубликованного извещения не следует. Администрация не представила доказательств невозможности предоставления главе хозяйства земельного участка с кадастровым номером 23:07:0301029:22 (либо его части). Глава хозяйства обратился за выделением земли в октябре 2011 года, то есть ранее опубликования администрацией района сведений о наличии свободных участков. По результатам исследования представленной управлением книги учета входящей корреспонденции суд отнесся критически к заявлению главы хозяйства о предоставлении земельных участков (не признал его доказательствам, достоверно подтверждающим обращение главы хозяйства в орган местного самоуправления за выделением земли). Поскольку администрация района не представила доказательств того, что после опубликования объявления за получением права аренды в отношении спорных участков обращались иные заинтересованные лица, и не представила доказательств нарушения своих прав передачей этих участков обществу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии основания для удовлетворения иска (т. 4, л. д. 135).

Апелляционный суд дополнительно установил, что договоры аренды от 03.09.2012 (заключенные сроком на 10 лет) государственную регистрацию не прошли, что при согласовании сторонами всех существенных условий договора не исключает возможность их проверки на предмет действительности (пункт 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды"). Апелляционный суд указал, что отнесение участков к категории земель населенных пунктов при установленном разрешенном использовании для сельскохозяйственных целей не должно влечь за собой лишение заинтересованных лиц тех гарантий, которые закреплены Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения). Установленный в извещении срок на подачу заявок (с 05.05.2012 до 10.05.2012) не соответствует пункту 2 статьи 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Однако в отсутствие заявок от заинтересованных лиц до момента подписания договоров аренды (сентябрь 2012 года) не может быть признан обоснованным вывод о несоответствии оспариваемых истцом договоров закону. Ссылки администрации района на заявление главы хозяйства апелляционный суд отклонил. Заявление от 12.10.2011 подано главой хозяйства вне связи с извещением, опубликованным 05.05.2012, и не содержит просьбу о предоставлении участка площадью 424 962 кв. м (кадастровый номер 23:07:000000:38). Доказательства предоставления главе хозяйства испрашиваемой части земельного участка (30 га) отсутствуют. Не доказана и невозможность предоставления главе хозяйства 30 га в границах земельного участка с кадастровым номером 23:07:0301029:22. Поскольку администрация района документально не подтвердила, что несоответствие порядка извещения привело к нарушению чьих-либо субъективных прав и законных интересов, апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания договоров аренды недействительными и применении последствий их недействительности. Доводы администрации района и администрации поселения о том, что в соответствии с генеральным планом поселения на земельном участке с кадастровым номером 23:07:000000:38 запроектированы (должны размещаться) очистные сооружения и пруды естественного испарения, апелляционный суд не принял. Генеральный план поселения утвержден после подписания спорных договоров аренды и не может являться основанием их недействительности (т. 5, л. д. 36).

Администрация района обжаловала решение от 30.09.2013 и апелляционное постановление от 28.11.2013 в кассационном порядке. В жалобе (дополнении к ней) заявитель просит указанные акты отменить, иск удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также неполное выяснение обстоятельств дела. Жалоба мотивирована следующим. На основании представления заместителя прокурора Краснодарского края от 17.09.2012 N 7/1-11-2012 постановления администрации района от 24.08.2012 N 1445 - 1448 о предоставлении участков обществу отменены постановлением от 10.10.2012 N 1761. В представлении также изложено требование о принятии мер к устранению выявленных нарушений закона путем применения последствий недействительности договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0801022:4, 23:07:0801021:11, 23:07:0801022:3 и 23:07:0000000:38. Отказывая в удовлетворении требований, суды не учли ряд существенных для правильного разрешения спора обстоятельств. Земельные участки с кадастровыми номерами 23:07:0801022:3 и 23:07:0801022:4, предоставленные в аренду обществу, на момент публикации извещения и предоставления относились к землям сельскохозяйственного назначения и не входили в границы населенных пунктов в соответствии с действовавшим генеральным планом станицы Динской, утвержденным решением Краснодарского краевого исполнительного комитета от 16.12.1974 N 897. В соответствии с распоряжением главы администрации Краснодарского края от 16.11.2005 N 1043-р земельные участки включены в перечень земель особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории Динского района. Их использование для иных целей возможно только после перевода в менее ценные сельскохозяйственные угодья или несельскохозяйственные угодья по решению администрации Краснодарского края (статья 17 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" (далее - Закон N 532-КЗ), приказ Департамента имущественных отношений Краснодарского края от 30.01.2009 N 71). Однако в извещении, постановлениях от 24.08.2012 и договорах аренды ошибочно указано на принадлежность участков к категории земель населенных пунктов. При принятии решения о предоставлении спорных участков администрация района руководствовалась решением Совета Динского сельского поселения Динского района от 13.08.2007 N 144 "Об установлении границ населенных пунктов Динского сельского поселения Динского района", которое является незаконным и не порождает юридических последствий. В соответствии со статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", действовавшей на момент принятия указанного решения, до утверждения генеральных планов поселений включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно статье 40 Закона N 532-КЗ полномочиями по включению земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта наделена администрация Краснодарского края. Законом установлена процедура перевода земельных участков из одной категории в другую в связи с включением (исключением) участка в границы населенного пункта. В решении от 13.08.2007 N 144 указано, что оно принято в соответствии с Законом Краснодарского края от 15.07.2005 N 906-КЗ "О порядке установления и изменения границ административно-территориальных единиц", который предусматривал, что до утверждения генерального плана городского округа, поселения установление границ городских, сельских населенных пунктов осуществляется представительным органом городского округа, поселения. Ввиду противоречия указанной нормы федеральному законодательству она не подлежала применению и впоследствии была признана утратившей силу. Перевод спорных земельных участков на момент распоряжения ими не мог считаться состоявшимся, поскольку законодательно предусмотренная процедура перевода не была соблюдена. Органами местного самоуправления муниципального образования Динской район фактически произведены незаконные действия но переводу земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0801022:4, 23:07:0801022:3 из земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов. При принятии решения о предоставлении этих земельных участков администрация руководствовалась незаконным решением Совета Динского сельского поселения Динского района от 13.08.2007 N 144, что влечет незаконность действий по предоставлению участков и, как следствие, недействительность сделок. Кроме того, установленный в извещении срок приема заявок от заинтересованных лиц, желающих приобрести право аренды на земельные участки, прямо противоречит статье 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Суды пришли к ошибочному выводу об отсутствии негативных последствий установления органом местного самоуправления такого срока. Отсутствие иных заявок объясняется именно незаконно установленным в извещении сроком приема заявок. Хозяйствующие субъекты, действующие с позиций добросовестности и разумности, не могли предполагать, что подача заявления о приобретении прав на земельные участки за пределами срока, установленного в извещении о наличии свободных земельных участков, может привести к положительному результату. Кроме того, в соответствии с извещением, к заявлению необходимо приложить пакет документов, перечень которых можно было получить только в управлении. Учитывая, что срок для подачи заявлений пришелся на нерабочие (праздничные) дни, ознакомиться с формой заявления и перечнем необходимых документов было невозможно. Это создало дополнительные препятствия неограниченному кругу лиц в подаче заявлений о приобретении спорных земельных участков. Участки с кадастровыми номерами 23:07:0801022:4 и 23:07:0801022:3 на момент предоставления фактически относились к категории земель сельскохозяйственного назначения, поэтому порядок их предоставления регулировался Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Учитывая, что все спорные участки предоставлены для целей, не связанных со строительством, помимо статьи 34 Земельного кодекса и Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения к спорным правоотношениям подлежат применению решение Совета муниципального образования Динской район от 25.12.2007 N 584-37/1 "О принятии положения о порядке предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством", постановление администрации муниципального образования Динской район от 07.12.2009 N 2257 "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление земельных участков на территории муниципального образования Динской район для целей, не связанных со строительством"". Названными правовыми актами муниципального образования Динской район также установлен месячный срок на принятие заявлений о предоставлении земельных участков с момента публикации извещения. В результате нарушения принципов справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедуры предоставления земельных участков, общество поставлено в преимущественное положение и исключена возможность передачи земельных участков в аренду по более высокой цене. Указанные обстоятельства очевидны и не требуют доказывания путем предоставления заявок от иных лиц. Кроме того, при принятии решения о предоставлении земельных участков администрацией района было нарушено законодательство Российской Федерации об объектах культурного наследия. На земельных участках с кадастровыми номерами 23:07:0801022:3 и 23:07:0801021:11 расположены памятники археологии (курганы). В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986 N 203, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Использование объекта культурного наследия либо земельного участка, в пределах которых располагается объект археологического наследия, с нарушением указанных требований запрещается. Решение о предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0801022:3, 23:07:0801021:11 принято администрацией района без учета особого режима использования земельных участков. Согласование предоставления земельных участков, на которых расположены памятники археологии, с уполномоченным органом не производилось. Изложенные обстоятельства также свидетельствуют о недействительности заключенных с обществом договоров аренды. Кроме того, допущенные нарушения создают неоправданные препятствия к осуществлению полномочий Динским и Южно-Кубанским сельскими поселениями, в том числе для реализации полномочий по строительству и эксплуатации прудов очистных сооружений. В соответствии с документами градостроительного планирования (генеральный план Динского сельского поселения, утвержденный решением Совета Динского сельского поселения Динского района от 27.12.2012 N 242-39/2; генеральный план Южно-Кубанского сельского поселения Динского района, утвержденный решением Совета Южно-Кубанского сельского поселения Динского района от 05.10.2012 N 48), земельный участок с кадастровым номером 23:07:0000000:38 расположен на землях населенных пунктов в нескольких территориальных зонах: земельных насаждений санитарно-защитного назначения, водных территорий, землях сельскохозяйственного использования и проектируемых и реконструируемых производственных предприятий (очистные сооружения); земельный участок с кадастровым номером 26:07:080121:11 расположен на землях населенных пунктов на территории земельных насаждений санитарно-защитного назначения; земельный участок с кадастровым номером 26:07:080122:3 расположен на землях населенных пунктов в зоне резервной жилой застройки. Указанные земельные участки выделялись обществу в целях сельскохозяйственного использования. Согласно заключениям Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования Динской район в связи с перспективой развития территории муниципального образования предоставление указанных участков на длительный срок для сельскохозяйственного использования признано нецелесообразным. Арбитражным судом Краснодарского края рассматривалось дело N А32-31984/2012 по заявлению общества о признании недействительным постановления администрации района от 10.10.2012 N 1761 "Об отмене отдельных постановлений администрации муниципального образования Динской район". Данным постановлением были отменены постановления о предоставлении обществу спорных земельных участков. Решением от 15.03.2013 в удовлетворении заявления отказано в связи с тем, что при принятии администрации района постановлений от 24.08.2012 N 1445 - 1448 были нарушены нормы земельного законодательства (закрепленные в статье 34 Земельного кодекса принципы предоставления участков для нужд, не связанных со строительством). Поэтому суд признал за органом местного самоуправления право в порядке самоконтроля отменить ранее изданные (незаконные) постановления. В связи с отказом общества от требований апелляционным постановлением от 05.06.2013 решение от 15.03.2013 было отменено, а производство по делу - прекращено. Однако нельзя отрицать тот факт, что в рамках дела N А32-31984/2012 правоотношения сторон были надлежаще исследованы судом первой инстанции, которым дана оценка обстоятельствам, рассматриваемым судебными инстанциями в данном споре.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

В судебном заседании представители администрации района и администрации поселения поддержали доводы жалобы, просили кассационную инстанцию решение и постановление отменить, исковые требования удовлетворить.

Представитель общества возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на соответствие выводов судебных инстанций нормам действующего законодательства и представленным в дело доказательствам.

Глава хозяйства, извещенный о времени и месте судебного заседания по правилам статей 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), в суд кассационной инстанции не явился (представителей не направил).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей администрации района, администрации поселения и общества, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение от 30.09.2013 и апелляционное постановление от 28.11.2013 следует отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Как видно из материалов дела, по сведениям Единого государственного реестра право на недвижимое имущество и сделок с ним земельные участки с кадастровыми номерами 23:07:0801022:4 (площадью 152 727 кв. м), 23:07:0801021:11 (площадью 135 590 кв. м), 23:07:0801022:3 (площадью 210 565 кв. м), 23:07:0000000:38 (площадью 424 962 кв. м) находятся в собственности муниципального образования Динской район, что подтверждается выписками из ЕГРП от 11.01.2013 (т. 1, л. д. 47 - 50).

5 мая 2012 года управлением в газете "Трибуна" N 65-66 (11461-11462) в соответствии с подпунктом 3 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса опубликовано извещение о наличии свободных земельных участков из земель населенных пунктов для сельскохозяйственного использования с кадастровыми номерами 23:07:0801022:4, 23:07:0801021:11, 23:07:0801022:3 и 23:07:0000000:38. В извещении установлен срок приема заявок с 15 часов 00 минут 5 мая 2012 года по 9 часов 00 минут 10 мая 2012 года; указано, что гражданам и юридическим лицам, желающим приобрести право аренды на земельный участок, необходимо обратиться в управление с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду и приложением необходимого перечня документов; примерную форму заявления и перечень документов можно получить в управлении (т. 3, л. д. 38 - 41).

Постановлениями администрации района от 24.08.2012 N 1445 - 1448 на основании извещения от 05.05.2012 и заявления общества от 10.05.2012 (т. 1, л. д. 38, 39) последнему предоставлены в аренду сроком на 10 лет земельные участки из земель населенных пунктов для сельскохозяйственного использования с кадастровыми номерами 23:07:0801022:4, 23:07:0801021:11, 23:07:0801022:3 и 23:07:0000000:38 (т. 1, л. д. 24 - 27).

3 сентября 2012 года на основании указанных постановлений управление (арендодатель) и общество (арендатор) подписали договоры аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 23:07:0801022:4, 23:07:0801021:11, 23:07:0801022:3 и 23:07:0000000:38 (т. 1, л. д. 7 - 22, 28 - 31). Участки передаются арендатору сроком на 10 лет без составления отдельного документа, подтверждающего фактическую передачу (пункты 1.2, 7.2).

В связи с допущенными нарушениями установленного земельным законодательством порядка предоставления участков и на основании представления заместителя прокурора Краснодарского края от 17.09.2012 N 7/1-11-2012 (т. 1, л. д. 33 - 35) постановления администрации района от 24.08.2012 N 1445 - 1448 отменены постановлением администрации района от 10.10.2012 N 1761 (т. 1, л. д. 32).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 15.03.2013 по делу N А32-31984/2012 обществу отказано в удовлетворении заявления о признании недействительным постановления администрации района от 10.10.2012 N 1761 "Об отмене отдельных постановлений администрации муниципального образования Динской район".

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2013 принят отказ общества от заявления о признании недействительным постановления администрации района от 10.10.2012 N 1761 в части отмены постановлений от 24.08.2012 N 1445 - 1448. Решение от 15.03.2013 по делу N А32-31984/2012 отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 4 части 1 статьи 150 Кодекса.

Администрация района обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании заключенных с обществом договоров аренды земельных участков недействительными и применении последствий недействительности ничтожных сделок (в виде двухсторонней реституции). Иск мотивирован нарушением при совершении арендных сделок норм земельного и градостроительного законодательства.

В соответствии со статьей 168 Гражданского кодекса (в редакции, действовавшей в период ее совершения) сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

В силу пункта 2 статьи 166 Гражданского кодекса (в первоначальной редакции) требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом.

В пункте 32 совместного постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено следующее. Ничтожная сделка является недействительной независимо от признания ее таковой судом. Учитывая, что Гражданский кодекс не исключает возможности предъявления исков о признании недействительной ничтожной сделки, такие требования подлежат разрешению судом в общем порядке по заявлению любого заинтересованного лица.

Согласно части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Под заинтересованным лицом следует понимать лицо, имеющее юридически значимый интерес в данном деле. Такая юридическая заинтересованность может признаваться за участниками сделки либо за лицами, чьи права и законные интересы прямо нарушены оспариваемой сделкой (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.08.2005 N 3668/05 и от 28.11.2006 N 9148/06).

Одной из сторон договоров аренды от 03.09.2012 земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0801022:4, 23:07:0801021:11, 23:07:0801022:3 и 23:07:0000000:38 (арендодателем) является управление администрации района. Предоставленные в аренду участки являются собственностью муниципального образования Динской район (выписки из ЕГРП от 11.01.2013). С учетом изложенного, истца (орган местного самоуправления) следует признать лицом, заинтересованным в оспаривании арендных сделок.

Земельным кодексом установлен принцип целевого использования земельных участков, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования земельного участка в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. К числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения и земли населенных пунктов (подпункты 1 и 2 пункта 1).

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к зонам сельскохозяйственного использования (подпункт 6 пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса). Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах представляют собой земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, используемые в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (пункт 11 статьи 85 Земельного кодекса).

Как видно из материалов дела (постановления администрации района от 24.08.2012 N 1445 - 1448, договоры аренды от 03.09.2012) участки с кадастровыми номерами 23:07:0801022:4, 23:07:0801021:11, 23:07:0801022:3, 23:07:0000000:38 категории земель населенных пунктов переданы обществу в целях сельскохозяйственного использования, что на день подписания договоров аренды соответствовало установленному для них виду разрешенного использования.

С учетом вида разрешенного использования земельных участков апелляционный суд применил к спорным отношениям нормы Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

В пункте 2 статьи 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрено, что передача в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса, в случае, если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. При этом принятие решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления. В случае, если подано два и более заявлений о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах).

Оценив содержание опубликованного в газете "Трибуна" от 05.05.2012 N 65-66 (11461-11462) извещения, апелляционный суд признал, что указанный в извещении срок на подачу заявок (с 15 часов 00 минут 5 мая 2012 года до 9 часов 00 минут 10 мая 2012 года) не соответствует требованиям пункта 2 статьи 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Суд первой инстанции также указал, что такой срок не является достаточным (разумным) для подачи заинтересованными лицами заявок о предоставлении земельных участков.

Однако приведенное обстоятельство не признано судами первой и апелляционной инстанций достаточным основанием для квалификации подписанных с обществом договоров аренды земельных участков как не соответствующих закону. При этом суды исходили из отсутствия в деле доказательств наличия конкурирующих заявок, а также неотносимости заявки главы хозяйства (октябрь 2011 года) к процедуре предоставления земельных участков, инициированной органом местного самоуправления в мае 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не может признать выводы судебных инстанций основанными на законе (при правильном применении норм материального права), на полном и всестороннем исследовании всех фактических обстоятельств и материалов дела.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, урегулирован статьей 34 Земельного кодекса, пункт 1 которой предписывает органам государственной власти и местного самоуправления обеспечить управление и распоряжение находящимися в их собственности (в ведении) земельными участками на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких участков.

В соответствии с абзацами вторым и четвертым пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления, в собственности и (или) в ведении которых находятся земельные участки, обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений; при этом рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока; не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; а также обязаны обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Данные нормы направлены на обеспечение справедливого баланса между интересами всех лиц, желающих приобрести в собственность или аренду земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25.11.2010 N 1549-О-О).

Таким образом, осуществляющие управление и распоряжение публичными (неразграниченными) земельными участками органы обязаны обеспечить справедливое и открытое распределение таких земель. Для создания равного доступа всех заинтересованных лиц к приобретению земельных участков для целей, не связанных со строительством, уполномоченные органы обязаны подготовить и заблаговременно опубликовать в печатных средствах массовой информации сведения о наличии предполагаемых для передачи земельных участков. Опубликование таких сведений является обязательной процедурой, по итогам которой соответствующий публичный орган определяет дальнейший порядок предоставления земельного участка.

Информирование о предоставлении конкретных земельных участков в аренду призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса). Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. Схожий правовой подход выработан в судебной практике в отношении процедуры предоставления земельных участков для строительства (постановление Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10).

В любом случае, извещение о наличии земельных участков, предлагаемых для использования в определенных целях, должно содержать достоверную информацию, способную сформировать у потенциальных претендентов верное представление о цели предоставления (дальнейшего использования) земельных участков.

Нарушение уполномоченными государственными (муниципальными) органами законодательно закрепленных принципов эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, исключает возможность для всех заинтересованных лиц приобрести права на такие земельные участки. Несоблюдение указанных требований исключает возможность эффективного распоряжения земельными участками (в том числе на конкурсной основе), нарушает экономические интересы неопределенного круга лиц, лишает их возможности приобрести права на спорные участки на равных условиях с обществом, необоснованно создает приоритеты (преимущества) для ответчика на получение прав в отношении таких участков.

В опубликованном в газете "Трибуна" от 05.05.2012 N 65-66 (11461-11462) извещении о наличии свободных участков из земель населенных пунктов для сельскохозяйственного использования срок на подачу заинтересованными лицами заявок установлен с 15 часов 00 минут 5 мая 2012 года до 9 часов 00 минут 10 мая 2012 года. Кроме того, размещенное в средствах массовой информации извещение содержит ссылку на подпункт 3 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

В приведенной норме установлен порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта. При этом содержание опубликованного органом местного самоуправления в газете "Трибуна" извещения на соответствие требованиям статьи 34 Земельного кодекса суды первой и апелляционной инстанций не оценили.

Судам при разрешении спора следовало выяснить, свидетельствуют ли приведенные органом местного самоуправления в обоснование исковых требований обстоятельства о несоблюдении при предоставлении спорных участков публичных процедур, предусмотренных статьей 34 Земельного кодекса и статьей 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Установление указанных обстоятельств имеет существенное значение для правильного разрешения спора. В случае ненадлежащего совершения уполномоченным органом действий, предусмотренных нормами земельного законодательства, арендные сделки не могут быть признаны законными, так как о предоставлении участков не могли знать иные заинтересованные лица (претенденты, лишенные возможности заявить свои притязания на эти участки).

Формирование у заинтересованных лиц (потенциальных претендентов) искаженного представления о цели предоставления (использования) спорных участков в совокупности с установлением в извещении четырехдневного срока на подачу заявок (из которых рабочим днем являлся только день публикации сообщения - 5 мая 2012 года (постановление Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 581 в редакции от 15.03.2012 "О переносе выходных дней в 2012 году")) может свидетельствовать о нарушении органом местного самоуправления принципов справедливости, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков.

В связи с необходимостью установления фактических обстоятельств, имеющих значение для дела, и исследования доказательств, суд кассационной инстанции считает необходимым на основании пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса решение от 30.09.2013 и апелляционное постановление от 28.11.2013 отменить, направив дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, проверить соблюдение органом местного самоуправления при предоставлении участков обществу публичных процедур, установленных нормами земельного законодательства.

В соответствии с генеральным планом Динского сельского поселения, утвержденным решением Совета Динского сельского поселения Динского района от 27.12.2012 N 242-39/2, земельный участок с кадастровым номером 23:07:0801022:4 расположен на землях населенных пунктов в зоне резервной территории жилой застройки. Указанный участок предоставлялся обществу в аренду для целей сельскохозяйственного использования. Однако впоследствии вид разрешенного использования участка изменен на комплексное жилищное строительство, что подтверждается сведениями государственного кадастра недвижимости, отраженными в кадастровом паспорте земельного участка от 15.02.2013 N 2343/12/13-124124 (т. 2, л. д. 17, 18). Поэтому суду необходимо определить цель предоставления в аренду данного участка, учитывая последующее изменение вида его разрешенного использования, а также возможность применения в этой связи процедур, предусмотренных статьей 34 Земельного кодекса.

В пункте 2 статьи 30.2 Земельного кодекса закреплено, что предоставление в аренду земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства осуществляется на аукционе в порядке, установленном статьей 38.2 настоящего Кодекса.

Процедура изменения вида разрешенного использования земельного участка не может быть использована для обхода установленных Земельным кодексом публичных процедур (торгов) предоставления земли для жилищного строительства.

Суду необходимо также проверить доводы администрации района и администрации поселения о незаконности договора аренды от 03.09.2012 земельного участка с кадастровым номером 23:07:0000000:38 в связи с тем, что генеральным планом Южно-Кубанского сельского поселения Динского района, утвержденным решением Совета Южно-Кубанского сельского поселения Динского района от 05.10.2012 N 48, в границах данного участка запроектировано строительство прудов очистных сооружений.

Отклоняя указанный довод, апелляционный суд исходил из того, что генеральный план Южно-Кубанского сельского поселения, в котором на земельном участке с кадастровым номером 23:07:000000:38 запроектированы (должны размещаться) очистные сооружения и пруды естественного испарения, утвержден после подписания договора аренды (решение Совета Южно-Кубанского сельского поселения от 05.10.2012 N 48). Следовательно, генеральный план не может являться основанием для признания арендной сделки недействительной.

Однако еще в 2011 году, то есть задолго до утверждения генерального плана сельского поселения, администрацией района (ее структурными подразделениями) был согласован вопрос о перспективном размещении в границах участка с кадастровым номером 23:07:0000000:38 очистных сооружений, необходимых для развития поселка Южный. До принятия администрацией района постановления о предоставлении данного участка обществу в аренду Управление архитектуры и градостроительства администрации района дало отрицательное заключение по вопросу о возможности такого предоставления. Заключение мотивировано перспективой развития территории в связи с наличием генерального плана поселения, прошедшего 29.10.2010 публичные слушания, и находящегося в стадии утверждения (т. 1, л. д. 46, 59 - 64).

До принятия администрацией района постановления от 24.08.2012 N 1447 и подписания договора аренды земельного участка с кадастровым номером 23:07:0000000:38, на основании запроса депутата Совета Южно-Кубанского сельского поселения Симоненко В.Ф., Совет муниципального образования Динской район 30.05.2012 принял решение об обращении в прокуратуру для проведения проверки соблюдения управлением требований земельного законодательства. Также создана рабочая группа, целью которой являлось установление законности действий управления по вопросу о предоставлении земельных участков сельскохозяйственного использования, в том числе участка с кадастровым номером 23:07:0000000:38 (т. 1, л. д. 65 - 69).

Распоряжением главы администрации района от 27.09.2012 N 242-рл начальник управления уволен (т. 2, л. д. 120); распоряжением главы администрации района от 10.10.2012 N 23-рв первому заместителю главы администрации района (исполнявшему в период с 24.08.2012 обязанности главы муниципального образования) объявлен выговор (т. 2, л. д. 119).

Однако приведенные обстоятельства, свидетельствующие о недобросовестности действий должностных лиц администрации района, повлекших незаконное предоставление обществу спорных земельных участков (в том числе участка с кадастровым номером 23:07:0000000:38), судами первой и апелляционной инстанций не исследовались. Соответствующие доводы администрации района (как и администрации поселения) не проверялись, представленные указанными лицами в обоснование этих доводов доказательства судебными инстанциями не оценивались.

В обоснование доводов о незаконности договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0801022:3 и 23:07:0801021:11 истец ссылался также на нарушение при их совершении требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (в связи с расположением в границах указанных участков памятников археологии - курганов). Однако приведенные администрацией района обоснование своих требований доводы в нарушение части 1 статьи 168 Кодекса не исследовались судами, им не дана оценка. Решение и апелляционное постановление не содержат мотивов, по которым эти доводы были отклонены (пункт 3 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271 Кодекса).

При оценке требования истца о применении последствий недействительности ничтожных договоров аренды (в виде двусторонней реституции) необходимо исходить из следующего. Если стороны совершили и исполнили ничтожную сделку, возвращение каждой из них всего полученного по недействительной сделке осуществляется в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 167 Гражданского кодекса.

В силу указанной нормы при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре, возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

Таким образом, в предмет доказывания по спору о применении последствий недействительности сделки входит установление фактически полученного каждой из сторон, а решение суда по такому требованию должно разрешать вопрос об обязанности каждой из сторон вернуть все полученное по сделке.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы освобожден.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2013 по делу N А32-1564/2013 отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин