Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 марта 2014 г. N Ф08-147/14 по делу N А15-1431/2013

г. Краснодар

11 марта 2014 г.

Дело N А15-1431/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 3 марта 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 марта 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Трифоновой Л.А. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295) - Шевченко О.И. (доверенность от 19.12.2013), в отсутствие заинтересованного лица -Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Северо-Кавказскому федеральному округу (ИНН 2626042723, ОГРН 1102650002212), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", и заявившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, рассмотрев кассационную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Северо-Кавказскому федеральному округу на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 11.10.2013 (судья Тагирова З.Т.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2013 (судьи Параскевова С.А., Белов Д.А., Цигельников И.А.) по делу N А15-1431/2013, установил следующее.

ОАО "Российские железные дороги" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан (далее - отдел) с заявлением о признании недействительным и отмене постановления Махачкалинского отдела по надзору на море Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Северо-Кавказскому федеральному округу от 21.05.2013 N 13-0001/229-Пр о привлечении к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 100 тыс. рублей штрафа.

Решением суда от 11.10.2013, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 02.12.2013, постановление отдела от 21.05.2013 N 13-0001/229-Пр признано незаконным и отменено на том основании, что акт проверки и протокол об административном правонарушении составлены с нарушением процессуальных требований, поэтому не являются надлежащими доказательствами совершения правонарушения.

Департамент обратился в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 11.10.2013 и постановление суда апелляционной инстанции от 02.12.2013, принять новый судебный акт. Податель жалобы указывает, что у отдела имелись основания для привлечения к административной ответственности и им соблюден порядок привлечения общества к административной ответственности.

Общество представило неподписанный отзыв на кассационную жалобу.

Представитель общества в судебном заседании просил судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя общества, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить по следующим основаниям.

Старшие госинспекторы Избербашского межрайонного комитета по экологии и природопользованию (далее - комитет по экологии) Абдуллаев А.И. и Магомедов А.И. на основании приказа Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан (далее - министерство) от 14.03.2013 N 35 "О принятии мер по ликвидации стихийных свалок, бытового и строительного мусора" составили акт от 02.04.2013 N 01/113-р обследования территории (акватории) на предмет соблюдения природоохранных требований.

Из данного акта обследования следует, что 25.03.2013 в присутствии представителя территориального управления СКЖД - и.о. начальника железнодорожной станции "Избербаш" Ахмедова А.А. при визуальном обследовании вдоль железнодорожных путей в полосе отвода по адресу: станция Инчхе, станция Новокаякент Каякентского района выявлены несанкционированные свалки черных металлов и места размещения твердых бытовых отходов; мусор размещается на не обустроенных в соответствии с санитарно-экологическими требованиями свалках; на свалках размещены навалом разнородный лом черных и цветных металлов, твердые бытовые отходы, полиэтиленовые пакеты и бутылки, строительный мусор, отходы от камней пиленных известняков и другие отходы минерального происхождения; руководство станций Инчхе и Новокаякент Махачкалинского территориального управления СКЖД и предприятиями, расположенными на территории железнодорожных путей, нарушило правила экологических, санитарно-гигиенических и противоэпидемиологических норм и правил, создается угроза жизни и здоровью людей; железнодорожная станция "Избербаш" (куда входят станция Инчхе и станция Новокаякент) Махачкалинского территориального управления СКЖД, осуществляя свою деятельность по обращению с отходами, не ведет учет поступающих отходов на свалку, не проводит производственный контроль и мониторинг окружающей среды; не разработаны паспорта опасных отходов, нарушены статьи 8, 11, 12, 13, 18, 19 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статья 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Указанный акт и.о. начальника станции "Избербаш" Ахмедов А.А. отказался подписать, об этом в акте имеется соответствующая запись.

Сопроводительным письмом от 04.04.2013 министерство направило акт обследования для принятия соответствующих мер реагирования в адрес Управления Росприроднадзора по Республике Дагестан, которое сопроводительным письмом от 11.04.2013 N 05-875 направило поступившие материалы проверки для принятия решения в отдел на основании приказа Росприроднадзора от 02.12.2010 N 375 "О разграничении полномочий по контролю и надзору за соблюдением законодательства и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод" и письма временного исполняющего обязанности руководителя Росприроднадзора Амирханова А.М. от 12.04.2012 N АА-03-02-31/4433 (надзор за объектами, осуществляющими хозяйственную или иную деятельность в пределах 500 метров водоохраной зоны Каспийского моря, осуществляется Департаментом Росприроднадзора по СКФО).

Уведомлением от 24.04.2013 N 0571/13 (получено по почте 07.05.2013 и по факсимильной связи 24.04.2013) общество уведомлено о явке законного представителя общества либо иного лица, действующего на основании доверенности, в отдел 07.05.2013 в 11.00 для участия в составлении протокола об административном правонарушении по поступившему в отдел акту от 02.04.2013 N 01/113-р обследования территории в полосе отвода железнодорожного пути на административных территориях г. Избербаш и Каякентского района.

7 мая 2013 года в отсутствие законного представителя общества составлен протокол об административном правонарушении N 13-0001/229-Пр в отношении общества. Копия протокола направлена и получена обществом согласно почтовому уведомлению от 20.05.2013 N 36702660060527.

Определением от 07.05.2013 N 13-0001/229-Пр, направленным по факсимильной связи обществу и полученным 13.05.2013, отдел назначил время и место рассмотрения дела об административном правонарушении N 13-0001/229-Пр 21.05.2013 на 11.00.

В присутствии представителя общества Исмаилова Х.М. на основании акта обследования от 02.04.2013 N 01/113-р и протокола об административном правонарушении от 07.05.2013 N 13-0001/229-Пр отдел постановлением от 21.05.2013 N 13-0001/229-Пр привлек общество к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса.

Заявитель оспорил данное постановление в судебном порядке.

Признавая данное постановление незаконным, судебные инстанции руководствовались следующим:

- на объектах Махачкалинского территориального управления СКЖД (в пределах 500 метров водоохраной зоны Каспийского моря) государственный экологический контроль осуществляет отдел, однако проверку провел комитет по экологии с превышением полномочий;

- фактически комитет по экологии провел внеплановую выездную проверку, что следует из текста акта от 02.04.2013 N 01/113-р, в нарушение Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ);

- проверка проведена в присутствии и.о. начальника станции Избербаш Ахмедова А.А., неуполномоченного на это юридическим лицом соответствующей доверенностью (либо приказом, иным документом); из должностной инструкции начальника станции Избербаш от 01.04.2011 и из должностной инструкции дежурного по станции Инчхе от 14.03.2011, утвержденных начальником Махачкалинского центра организации работы железнодорожных станций Абасовым В.А., не следует, что в полномочия начальника станции либо дежурного станции входит участие в проводимой государственным органом проверке по соблюдению законодательства об охране окружающей среды в отсутствие на это соответствующей доверенности (приказа). Тем самым проверка проведена в нарушение требований пункта 2 статьи 15 Закона N 294-ФЗ в одностороннем порядке, в отсутствие законного представителя общества, в подтверждение надлежащего уведомления которого о предстоящей проверке (обследовании) не представлены доказательства;

- согласно письменным пояснениям Ахмедова А.А. проверку проводил один госинспектор Абдуллаев А.И., тогда как акт обследования от 02.04.2013 подписан двумя госинспекторами комитета (Абдуллаевым А.И. и Магомедовым А.И.);

- несмотря на поступившее от уполномоченного представителя общества устное ходатайство о переносе составления протокола об административном правонарушении на другой срок, отдел не принял во внимание данное ходатайство и не перенес на другой срок составление протокола;

- протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие представителя общества без выезда и осмотра местности на основании акта обследования территории (акватории), составленного в одностороннем порядке в отсутствие не извещенного законного представителя общества о дне проведения проверки;

- нарушения носят существенный характер, возможность устранения этих последствий при рассмотрении дела отсутствует, административное дело не рассмотрено полно, всесторонне и объективно - общество оспаривает принадлежность ему указанных в акте и протоколе отходов, в том числе и несанкционированной свалки, представило документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, выданный Управлением Росприроднадзора 26.12.2011 Махачкалинскому центру организации работ железнодорожных станций структурного подразделения Северо-Кавказской дирекции управления движением общества, паспорт опасного отхода, согласованный 31.08.2004 Управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Ростовской области, и договор от 01.01.2013 N ДЦС-4/01/04 на оказание услуг по вывозу твердо-бытовых отходов по г. Избербаш.

Судебные акты приняты без учета следующего.

Судебные инстанции не приняли во внимание, что объяснениями от 11.10.2013 дежурного по станции Инчхе Ахмедова А.А., исполнявшего обязанности начальника станции Избербаш, подтверждается, что обществу известно о проводимой комитетом по экологии проверке, право на участие в проверке представителю общества обеспечено. Неучастие иного уполномоченного лица в проверке обусловлено волеизъявлением общества, а не действиями административного органа. Внутренние организационные проблемы проверяемого юридического лица, выразившиеся в необеспечении возможности обеспечить участие конкретного уполномоченного лица в проводимой проверке, не могут являться основанием для освобождения общества от возложенной на него статьей 25 Закона N 294-ФЗ публично-правовой обязанности.

Ахмедов А.А. не заявил какие-либо заявления, замечания, возражения относительно проведения проверки в отсутствие руководителя общества или иного лица, а также относительно порядка проверки и выявленных ею обстоятельств. Судебные инстанции не указали, какими доказательствами, кроме письменных пояснений Ахмедова А.А., подтверждается, что проверку проводил один госинспектор Абдуллаев А.И., т. е. без участия инспектора Магомедова А.И., подписавшего акт обследования от 02.04.2013.

Проведение проверки с нарушением Закона N 294-ФЗ не является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа, если подтвержден факт совершения лицом вменяемого ему административного правонарушения и административным органом соблюден установленный Кодексом порядок привлечения общества к административной ответственности

В силу положений статьи 26 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными доказательствами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Материалами дела не опровергается, что административное дело возбуждено уполномоченным должностным лицом отдела на основании обнаружения данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, что является достаточным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и соответствует порядку, установленному пунктом 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса. Вывод судебных инстанций о нарушении требований Закона N 294-ФЗ сделан без учета того, что производство по делу об административном правонарушении регламентировано Кодексом и названный Закон в данном случае применению не подлежит. В соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения Закона, устанавливающие порядок организации и проведении проверок, не применяются при проведении административного расследования.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса (пункт 24 названного выше постановления).

Судебные инстанции сделали вывод о том, что материалами дела подтверждено надлежащее извещение общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Указав, что отдел не принял во внимание поступившее от уполномоченного представителя общества устное ходатайство о переносе составления протокола об административном правонарушении на другой срок и не перенес на другой срок составление протокола, судебные инстанции полагали, что такое нарушение носит существенный характер, возможность устранения его последствий при рассмотрении дела отсутствует, административное дело полно, всесторонне и объективно не рассмотрено.

Однако судебные инстанции не указали, какой нормой права предусмотрена безусловная обязанность административного органа отложить совершение такого процессуального действия. Судебные инстанции не учли, что общество не оспаривало своевременное получение информации о результатах проверки и времени и месте составления протокола об административном правонарушении, получило копию протокола об административном правонарушении и уведомление о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, направило своего представителя для участия в рассмотрении дела об административном правонарушении, которое не было лишено возможности заявить возражения от имени общества и реализовать иные принадлежащие ему права.

В протоколе об административном правонарушении и постановлении о привлечении к административной ответственности обществу вменено лишь одно событие правонарушения, выразившееся в несанкционированном складировании черных металлов, твердых бытовых отходов и других отходов минерального происхождения (иные нарушения, отраженные в акте обследования, не вменены).

Указав на то, что общество оспаривает принадлежность ему указанных в акте и протоколе отходов, в том числе и несанкционированной свалки, поскольку на станции Инчхе со стороны 7 пути необщего пользования, принадлежащего на праве собственности ООО "Дагресурсы", функционирует пункт приема металлолома, огороженный металлическим забором, принадлежащий ООО "Втормет", а также на расстоянии 23 м от крайнего рельса 1 пути находится еще один пункт приема металлолома, частично огороженный, а на станции Инчхе осуществляют грузовые операции иные лица на основании соглашений от 05.02.2013, 14.03.2013,15.03.2013, 05.04.2013, судебные инстанции сделали вывод о том, что принадлежность свалки и находящегося на нем мусора заявителю не подтверждены соответствующими доказательствами.

Судебные акты не соответствуют статье 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: не содержат мотивы, по которым суд не принял приведенные в обоснование своих возражений доводы отдела.

Судебные инстанции не указали мотивы, по которым не приняли во внимание представленные отделом в материалы дела доказательства и обоснование того, что полоса отвода железнодорожных путей шириной 85 - 100 м является территорией ответственности общества, не истребовали у отдела из-за плохого качества копий подлинные фотографии, выполненные при проверке (фототаблицу), не указали конкретные доказательства разграничения территории в пределах спорной железнодорожной станции с другими хозяйствующими субъектами.

Данные процессуальные нарушения привели к недостаточно полному исследованию доказательств и принятию неправильных и необоснованных судебных актов, что является основанием для их отмены в силу части 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная инстанция не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении либо были отвергнуты судом, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и о том, какая норма материального права должна быть применена (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Таким образом, процессуальный закон, определяя пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, не предоставил ему права исследовать и оценивать доказательства, которые ранее не были предметом исследования (оценки).

При таких обстоятельствах дело надлежит направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в ходе которого суду следует установить все фактические обстоятельства по делу, истребовать документы и доказательства, в полном объеме исследовать позиции лиц, участвующих в деле, полно, всесторонне их исследовать, в совокупности оценить все представленные в дело доказательства и доводы участвующих в деле лиц, результаты исследования и оценки отразить в судебном акте с учетом требований статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 11.10.2013 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2013 по делу N А15-1431/2013 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан. Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Л.А. Трифонова Л.А. Черных