Решение Калининградского областного суда от 14 июля 2022 г. N 3а-117/2022 (ключевые темы: функциональные зоны - территориальные зоны - совет депутатов - генеральные планы городских округов - правила землепользования и застройки)

Решение Калининградского областного суда от 14 июля 2022 г. N 3а-117/2022

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Е.С.Э. к окружному совету депутатов и главе муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ" об оспаривании правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции решения окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99), в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к территориальной зоне городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1), установил:

Е.С.Э. обратился в суд 16 марта 2022 года с указанным административным иском, ссылаясь на то, что с 28 августа 2020 года ему принадлежат на праве долгосрочной аренды земельные участки с кадастровыми номерами N и N площадью по 800 кв. м каждый, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), расположенные на <адрес>.

В соответствии с документами территориального планирования, действовавшими до утверждения постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в актуализированной редакции, названные земельные участки были включены в границы населенных пунктов и отнесены к функциональным зонам, в которых допускалось размещение объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

В частности, генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции решения окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320) рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения.

Соответственно установленному функциональному зонированию правилами землепользования и застройки муниципального образования, утвержденными решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 12 декабря 2012 года N 173 (с последующими изменениями и дополнениями), земельные участки с кадастровыми номерами N и N были отнесены к территориальной зоне "Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности" (индекс ОДЗ 4), градостроительный регламент которой допускал размещение объектов отдыха.

В дальнейшем постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 был утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в новой редакции, при этом территория названных земельных участков не исключена из границ населенных пунктов, однако отнесена к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), которая не предназначена для размещения объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

Решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 утверждены правила землепользования и застройки городского округа, которыми рассматриваемая территория отнесена к территориальной зоне "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования" (индекс Р-1), где размещение объектов капитального строительства не допускается.

Такое изменение градостроительного зонирования произведено, как указывает административный истец, без учета фактического землепользования, в том числе установленного разрешенного использования названных земельных участков, расположенных в квартале сложившейся застройки, и нарушает права и законные интересы административного истца на использование земельных участков с кадастровыми номерами N и N по их назначению.

Определением от 4 апреля 2022 года ходатайство окружного совета депутатов и главы муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ" о приостановлении производства по делу удовлетворено: производство по настоящему административному делу приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по административному делу N 3а-174/2021 по административному иску Е.С.Э. к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166).

Определением от 20 июня 2022 года производство по делу возобновлено с учетом вступления в законную силу решения Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года, которым признан не действующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

В судебном заседании представитель административного истца - Б.Е.Н. заявленные требования поддержала, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Окружной совет депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ" в лице главы муниципального образования представил отзыв на административное исковое заявление, в котором просил рассмотреть дело в отсутствие представителя и заявил о признании административных исковых требований, исходя из вступления в законную силу решения по административному делу N 3а-174/2021.

Определением судьи от 18 марта 2022 года со стадии принятия к производству настоящего административного искового заявлению к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство градостроительной политики Калининградской области.

Представитель Министерства градостроительной политики Калининградской области - И.В.С. не возражала против признания правил землепользования и застройки муниципального образования (в редакции решения окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99) не действующими и не подлежащими применению в оспариваемой части со дня вступления в законную силу решения Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года по административному делу N 3а-174/2021, то есть с 26 мая 2022 года.

Заслушав пояснения представителей административного истца и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения административного иска и судебные прения, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального образования.

С учетом приведенных норм закона в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, высказана правовая позиция о том, что установление территориальных зон в правилах землепользования и застройки конкретизирует положения документов территориального планирования (генерального плана) в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

По делу установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N образованы в 2015 году из исходного земельного участка с кадастровым номером N наряду с иными 52 земельными участки, при этом в отношении 53 земельных участков было установлено с февраля 2015 года разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата) и в отношении 1 земельного участка - под проход, проезд.

В марте 2015 года зарегистрировано право собственности муниципального образования "Зеленоградский район" на образованные земельные участки.

Образование исходного земельного участка с кадастровым номером N и образованных путем его раздела 54 земельных участков, а также зарегистрированные права муниципальной собственности и долгосрочной аренды на вновь образованные земельные участки не оспорены в установленном порядке.

На период образования исходного земельного участка с кадастровым номером N, а также образованных из него земельных участков с кадастровыми номерами N и N действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Зеленоградское городское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012 года N 157, рассматриваемая территория была включена в границы населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденными решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 12 декабря 2012 года N 173 (с последующими изменениями и дополнениями), земельные участки с кадастровыми номерами N и N были отнесены к территориальной зоне "Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности" (индекс ОДЗ 4), градостроительный регламент которой допускал размещение объектов отдыха (л.д. 102-103).

В дальнейшем Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Зеленоградский район" и организации местного самоуправления на объединенной территории" образовано муниципальное образование "Зеленоградский городской округ".

Решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 был утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", который действовал до вступления в силу постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166.

Согласно карте функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции решения от 24 июня 2019 года N 320) земельные участки с кадастровыми номерами N и N, оставаясь в составе земель населенных пунктов, были отнесены к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения, где допускалось размещение объектов капитального строительства различного назначения.

Правила землепользования и застройки городского округа до принятия оспариваемого в части решения окружного совета депутатов от 31 августа 2021 года N 99, не утверждались.

После изменения функционального зонирования территории генеральным планом муниципального образования (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) было изменено оспариваемым нормативным правовым актом ее градостроительное зонирование с отнесением земельных участков с кадастровыми номерами N и N к территориальной зоне "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, земельных насаждений общего пользования" (индекс Р-1), занятой городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования.

При этом перечень основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства включает в себя парки культуры и отдыха (код 3.6.2), площадки для занятий спортом (код 5.1.3), природно-познавательный туризм (код 5.2), улично-дорожную сеть (код 12.0.1) и благоустройство территории (код 12.0.2) без установления предельных параметров объектов капитального строительства.

Таким образом, размещение объектов капитального строительства в территориальной зоне Р-1, как обоснованно утверждает административный истец, не допускается.

Решением Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года по административному делу N 3а-174/2021 признан не действующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 года указанное решение оставлено без изменения, апелляционные жалобы Правительства Калининградской области и администрации муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ" - без удовлетворения.

Принимая во внимание, что предметом спора по настоящему делу является правомерность отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к территориальной зоне городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1), соответствующей функциональному зонированию, установленному генеральным планом муниципального образования в нарушение закона, суд полагает, что изменение градостроительного зонирования рассматриваемой территории, произведенное окружным советом депутатов при утверждении правил землепользования и застройки городского округа, также не может быть признано обоснованным градостроительным решением.

Кроме того, суд принимает во внимание, что согласно пункту 42 положения о территориальном планировании в составе генерального плана городского округа (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Размещение иных объектов капитального строительства на территориях, отнесенных к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования, генеральным планом не допускается.

В то же время, правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в пределах названной функциональной зоны рекреационного назначения установлены три территориальных зоны, а именно:

- "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования" (индекс Р-1), где градостроительный регламент не установлен и, соответственно, размещение объектов капитального строительства не допускается;

- "Туристско-рекреационная зона" (индекс Р-2), применительно к которой перечень основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства включает в себя, помимо прочего, размещение объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания (рестораны, кафе, столовые, закусочные, бары) (код 4.6), размещение пансионатов, туристических гостиниц, кемпингов, домов отдыха, не оказывающих услуги по лечению, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них (код 5.2.1), размещение дома охотника или рыболова (код 5.3), размещение объектов улично-дорожной сети: автомобильных дорог, трамвайных путей и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов (код 12.0.1), при этом в таблице 41 установлены предельные параметры разрешенного строительства, в том числе, максимальная высота объектов общественного питания - 12 м, объектов гостиничного обслуживания - 20 м, объектов туристического обслуживания - 18 м, объектов санаторной деятельности - 18 м, а также максимальный процент застройки от 40 до 60%;

- "Зона санаторно-курортного назначения" (индекс К), где допускается, в частности, размещение магазинов (код 4.4), объектов общественного питания (код 4.6), гостиничного обслуживания (код 4.7), санаторной деятельности (код 9.2.1), улично-дорожной сети (код 12.0.1), при этом в таблице 43 установлены предельные параметры разрешенного строительства, в том числе, максимальная высота магазинов, объектов общественного питания и объектов культурно-досуговой деятельности - 12 м, объектов гостиничного обслуживания - 18 м, объектов туристического обслуживания - 18 м, объектов санаторной деятельности - 18 м, а также максимальный процент застройки - 60%.

Таким образом, перечни допустимых основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в перечисленных территориальных зонах (за исключением территориальной зоны Р-1), отнесенных генеральным планом к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования, значительно разнится, допуская в отличие от генерального плана размещение разнообразных объектов капитального строительства.

При этом не являются ясными и понятными критерии установления градостроительного зонирования территорий, имеющих одинаковое функциональное назначение.

Данные обстоятельства также свидетельствуют об отсутствии достаточной обоснованности при установлении градостроительного зонирования рассматриваемой территории.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск Е.С.Э. удовлетворить.

Признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к территориальной зоне городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1).

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 28 июля 2022 года.