Приложение N 3. Доклад о результатах обобщения правоприменительной практики Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата в 2022 году

Приложение N 3

УТВЕРЖДЕН
приказом Федеральной службы
по надзору в сфере образования
и науки
от 14.03.2023 N 385

Доклад
о результатах обобщения правоприменительной практики Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата в 2022 году

Доклад о результатах обобщения правоприменительной практики Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата подготовлен в соответствии со статьей 47 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Обобщение правоприменительной практики Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки при осуществлении контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата проводилось для решения следующих задач:

1) обеспечение единообразных подходов к применению контрольным (надзорным) органом и его должностными лицами обязательных требований, законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле;

2) выявление типичных нарушений обязательных требований, причин, факторов и условий, способствующих возникновению указанных нарушений;

3) анализ случаев причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, выявление источников и факторов риска причинения вреда (ущерба);

4) подготовка предложений об актуализации обязательных требований;

5) подготовка предложений о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата (далее - государственный контроль (надзор) за проведением экзамена и выдачей сертификата) установлен Федеральным законом от 1 июля 2021 г. N 274-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 274-ФЗ), вступившим в силу 29 декабря 2021 г.

Осуществление государственного контроля (надзора) за проведением экзамена и выдачей сертификата регламентировано:

Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ);

Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ);

Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2021 г. N 1213 (далее - Положение N 1213);

пунктом 5.5(1) пункта 5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2018 г. N 885 (далее - Положение о Рособрнадзоре).

В соответствии с Положением N 1213 государственный контроль (надзор) за проведением экзамена и выдачей сертификата осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.

Согласно статье 15.2 Федерального закона N 115-ФЗ предметом федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата является соблюдение организациями, указанными в пункте 2 статьи 15.1 Федерального закона N 115-ФЗ, обязательных требований, установленных Федеральным законом N 115-ФЗ и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификатов о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 15.1 Федерального закона N 115-ФЗ сертификат о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации на уровне, соответствующем цели получения разрешения на временное проживание или вида на жительство, разрешения на работу или патента, указанного в статье 13.3 Федерального закона N 115-ФЗ (далее - сертификат), выдается на территории Российской Федерации либо за ее пределами организациями, осуществляющими образовательную деятельность, включенными в утвержденный уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти перечень организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации (далее - перечень организаций), иностранным гражданам, сдавшим указанный экзамен.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2021 г. N 1482 утверждено Положение о включении организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в перечень организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации, ведении указанного перечня и об основаниях исключения из него организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Перечень организаций утвержден приказом Минобрнауки России от 11 июня 2021 г. N 481 "Об утверждении перечня организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 11 июня 2021 г., регистрационный N 63863), и включает 14 организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации (далее - образовательные организации, контролируемые лица).

Объектом государственного контроля (надзора) за проведением экзамена и выдачей сертификата является деятельность контролируемых лиц по проведению экзамена и выдаче иностранным гражданам сертификата.

В связи с тем, что Федеральный закон N 274-ФЗ, Положение N 1213, а также пункт 5.5(1) Положения о Рособрнадзоре вступили в силу 29 декабря 2021 г., плановые контрольные (надзорные) мероприятия по данному виду федерального государственного контроля (надзора) Рособрнадзором в 2022 году не проводились.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" для проведения в 2022 году внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий были предусмотрены следующие основания:

поручение Президента Российской Федерации;

поручение Председателя Правительства Российской Федерации, принятое после вступления в силу настоящего постановления;

поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, принятое после вступления в силу настоящего постановления и согласованное с Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации;

требование прокурора в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В 2022 году вышеперечисленные поручения и требования о проведении внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в части государственного контроля (надзора) за проведением экзамена и выдачей сертификата в Рособрнадзор не поступали.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) за проведением экзамена и выдачей сертификата, применяются положения Федерального закона N 248-ФЗ.

Государственный контроль (надзор) за проведением экзамена и выдачей сертификата осуществляется на основе управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты.

С учетом тяжести причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и вероятности наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также с учетом добросовестности контролируемых лиц объекты контроля подлежат отнесению к категориям высокого, среднего и низкого риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (далее - категории риска).

Критерии отнесения объектов контроля к категориям риска в рамках осуществления государственного контроля (надзора) за проведением экзамена и выдачей сертификата установлены Положением N 1213.

По тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований деятельность организаций, включенных в перечень организаций, по проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации (далее - деятельность контролируемых лиц по проведению экзамена для иностранных граждан) относится к категории низкого риска.

По критериям вероятности несоблюдения обязательных требований к категории среднего риска относятся:

деятельность контролируемых лиц по проведению экзамена для иностранных граждан при наличии вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания контролируемому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в период 3 лет, предшествующих дате принятия решения об отнесении объекта государственного контроля (надзора) к определенной категории риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

деятельность контролируемых лиц по проведению экзамена для иностранных граждан при наличии вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания контролируемому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в части сертификатов о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации), в период 3 лет, предшествующих дате принятия решения об отнесении объекта государственного контроля (надзора) к определенной категории риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Деятельность контролируемых лиц по проведению экзамена для иностранных граждан при одновременном наличии критериев вероятности несоблюдения обязательных требований, указанных в предыдущем абзаце, относится к категории высокого риска.

В соответствии с Положением N 1213 плановые контрольные (надзорные) мероприятия в виде выездных проверок в отношении объектов контроля, отнесенных к определенным категориям риска, проводятся со следующей периодичностью:

для категории высокого риска - один раз в 3 года;

для категории среднего риска - один раз в 4 года;

в отношении объектов контроля, отнесенных к категории низкого риска, плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся.

По результатам проведенного Рособрнадзором в 2022 году сопоставления характеристик объектов контроля с утвержденными критериями их отнесения к категориям риска объекты контроля отнесены к следующим категориям риска:

высокий риск - отсутствуют;

средний риск - отсутствуют;

низкий риск - 14 объектов.

В соответствии с частью 3 статьи 46 Федерального закона N 248-ФЗ перечни объектов государственного контроля (надзора) за проведением экзамена и выдачей сертификата, отнесенных к категориям высокого, среднего и низкого риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, утвержденные руководителем Рособрнадзора Музаевым А.А. 25 января 2022 г. и 9 сентября 2022 г., размещены на официальном сайте Рособрнадзора в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

На официальном сайте Рособрнадзора также размещены:

Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата, утвержденный руководителем Рособрнадзора Музаевым А.А. 28 февраля 2022 г.;

информация о критериях отнесения объектов федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата к категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

информация о порядке досудебного обжалования решений Рособрнадзора, действий (бездействия) его должностных лиц; о способах получения консультаций по вопросам соблюдения обязательных требований, профилактическом визите, объявлении предостережения;

актуализированный в сентябре 2022 года исчерпывающий перечень сведений, которые могут запрашиваться контрольным (надзорным) органом у контролируемого лица при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата.

В соответствии с Федеральным законом N 248-ФЗ при осуществлении государственного контроля (надзора) за проведением экзамена и выдачей сертификата проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.

Виды профилактических мероприятий, которые проводятся при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, определяются положением о виде контроля.

В соответствии с Положением N 1213 при осуществлении государственного контроля (надзора) за проведением экзамена и выдачей сертификата Рособрнадзор проводит следующие виды профилактических мероприятий:

а) информирование контролируемых лиц и иных заинтересованных лиц по вопросам соблюдения обязательных требований. Информирование осуществляется посредством размещения соответствующих сведений на официальном сайте контрольного (надзорного) органа в сети "Интернет", в средствах массовой информации, через личные кабинеты контролируемых лиц в государственных информационных системах (при их наличии) и в иных формах, в том числе путем размещения сведений в средствах массовой информации;

б) обобщение правоприменительной практики;

в) объявление предостережения в случае наличия у контрольного (надзорного) органа в сфере образования сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

г) консультирование контролируемых лиц и их представителей по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора);

д) проведение обязательного профилактического визита в форме профилактической беседы по месту осуществления деятельности контролируемого лица либо путем использования видео-конференц-связи.

В 2022 году Рособрнадзор в рамках реализации Программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата, утвержденной руководителем Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Музаевым А.А. 20 декабря 2021 г., осуществлял информирование контролируемых и иных заинтересованных лиц по вопросам соблюдения обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата посредством размещения соответствующих сведений на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Так, в 2022 году в подразделе "Федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата" специального раздела "Профилактика нарушений обязательных требований" размещены:

приказ Рособрнадзора от 28 декабря 2021 г. N 1699 "Об утверждении индикатора риска нарушения обязательных требований по федеральному государственному контролю (надзору) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основ законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата" (зарегистрирован Минюстом России 3 февраля 2022 г., регистрационный N 67122);

информация для контролируемых лиц об издании приказа Рособрнадзора от 28 декабря 2021 г. N 1699 "Об утверждении индикатора риска нарушения обязательных требований по федеральному государственному контролю (надзору) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основ законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата";

приказ Рособрнадзора от 26 апреля 2022 г. N 548 "Об утверждении формы проверочного листа, используемого при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основ законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата" (зарегистрирован Минюстом России 22 июня 2022 г., регистрационный N 68960);

информация для контролируемых лиц об утверждении формы проверочного листа, используемого при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и выдаче иностранным гражданам сертификата;

презентация "Реформа контрольной (надзорной) деятельности".

В соответствии с частью 4 статьи 52 Федерального закона N 248-ФЗ в отношении контролируемых лиц, включенных в перечень организаций, Рособрнадзором проведены 14 обязательных профилактических визитов, в ходе которых руководители (официальные представители) контролируемых лиц были проинформированы об обязательных требованиях, предъявляемых к их деятельности, к принадлежащим им объектам контроля, их соответствии критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля, исходя из его отнесения к соответствующей категории риска.

Согласно части 1 статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

В 2022 году при осуществлении государственного контроля (надзора) за проведением экзамена и выдачей сертификата одному контролируемому лицу было объявлено 2 предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

В соответствии с частью 1 статьи 15.1 Федерального закона N 115-ФЗ, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации и указанной статьей, иностранный гражданин в целях получения разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу либо патента, указанного в статье 13.3 Федерального закона N 115-ФЗ, обязан подтвердить владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации одним из документов, в том числе сертификатом.

Частью 3 статьи 15.1 Федерального закона N 115-ФЗ предусмотрено, что в целях подтверждения наличия сведений о выданных сертификатах федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальные органы и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования и науки, взаимодействуют, в том числе с использованием информационных систем, входящих в информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуры, используемые для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций.

Таким образом, отсутствие сведений о выданных сертификатах в федеральной информационной системе "Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении" (далее - ФИС ФРДО), оператором которой является Рособрнадзор, может привести к нарушению прав иностранных граждан, обращающихся за получением разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу либо патента, указанного в статье 13.3 Федерального закона N 115-ФЗ.

В рамках осуществления полномочий, предусмотренных подпунктом "в" пункта 7 Правил формирования и ведения федеральной информационной системы "Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2021 г. N 825, Рособрнадзор в 2022 году проводил анализ внесения организациями, включенными в перечень организаций, в ФИС ФРДО сведений о выданных сертификатах. В результате проведенного анализа данных было установлено, что из 14 организаций, включенных в перечень организаций, только 6 вносят сведения в ФИС ФРДО своевременно и в полном объеме. Восьми организациям, включенным в перечень организаций, было указано на необходимость корректировки предоставленной недостоверной информации, а также на обязательность своевременного внесения в полном объеме в ФИС ФРДО сведений о выданных сертификатах.

В целях оказания методической помощи контролируемым лицам разработаны и размещены на официальном сайте Рособрнадзора Методические рекомендации по внесению в Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) квалификации, документах об обучении сведений о сертификатах о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации и о сертификатах о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации на уровне, соответствующем цели получения разрешения на временное проживание или вида на жительство, разрешения на работу или патента, указанного в статье 13.3 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", утвержденные и.о. руководителя Рособрнадзора Круглинским И.К. 11 июля 2022 г.

По состоянию на 1 декабря 2022 года все 14 организаций, проводящих экзамен, внесли сведения о выданных сертификатах в ФИС ФРДО в полном объеме.

В связи с отсутствием в 2022 году контрольных (надзорных) мероприятий:

типичные нарушения обязательных требований не выявлялись;

анализ причин, факторов и условий, способствующих возникновению типичных нарушений, не проводился.

Вместе с тем по результатам проведенной в 2022 году профилактической работы можно констатировать, что основным недостатком в работе образовательных организаций, способным привести к причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и нарушению законных интересов иностранных граждан, сдававших экзамен, являлся недостаточный контроль со стороны образовательных организаций за соблюдением сроков внесения в ФИС ФРДО сведений о сертификатах о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации, установленных Правилами формирования и ведения федеральной информационной системы "Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2021 г. N 825. К основным факторам и условиям, приводящим к нарушению сроков внесения в ФИС ФРДО необходимых сведений, кроме технических причин, связанных с функционированием ФИС ФРДО как информационной системы и проблемами взаимодействия отдельных ее компонентов, относятся недостаточный уровень квалификации сотрудников организаций, с которыми заключены договоры о проведении экзамена непосредственно на местах. Причем выявлены сложности не только в области работы с массивами данных и информационно-коммуникационными технологиями, но в части качества и полноты формирования пакетов сведений об экзаменуемых и результатах экзамена при передаче в образовательную организацию для целей внесения сведений в ФИС ФРДО. Особенно этот фактор оказывает влияние в случае значительной территориальной распределенности и удаленности мест проведения экзамена от мест расположения административных центров образовательных организаций, отвечающих за внесение сведений в ФИС ФРДО, а также в случае использования при приеме экзамена на местах преимущественно дистанционных технологий.

случаи причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в 2022 году не установлены;

предложения об актуализации обязательных требований, а также о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле по итогам осуществления данного вида федерального государственного контроля (надзора) в 2022 году отсутствуют.