Решение Свердловского областного суда от 15 февраля 2023 г. N 3а-3/2023 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта 1 пункта 1 Указа Губернатора Свердловской области от 27.10.2021 N 616-УГ "О внесении изменений в Указ Губернатора Свердловской области от 18.03.2020 N 100-УГ "О введении на территории Свердловской области режима повышенной готовности и принятии дополнительных мер по защите населения от новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Куракиной Н.Ю.,

с участием прокурора Васильевой Марии Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Жерихова Андрея Николаевича о признании недействующим в части нормативного правового акта установил:

новая коронавирусная инфекция (COVID-19) является острым респираторным заболеванием, вызванным новым коронавирусом (SARS-CoV-2), который в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации, относится ко II группе патогенности.

30 января 2020 года Всемирная организация здравоохранения присвоила эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), уровень международной опасности; объявлена чрезвычайная ситуация международного значения; 11 марта 2020 года Всемирная организация здравоохранения, оценив ситуацию с распространением коронавируса COVID-19, объявила пандемию (распространение нового заболевания в мировых масштабах).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года N 715 утверждён перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих; начиная с 11 февраля 2020 года, в этот перечень заболеваний включена коронавирусная инфекция (2019-nCoV).

18 марта 2020 года Губернатором Свердловской области издан Указ N 100-УГ "О введении на территории Свердловской области режима повышенной готовности и принятии дополнительных мер по защите населения от новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" (далее - Указ).

Впоследствии, в зависимости от текущей ситуации, в Указ многократно вносились изменения. Так, 27 октября 2021 года издан Указ Губернатора Свердловской области N 616-УГ "О внесении изменений в Указ Губернатора Свердловской области от 18 марта 2020 года N 100-УГ "О введении на территории Свердловской области режима повышенной готовности и принятии дополнительных мер по защите населения от новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" (далее - Указ N 616-УГ).

В результате этих изменений, и в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 Указа N 616-УГ, изложен в следующей редакции пункт 3 Указа:

"3. Установить, что с 30 октября 2021 года посещение гражданами, достигшими возраста 18 лет, зданий, строений, сооружений (помещений в них), в которых располагаются органы и организации, указанные в части второй настоящего пункта, допускается при наличии у таких граждан документа, удостоверяющего личность гражданина, а также:

QR-кода, оформленного с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"и подтверждающего, что гражданину проведена профилактическая прививка против новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) либо что гражданин перенёс новую коронавирусную инфекцию (2019-nCoV);

или медицинского документа, подтверждающего, что гражданину проведена профилактическая прививка против новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (в том числе первым компонентом двухкомпонентной вакцины, прошедшей государственную регистрацию в Российской Федерации) не более шести месяцев назад либо что гражданин перенёс новую коронавирусную инфекцию (2019-nCoV) не более шести месяцев назад;

или медицинского документа, подтверждающего наличие медицинских противопоказаний к проведению профилактической прививки против новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), заверенного лечащим врачом и руководителем (заместителем руководителя) медицинской организации, и медицинского документа, подтверждающего отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (2019-nCoV) методом полимеразной цепной реакции (далее - ПЦР), проведённого не позднее чем за 72 часа.

Запретить посещение гражданами, достигшими возраста 18 лет, не имеющими документа, удостоверяющего личность гражданина, и QR-кода или медицинских документов, указанных в части первой настоящего пункта, зданий, строений, сооружений (помещений в них), в которых располагаются:

1) государственные органы Свердловской области, органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственные учреждения Свердловской области и муниципальные учреждения, осуществляющие материально-техническое и социально-бытовое обеспечение деятельности указанных органов, государственное учреждение Свердловской области, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов Свердловской области (в том числе работниками этих учреждений);

2) организации общественного питания (за исключением обслуживания на вынос без посещения гражданами помещений организаций общественного питания, доставки заказов, деятельности организаций общественного питания, обеспечивающих круглосуточное питание работников организаций, а также организаций общественного питания, расположенных в аэропорту "Кольцово", на железнодорожных вокзалах и автовокзалах);

3) организации, осуществляющие деятельность в сферах культуры, спорта (за исключением профессиональных спортивных клубов, объектов спорта образовательных организаций), организации досуга и развлечений, в том числе театры, филармонии, концертные организации, музеи, библиотеки, ночные клубы, танцплощадки, дискотеки, развлекательные аттракционы, цирки, зоопарки, океанариумы, дельфинарии, аквапарки;

4) торговые, торгово-развлекательные центры и комплексы, кинотеатры (кинозалы), кинематографические клубы;

5) объекты розничной торговли (за исключением аптек и аптечных пунктов, объектов розничной торговли в части реализации продовольственных товаров и (или) непродовольственных товаров первой необходимости в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2020 года N 762-р);

6) прачечные, химчистки, парикмахерские, салоны красоты, массажные салоны, общественные бани, сауны, солярии, базы отдыха, дома отдыха, санаторно-курортные организации (санатории);

7) детские игровые комнаты, детские развлекательные центры, детские лагеря дневного пребывания.

Собственникам и иным законным владельцам зданий, строений, сооружений (помещений в них), в которых располагаются органы и организации, указанные в части второй настоящего пункта, обеспечить:

1) проведение проверки наличия у посетителей, достигших возраста 18 лет, QR-кода или медицинских документов, указанных в части первой настоящего пункта, и соответствия данных о посетителе, содержащихся в QR-коде или медицинских документах, указанных в части первой настоящего пункта, и документе, удостоверяющем личность гражданина;

2) установление пунктов контроля в целях недопущения посетителей, достигших возраста 18 лет, не имеющих QR-кода и (или) документов, указанных в части первой настоящего пункта.

Установить, что действие частей первой - третьей настоящего пункта не распространяется на посещение гражданами переписных участков в период проведения Всероссийской переписи населения и пунктов вакцинации против новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

Установить, что после 15 декабря 2021 года посещение гражданами, достигшими возраста 18 лет, зданий, строений, сооружений (помещений в них), в которых располагаются органы и организации, указанные в части второй настоящего пункта, при наличии медицинского документа, подтверждающего, что гражданину проведена профилактическая прививка против новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) первым компонентом двухкомпонентной вакцины, прошедшей государственную регистрацию в Российской Федерации, не допускается.".

Как видно из приведённой нормы, введённое Указом N 616-УГ правовое регулирование изначально состояло структурно из пяти частей.

Далее, 02 ноября 2021 года в результате издания Указа N 624-УГ пункт 3 Указа дополняется частью шестой следующего содержания:

"Установить, что с 4 ноября 2021 года посещение зданий, строений, сооружений (помещений в них), в которых располагаются торговые, торгово-развлекательные центры и комплексы, лицами, не достигшими возраста 18 лет, без сопровождения их родителей (законных представителей) не допускается."

После этого, 10 ноября 2021 года в результате издания Указа N 626-УГ пункт 3 Указа дополняется частью седьмой следующего содержания:

"Под документами, удостоверяющими личность гражданина, в настоящем Указе понимаются, в частности, паспорт гражданина Российской Федерации, паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, военный билет, паспорт иностранного гражданина, водительское удостоверение, пенсионное удостоверение, свидетельство пенсионера.".

Все тексты указов, изданных высшим должностным лицом, опубликованы, размещены и общедоступны для ознакомления на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области www.pravo.gov66.ru.

Отдельные положения Указа ранее уже становились предметом судебной проверки Свердловским областным судом в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Из содержания выносившихся, общедоступных и вступивших в законную силу решений Свердловского областного суда видно, что Указ принят с соблюдением требований действующего законодательства к процедуре принятия, порядку его опубликования и введения в действие - административные дела N 3а-237/2020 (66а-806/2020) и N 3а-237/2021 (66а-967/2021).

После этого, решением Свердловского областного суда от 12 сентября 2022 года по административному делу N 3а-711/2022 проверена законность вышеизложенного пункта 3 Указа, за исключением частей 4 и 7 данного пункта. Требование о признании недействующим пункта 3 Указа (за исключением частей 4 и 7) оставлено без удовлетворения. По результатам рассмотрения апелляционных жалоб, названное решение Свердловского областного суда от 12 сентября 2022 года по административному делу N 3а-711/2022 оставлено без изменения; вступило в законную силу (апелляционное определение от 17 января 2023 года по делу N 66а-44/2023).

Кроме того, вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 03 августа 2022 года по административному делу N 3а-522/2022 оставлено без удовлетворения требование административного истца признать недействующим пункт 1 Указа N 616-УГ в части наличия в нём слов, написанных не буквами русского алфавита. При этом, из содержания состоявшегося судебного акта видно, что Указ N 616-УГ принят в пределах предоставленных Губернатору Свердловской области полномочий, с соблюдением порядка принятия, введения в действие, порядка опубликования. Указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределённого круга лиц при рассмотрении других дел. То есть, для рассматриваемого административного дела изложенное означает, что Указ N 616-УГ принят уполномоченным органом, в надлежащей форме, при соблюдении установленной процедуры для его принятия. Поименованный нормативный правовой акт опубликован в установленном порядке, введён в действие. Обстоятельства, перечисленные в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ранее установленные при рассмотрении административного дела N 3а-522/2022, имеют преюдициальное значение, не нуждаются в доказывании.

11 ноября 2021 года, в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Жерихов Андрей Николаевич обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, которое 16 ноября 2021 года оставлено без движения, а 20 декабря 2021 года - принято к производству Свердловского областного суда по первой инстанции. При подготовке дела, 03 февраля 2022 года производство по делу приостановлено до вступления в законную силу решения Свердловского областного суда по другому (аналогичному) делу; вступление в законную силу состоялось 17 января 2023 года. После чего производство по данному административному делу было возобновлено, и в судебном заседании, уточнив заявленные требования, утверждая о нарушении своих прав, административный истец, несмотря на ранее состоявшиеся судебные акты, настаивает и просит признать недействующим подпункт 1 пункта 1 Указа N 616-УГ (за исключением части первой обозначенной нормы).

В судебном заседании Жерихов Андрей Николаевич заявленное требование поддержал, настаивал на удовлетворении и признании недействующим подпункта 1 пункта 1 Указа N 616-УГ (кроме части первой).

Губернатор Свердловской области, возражая против суждений, изложенных в административном исковом заявлении, считая их ошибочными, заявленные требования не признал. В судебном заседании представитель Губернатора Свердловской области также просил суд прекратить производство по административному делу в части нормативных положений, в отношении которых имеется вступившее в законную силу решение суда, и оставить без удовлетворения заявленные требования.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что в части требований административного истца производство по делу подлежит прекращению, а в оставшейся части - требование административного иска не подлежит удовлетворению, исследовав и оценив собранные по административному делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд в полном объёме проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с теми основаниями и доводами, которые содержатся и приведены в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен и не обязан в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца, давая им оценку в судебном акте.

Придя к выводу о том, что за исключением части четвёртой обжалуемого подпункта 1 пункта 1 Указа N 616-УГ все остальные нормативные положения ранее являлись предметом судебной проверки при рассмотрении административного дела N 3а-711/2022, суд прекратил производство по делу в части, о чём вынесено отдельное определение.

В результате, рассматривая и разрешая по существу требования административного истца, суд должен проверить: соответствует или не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, ранее не проверявшаяся часть четвёртая, следующего содержания: "Установить, что действие частей первой - третьей настоящего пункта не распространяется на посещение гражданами переписных участков в период проведения Всероссийской переписи населения и пунктов вакцинации против новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)."

Прежде всего, следует отметить, что проверяемая часть четвёртая подпункта 1 пункта 1 Указа N 616-УГ, о признании которой недействующей просит административный истец, не является обособленной; она взаимосвязана с частями первой - третьей, в отношении которых ранее состоялось решение суда, вступившее 17 января 2023 года в законную силу (66а-44/2023). При наличии такой взаимосвязанности невозможно не изложить установленные обстоятельства и состоявшуюся оценку норм и правил, которые содержатся в имеющемся судебном акте.

Предписаниями вышепоименованных частей первой - третьей подпункта 1 пункта 1 Указа N 616-УГ на территории Свердловской области с 30 октября 2021 года временно устанавливались обязательные правила поведения; вводилась система использования QR-кодов, подтверждающих прохождение вакцинации против коронавирусной инфекции или перенесённое заболевание, при посещении совершеннолетними посетителями объектов, поименованных в этом нормативном правовом акте.

Сама по себе совокупность ввёденных ограничительных мер получила оценку в ранее состоявшемся судебном акте. Признано и установлено, что в сложившихся условиях, обусловленных чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельством в виде распространения новой коронавирусной инфекции и повлекших введение режима повышенной готовности ввиду угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, ограничительные меры являлись объективно необходимыми в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Это было оправдано конституционно значимыми целями защиты жизни и здоровья неопределённого круга лиц и соразмерно реальной угрозе распространения названного заболевания, представляющего опасность для окружающих. Вводившиеся ограничения признаны согласующимися с правилами поведения, обязательными для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Создавая и вводя временные ограничения, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, предусмотрело в изданном нормативном правовом акте условие (обжалуемую административным истцом норму), что вводимые ограничения не распространяются на посещение гражданами переписных участков в период проведения Всероссийской переписи населения и пунктов вакцинации против новой коронавирусной инфекции.

В статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, а осуществление мер по борьбе с эпидемиями, ликвидация их последствий, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который действовал до 01 января 2023 года, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относилось решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях. Положение аналогичного содержания предусмотрено также пунктом 5 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", действующего с 01 января 2023 года.

Специальным нормативным правовым актом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ). Действие приведённого закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (преамбула). Исходя из положений статьи 11 названного Федерального закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

На обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения направлен Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Определяя права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, названный Федеральный закон устанавливает обязанность для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц (статьи 10 и 11).

Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт а.2 статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ). Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2020 года N 417 (далее Правила) и предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).

В постановлении Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 02 марта 2020 года N 5 содержится предписание высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации:

- обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV);

- с учётом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза её развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.

Приведённое и подлежащее применению к рассматриваемым правоотношениям правое регулирование не содержит и не устанавливает перечень возможных дополнительных ограничительных мер; установление таких мер в обжалуемом Указе N 616-УГ не свидетельствует о его несоответствии нормам, имеющим большую юридическую силу.

По итогам состоявшегося 20 октября 2021 года совещания с членами Правительства, Президентом Российской Федерации 24 октября 2021 года N Пр-1998 утверждён Перечень поручений, в пункте 6 которого высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации рекомендовано:

- ввести допуск на посещение гражданами отдельных организаций (по перечню, установленному Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) только при наличии документа, в том числе в электронном виде, подтверждающего вакцинацию против коронавирусной инфекции (COVID-19) или ранее перенесённое заболевание. Для лиц, имеющих противопоказания к вакцинации - наличие медицинского документа, подтверждающего наличие медицинских противопоказаний, заверенного лечащим врачом и руководителем (заместителем руководителя) медицинской организации и отрицательного ПЦР-теста на наличие возбудителя коронавирусной инфекции SARS-CoV-2, полученного не позднее, чем за 72 часа.

При такой ситуации, во исполнение полученных рекомендаций, находясь в условиях режима повышенной готовности, обусловленного продолжавшимся в тот период времени распространением коронавирусной инфекции, высшим должностным лицом Свердловской области абсолютно обоснованно и правомерно осуществлено и введено соответствующее правовое регулирование, о признании которого недействующим и заявлено требование в данном административном деле. Однако, вопреки необоснованным суждениям административного истца, о каком-либо противоречии обжалуемой нормы, относительно нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу утверждать, по мнению суда, в действительности не представляется возможным. Нормативное положение о том, что вводимые ограничения не распространяются на посещение гражданами переписных участков в период проведения Всероссийской переписи населения и пунктов вакцинации против новой коронавирусной инфекции, вопреки ошибочным суждениям административного истца, носит регулирующий, а не ограничительный характер. Предусмотрев как некое исключение из общих правил поведения (временно введённых ограничений) административный ответчик не создал тем самым нормативного положения, которое действительно противоречило бы положениям нормативных правых актов, имеющих большую юридическую силу.

Суд не установил и не усматривает никакого несоответствия оспариваемого нормативного положения в Указе N 616-УГ, относительно каких-либо нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Поэтому основание для удовлетворения заявленного требования, предусмотренное статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствует, в связи с чем, суд приходит к выводу об оставлении заявленного требования без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Жерихова Андрея Николаевича о признании недействующим в части нормативного правового акта - подпункта 1 пункта 1 Указа Губернатора Свердловской области от 27 октября 2021 года N 616-УГ "О внесении изменений в Указ Губернатора Свердловской области от 18 марта 2020 года N 100-УГ "О введении на территории Свердловской области режима повышенной готовности и принятии дополнительных мер по защите населения от новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" в части следующего положения: "Установить, что действие частей первой - третьей настоящего пункта не распространяется на посещение гражданами переписных участков в период проведения Всероссийской переписи населения и пунктов вакцинации против новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" - оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 22 февраля 2023 года.

Судья

М.В. Старков