Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 октября 2014 г. N Ф08-7409/14 по делу N А63-12307/2013

г. Краснодар

22 октября 2014 г.

Дело N А63-12307/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 октября 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Мацко Ю.В. и Черных Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя - муниципального казенного учреждения "Управление жилищно-коммунального хозяйства г. Махачкалы" (ИНН 0541008504, ОГРН 1020502530377) и заинтересованного лица - Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу (ИНН 2626042723, ОГРН 1102650002212), рассмотрев кассационную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.04.2014 (судья Русанова В.Г.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2014 (судьи Параскевова С.А., Афанасьева Л.В., Цигельников И.А.) по делу N А63-12307/2013, установил следующее.

Муниципальное казенное учреждение "Управление жилищно-коммунального хозяйства города Махачкала" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу (далее - департамент) о признании недействительным приказа от 20.08.2013 N 239 о проведении внеплановой выездной проверки муниципального казенного учреждения "Управление жилищно-коммунального хозяйства города Махачкала".

Решением от 15.04.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 07.07.2014, суд удовлетворил заявленное требование.

Судебные акты мотивированы недоказанностью департаментом обоснованности проведения внеплановой проверки учреждения. Учреждение не является субъектом проверок, которые перечислены в Перечне поручений Председателя Правительства Российской Федерации от 20.12.2012 N ДМ-П9-7811 об обеспечении проведения проверок предприятий жилищно-коммунального и топливно-энергетического комплекса субъектов Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации (далее - Перечень N ДМ-П9-7811. Приказ от 20.08.2013 N 239 о проведении внеплановой выездной проверки муниципального казенного учреждения "Управление жилищно-коммунального хозяйства города Махачкала" (далее Приказ N 239) вынесен в нарушение Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В кассационной жалобе департамент просит отменить решение суда и постановление апелляционной инстанции, принять по делу новый судебный акт. Податель жалобы указал, что согласно Положению о муниципальном казенном учреждении "Управление жилищно-коммунального хозяйства города Махачкала", утвержденному решением Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" из основными функциями учреждения, в том числе, являются: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; организация сбора, вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории городского округа "город Махачкала"; организация и координация работы предприятий и организаций жилищно- коммунального хозяйства на территории городского округа "город Махачкала". Данное обстоятельство суды не учли. Сделав вывод о том, что учреждение не осуществляет эксплуатацию водохозяйственных объектов, суды не учли, что для осуществления деятельности за учреждением закреплены, в частности, ливневые канализации, насосная станция для откачивания ливневых стоков, оборудование шнекороторное снегоуборочное ШРК-2,0-0,1 и др. По мнению подателя жалобы, учреждение оказывает совокупность услуг по водоотведению сетей ливневых канализаций и относится к организациям жилищно-коммунального хозяйства. Приказ N 239, на основании которого в период с 28.08.2013 по 24.09.2013 проведена внеплановая выездная проверка учреждения, издан во исполнение Перечня N ДМ-П9-7811 и не нарушает права и интересы учреждения в сфере экономической и предпринимательской деятельности.

В отзыве на кассационную жалобу учреждение просит оставить без изменения обжалуемые судебные акты, полагая, что они приняты в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела. Учреждение не входит в перечень подлежащих проверке конкретных объектов, утвержденный приказом от 28.12.2010 N 565 Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Оспариваемым приказом нарушены права учреждения, поскольку по результатам проведенной на его основании проверки руководитель учреждения подвергнут административному штрафу.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, считает, что решение суда первой и постановление апелляционной инстанций подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании пункта 1 Перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации от 20.12.2012 N ДМ-П9-7811 об обеспечении проведения проверок предприятий жилищно-коммунального и топливно-энергетического комплекса субъектов Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации на предмет выявления признаков нарушения законодательства Российской Федерации (далее - Перечень N ДМ-П9-7811), приказом N 239 отделу департамента совместно со специалистами экспертных организаций поручено в срок с 28.08.2013 по 24.09.2013 провести внеплановую выездную проверку учреждения. По результатам проверки составлен акт от 24.09.2013 N 13-0001/360-Вн.

Полагая, что приказом N 239 нарушены его права и законные интересы, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании указанного приказа недействительным.

Статьей 10 Закона N 294-ФЗ установлено, что предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда. Внеплановая проверка проводится в форме документарной и (или) выездной проверки.

Основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Пунктом 1 Перечня N ДМ-П9-7811, в частности, поручено обеспечить проведение проверок предприятий жилищно-коммунального и топливно-энергетического комплекса субъектов Северо-Кавказского Федерального округа Российской Федерации с целью выявления признаков нарушения законодательства Российской Федерации, в том числе, в части преднамеренного банкротства, уклонения от исполнения судебных решений; оперативно-профилактических мероприятий, направленных на выявление и пресечение деятельности на территории Северо-Кавказского федерального округа юридических и физических лиц, осуществляющих хищение энергоресурсов и денежных средств, полученных от потребителей за поставленные энергоресурсы; проверок обеспечения на территории Северо-Кавказского федерального округа безопасности магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, а также проверок деятельности нефтеперерабатывающих заводов и автозаправочных станций на предмет соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации, в том числе в области лицензирования, промышленной безопасности и налогообложения.

Сделав вывод о том, что учреждение не является субъектом проверок, перечисленных в Перечне N ДМ-П9-7811, а потому у департамента отсутствовали основания для вынесения приказа N 239, судебные инстанции исходили из следующего. Учреждение является муниципальным казенным учреждением, целью деятельности которого служит реализация государственной и муниципальной политики по организации решения вопросов местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории г. Махачкала. В функции учреждения не входит оказание каких-либо коммунальных услуг населению или осуществление иной деятельности, которая может повлечь за собой возникновение отходов производства способных повлиять на загрязнение окружающей среды. Учреждение не осуществляет эксплуатацию водохозяйственных объектов, а именно сетей холодного, горячего водоснабжения и водоотведения (в том числе транспортировку фекальных вод в качестве предоставления услуг населению). Такими видами деятельности в городе Махачкала занимаются другие специализированные предприятия жилищно-коммунального хозяйства, в частности, ОАО "Махачкалаводоканал", ОАО "Махачкалатеплоэнерго" и другие организации, являющиеся собственниками эксплуатируемых ими инженерных сетей.

Между тем, вывод судов о том, что у учреждения отсутствуют признаки предприятия жилищно-коммунального хозяйства, а потому оно не является субъектом проверок, указанных в Перечне N ДМ-П9-7811, и у департамента отсутствовали основания для вынесения приказа N 239, является преждевременным.

Судебные инстанции неполно установили фактические обстоятельства по делу, имеющие существенное значение для принятия правильного решения.

Сделав вывод о том, что целью деятельности учреждения служит реализация государственной и муниципальной политики по организации решения вопросов местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории города Махачкала и в функции учреждения не входит оказание каких-либо коммунальных услуг населению или осуществление иной деятельности, которая может повлечь возникновение отходов производства способных повлиять на загрязнение окружающей среды, суды не указали доказательства, на основании которых сделали такой вывод.

Суды не указали, какие конкретно виды деятельности осуществляет учреждение, не установили наличие (отсутствие) у учреждения закрепленных за ним инженерных сетей, основных средств, а также не оценили довод департамента о том, что учреждение оказывает совокупность услуг по водоотведению сетей ливневых канализаций и для осуществления деятельности за ним закреплены: ливневая канализация. Вегерск. Бойцов; ливневая канализация. М.Гаджиева; ливневая канализация. Ленина; прокладка водопровода в пос. Ленинкент; строительство ливневой канализации в п. Степной: строительство ливневой канализации вдоль железной дороги по ул. Орджоникидзе: строительство канализации в районе АТП-2, участок 14 и др.; насосная станция для откачивания ливневых стоков в районе ВПЧ-3 и УЗК (ш. Аэропорт); агрегат малярный; оборудование шнекороторное снегоуборочное ШРК-2,0-0,1; тягач; экскаватор.

Таким образом, вывод судебных инстанций об отсутствии у департамента оснований для вынесения оспариваемого приказа, является недостаточно обоснованным.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В обжалуемых судебных актах отсутствует вывод о том, какому закону или иному нормативному акту не соответствует приказ N 239; как оспариваемым ненормативным актом нарушены права и законные интересы учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку решение суда и постановление апелляционной инстанции приняты по неполно установленным обстоятельствам и недостаточно исследованным доказательствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой инстанции либо были отвергнуты судом первой инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, исследовать фактические обстоятельства по делу, оценить представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии с положениями норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.04.2014 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2014 по делу N А63-12307/2013 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

Ю.В. Мацко Л.А. Черных