Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 октября 2014 г. N Ф08-8133/14 по делу N А32-20917/2013

г. Краснодар

23 октября 2014 г.

Дело N А32-20917/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23 октября 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 23 октября 2014 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799) - Хилай В.В. (доверенность от 20.06.2014), в отсутствие заявителя - индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны (ИНН 262702116236, ОГРНИП 312265123000167), органа, осуществляющего публичные полномочия, - Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475) и третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "ВТО-Альянс", Твердохлебова Юрия Анатольевича, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.03.2014 (судья Левченко О.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2014 (судьи Соловьева М.В., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-20917/2013, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Дорошенко Н.В. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) с требованиями о признании незаконным бездействия администрации по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды следующих земельных участков:

- площадью 999 кв. м расположенного по адресу: г. Краснодар, по ул. Ростовское Шоссе, 76/6, для размещения склада;

- ориентировочной площадью 763 кв. м, расположенного по адресу: пос. Березовый, 17/29 в Березовском сельском округе, для размещения ремонта мастерских и гостевой автостоянки.

Предпринимателем заявлено также требование об обязании провести аукцион на право заключения договоров аренды указанных земельных участков.

Заявление мотивировано следующим. После опубликования в газете "Краснодарские известия" информационного сообщения о возможном предоставлении спорных участков ООО "ВТО-Альянс" (далее - общество) и ООО "БиС", а также получения заявления предпринимателя о предоставлении тех же участков в аренду, администрация обязана была выставить земельные участки на торги. Бездействие указанного лица противоречит статьям 1, 30, 31, 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Определением от 13.08.2013 (т. 1, л. д. 22) к участию в деле в качестве органа, осуществляющего публичные полномочия, привлечен Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент).

Определением от 30.10.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество и Твердохлебов Ю.А. (т. 1, л. д. 98).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28.03.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2014, требования удовлетворены частично. Признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка ориентировочной площадью 763 кв. м, расположенного по адресу: пос. Березовый, 17/29 в Березовском сельском округе, как противоречащее положениям статьи 30 Земельного кодекса, статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". На администрацию и департамент возложена обязанность в течение четырех месяцев совершить действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка: организовать проведение работ по формированию участка; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка. С администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей расходов по уплате государственной пошлины.

Судебные инстанции установили, что органом местного самоуправления в газете "Краснодарские известия" 21.03.2013 было опубликовано информационное сообщение о предстоящем предоставлении обществу земельного участка площадью 999 кв. м расположенного по адресу: г. Краснодар, по ул. Ростовское Шоссе, 76/6, для размещения склада и предстоящем предоставлении ООО "БиС" земельного участка ориентировочной площадью 763 кв. м, расположенного по адресу: пос. Березовый, 17/29 в Березовском сельском округе, для размещения ремонта мастерских и гостевой автостоянки. Ознакомившись с информационным сообщением, предприниматель обратилась с заявлениями о предоставлении в аренду указанных участков либо о проведении торгов. С заявлением о представлении земельного участка площадью 999 кв. м обратился также Твердохлебов Ю.А. Считая, что администрацией допущено незаконное уклонение от проведения торгов в отношении спорных участков, предприниматель обратилась в суд. При разрешении требований предпринимателя судебные инстанции исходили из следующего. Порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги (статьи 30, 31 Земельного кодекса, статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"). На земельный участок ориентировочной площадью 763 кв. м по адресу: пос. Березовый, 17/29 в Березовском сельском округе, претендовало не только лицо, указанное в информационном сообщении, но и заявитель. Следовательно, предоставление данного земельного участка должно производиться на торгах. Подача ООО "БиС" заявления о прекращении производства по делу о предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 763 кв. м не влечет отказ от проведения торгов, поскольку соответствующее заявление поступило значительно позже (11.06.2013) обращения предпринимателя в администрацию (11.04.2013). Бездействие органов местного самоуправления противоречит положениям статей 30, 31 Земельного кодекса и нарушает права заявителя. Поэтому судебные инстанции на основании статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) признали бездействие (уклонение) администрации и департамента в организации и проведении торгов на право заключения договора аренды земельного участка ориентировочной площадью 763 кв. м незаконным. Довод администрации о несформированности земельного участка на этапе информирования населения судами отклонен. Публикация сообщения (информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства) производится до утверждения акта выбора и, соответственно, до постановки земельного участка на кадастровый учет (статья 32 Земельного кодекса). На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию земельного участка, определению вида его разрешенного использования, определению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированного участка. В удовлетворении остальной части требований предпринимателю отказано в связи с утратой возможности организации и проведения торгов в отношении земельного участка площадью 999 кв. м. Суд первой инстанции установил, что постановлением администрации от 25.04.2013 N 2975 обществу утверждены материалы предварительного согласования места размещения объектов оптовой торговли. На основании постановления администрации от 09.07.2013 N 4922 с обществом заключен договор аренды от 18.07.2013 N 4300020210 земельного участка с кадастровым номером 23:43:0123003:366 площадью 999 кв. м, который 18.07.2013 зарегистрирован в Управлении Росреестра по Краснодарскому краю. Участок предан арендатору в пользование. Таким образом, избранный предпринимателем способ защиты не обеспечит восстановление его нарушенных прав. Расходы по государственной пошлине (в размере 200 рублей) на основании статьи 110 Кодекса возложены на администрацию (т. 1, л. д. 167; т. 2, л. д. 35).

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать в полном объеме, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального и процессуального права. Жалоба мотивирована следующим. Предоставление земельных участков осуществлялось с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием места размещения объекта. Предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещение объекта не предполагает проведения торгов, поскольку предварительное согласование осуществляется не только в отношении конкретного объекта строительства, но и по отношению к конкретному субъекту строительства. В соответствии с положениями статьи 31 Земельного кодекса публикация в газете "Краснодарские известия" информации о предстоящем предоставлении земельных участков не является публикацией о наличии свободных, сформированных надлежащим образом земельных участков, а свидетельствует лишь о возможном предоставлении таких участков. В том случае, если бы администрацией обнародовалась информация о предоставлении свободного земельного участка, данное объявление содержало бы именно такую информацию, а также форму обращения и перечень необходимых документов в соответствии с постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201. В материалах дела отсутствуют сведения о том, что земельный участок по адресу: г. Краснодар, пос. Березовый, 17/19, поставлен на государственный кадастровый учет и сформирован в установленном законом порядке. Спорный участок не может быть объектом права, поскольку не сформирован в установленном порядке. Образование земельного участка осуществляется посредством землеустройства и государственного кадастрового учета, значение которого для имущественного оборота заключается в том, что без кадастрового учета участок как объект недвижимости не существует. Таким образом, участок не может быть выставлен администрацией на торги.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы жалобы, просил кассационную инстанцию решение и апелляционное постановление отменить, в удовлетворении требований предпринимателю отказать. Также заявил ходатайство о приобщении к материалам дела письменного дополнения (пояснений) к кассационной жалобе, содержащих дополнительные обоснования правовой позиции органа местного самоуправления по вопросу о невозможности удовлетворения требований по мотивам, изложенным в обжалуемых актах, и анализом (комментариями) сложившейся судебно-арбитражной практики. По мнению заявителя жалобы, выводы судебных инстанций не основаны на фактических обстоятельствах, установленных при разрешении спора, и имеющихся в деле доказательствах, а также не согласуются с правовыми позициями, сформулированными в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11.

В силу пункта 3 статьи 277 Кодекса лицо, подающее кассационную жалобу, обязано направить другим лицам, участвующим в деле, копии кассационной жалобы и прилагаемых к ней документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручить их другим участвующим в деле лицам или их представителям лично под расписку.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Кодекса лица, участвующие в деле, вправе знать об аргументах друг друга до начала судебного разбирательства. Участники процесса несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Заявитель жалобы не представил доказательств направления (вручения) дополнения к кассационной жалобе иным участвующим в деле лицам (представители которых в судебное заседание кассационной инстанции не явились, что лишает суд возможности ознакомить их с содержанием указанного документа). Принимая во внимание, что у участвующих в деле лиц (как и у суда) отсутствовала возможность заранее ознакомиться с данным дополнением, оно окружным судом во внимание не принимается.

Предприниматель, департамент, общество и Твердохлебов Ю.А., извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд кассационной инстанции не явились (представителей не направили).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя администрации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как установили судебные инстанции и видно из материалов дела, в газете "Краснодарские известия" 21.03.2013 опубликовано информационное сообщение о предстоящем предоставлении обществу земельного участка площадью 999 кв. м расположенного по адресу: г. Краснодар, по ул. Ростовское Шоссе, 76/6, для размещения склада и предстоящем предоставлении ООО "БиС" земельного участка ориентировочной площадью 763 кв. м, расположенного по адресу: пос. Березовый, 17/29 в Березовском сельском округе, для размещения ремонта мастерских и гостевой автостоянки (т. 1, л. д. 13).

На основании информационного сообщения от 21.03.2013 предприниматель 10.04.2013 обратилась в администрацию с заявлениями о предоставлении ей указанных земельных участков в аренду. В связи с подачей нескольких заявок предприниматель просила провести торги по продаже права аренды (т. 1, л. д. 14, 15).

С заявлением от 15.04.2013 о представлении в аренду земельного участка площадью 999 кв. м либо о проведении аукциона обратился в администрацию и Твердохлебов Ю.А. (т. 1, л. д. 29).

Постановлением администрации от 25.04.2013 N 2975 обществу утверждены материалы предварительного согласования места размещения объектов оптовой торговли в Прикубанском внутригородском округе г. Краснодара, а также акт о выборе земельного участка (т. 1, л. д. 40).

Постановлением администрации от 09.07.2013 N 4922 обществу для строительства склада представлен в аренду сроком на десять лет земельный участок с кадастровым номером 23:43:0123003:366 площадью 999 кв. м, расположенный по ул. Российское Шоссе, 76/6 в Прикубанском внутригородском округе г. Краснодара (т. 1, л. д. 74).

На основании указанного постановления администрация (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор от 18.07.2013 N 4300020210 аренды земельного участка с кадастровым номером 23:43:0123003:366 площадью 999 кв. м (т. 1, л. д. 68 - 79).

Договор аренды от 18.07.2013 N 4300020210 зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Земельный участок по акту передан арендатору (приложение к договору N 1).

11 июня 2013 года в администрацию поступило заявление ООО "БиС" о прекращении рассмотрения дела с регистрационным N 08042013-1144847-01 в отношении земельного участка ориентировочной площадью 763 кв. м, расположенного по адресу: пос. Березовый, 17/29 в Березовском сельском округе для размещения ремонтных мастерских и гостевой автостоянки (т. 1, л. д. 96).

Полагая, что при наличии нескольких заявок право аренды на испрашиваемые земельные участки должно быть выставлено на торги, предприниматель оспорила бездействие администрации по правилам главы 24 Кодекса, заявив также требование об обязании органа местного самоуправления провести аукцион по продаже права аренды в отношении данных участков.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения заявления необходимо одновременное наличие следующих условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону (иным нормативным правовым актам) и нарушение ими прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Кодекса).

При разрешении требований предпринимателя в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:43:0123003:366 площадью 999 кв. м суды установили, что возможность организации и проведения торгов с данным объектом в настоящее время утрачена (участок предоставлен в аренду обществу; договор аренды от 18.07.2013 зарегистрирован в установленном порядке). Поскольку избранный предпринимателем способ защиты не обеспечит восстановление его прав, в удовлетворении требований в отношении земельного участка площадью 999 кв. м суды отказали.

Решение и апелляционное постановление в части отказа в удовлетворении требований участвующими в деле лицами не обжалуются, поэтому в указанной части судебные акты кассационной инстанцией не проверяются (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Земельное законодательство основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункт 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

В силу пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

При этом нормами пункта 5 статьи 30, статей 31, 32 Земельного кодекса детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа, который по заявлению заинтересованного лица:

обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра недвижимости и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31 Земельного кодекса);

информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса);

оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31 Земельного кодекса);

принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31 Земельного кодекса);

в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31 Земельного кодекса).

Выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и постановка его на кадастровый учет осуществляются на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта за счет лиц, заинтересованных в предоставлении участка для строительства (пункт 5 статьи 30, пункт 1 статьи 32 Земельного кодекса).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые подходы. При предоставлении земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления участка конкретному лицу.

Таким образом, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства лица вправе подать заявления о предоставлении им того же участка, даже зная о наличии иных претендентов. Право на заключение договора аренды в такой ситуации подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

При разрешении спора судебные инстанции установили, что на земельный участок ориентировочной площадью 763 кв. м по адресу: пос. Березовый, 17/29 в Березовском сельском округе, для размещения ремонта мастерских и гостевой автостоянки претендовало не только указанное в объявлении лицо (ООО "БиС"), но и заявитель. Предприниматель обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении того же земельного участка 10.04.2013 (информационное сообщение опубликовано 21.03.2013). Следовательно, предоставление в аренду спорного земельного участка должно производиться с использованием публичных процедур (на торгах).

С учетом изложенного, судебные инстанции на основании статей 198, 200 и 201 Кодекса признали бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка площадью 763 кв. м незаконным. На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию участков, определению их разрешенного использования, определению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к указанным сетям, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированного земельного участка. Такое изложение резолютивной части решения соответствует пункту 4 статьи 30 Земельного кодекса и пункту 3 части 5 статьи 201 Кодекса.

Кассационная инстанция проверяет законность принятых судами первой и апелляционной инстанций судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Довод жалобы администрации об отсутствии обязанности по выставлению на торги права на заключение договора аренды земельного участка площадью 763 кв. м (при наличии нескольких заявок), в том числе в связи с незавершенностью процесса их формирования, отклоняется. Данный довод противоречит правовым подходам по применению статей 30 и 31 Земельного кодекса, сформулированным в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11.

Предоставление земельного участка одному из претендентов без проведения торгов не соответствует принципу земельного законодательства, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, противоречит пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также нарушает права и законные интересы предпринимателя.

Окружной суд не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу жалобы (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.03.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2014 по делу N А32-20917/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Н.С. Мазурова А.И. Мещерин