Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 декабря 2014 г. N Ф08-9147/14 по делу N А53-22683/2013

г. Краснодар

15 декабря 2014 г.

Дело N А53-22683/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 09 декабря 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 декабря 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Органика-Юг" (ИНН 6165085670, ОГРН 1026103739881) - Кладовой О.А. (доверенность от 18.1.2014), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации города Ростова-на-Дону (ИНН 6164056684, ОГРН 1026103282743) - Янина В.В.

(доверенность от 06.02.2014), от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - Гах Т.В. (доверенность от 19.12.2013), департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону - Асоян Г.Б. (доверенность от 06.11.2014), в отсутствие представителей третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, общества с ограниченной ответственностью "Мясоптицекомбинат "Каневской"", Халявко Е.А., надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации города Ростова-на-Дону и департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.04.2014 (судья Прокопчук С.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2014 (судьи Сулименко О.А., Соловьева М.В., Филимонова С.С.) по делу N А53-22683/2013, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Органика-Юг" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации города Ростова-на-Дону (далее - администрация) о признании незаконным выраженного в письме от 04.09.2013 N 59-5/1040 решения об отказе в предоставлении обществу в собственность в целях, не связанных со строительством, земельного участка площадью 3240 кв. м с кадастровым номером 61:44:00811605:181, расположенного по адресу:

г. Ростов-на-Дону, Октябрьский район, ул. Вавилова, 63д, образованного за счет территории, граничащей с принадлежащим обществу на праве собственности земельным участком площадью 7012 кв. м с кадастровым номером 61:44:0081105:39, расположенным по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, Октябрьский район, ул. Вавилова, 63д (далее - земельные участки с кадастровыми номерами 61:44:00811605:181, 61:44:0081105:39), о понуждении к принятию соответствующего решения, а также к направлению заявителю названного решения и пакета документов, необходимого для осуществления государственной регистрации права (с учетом изменения предмета заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону, общество с ограниченной ответственностью "Мясоптицекомбинат "Каневской"", Халявко Е.А., открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее соответственно - департамент архитектуры, департамент автодорог, комбинат, физическое лицо, железная дорога).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 29.04.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2014, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы невозможностью самостоятельного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181, отсутствием на нем зданий строений, сооружений, принадлежащих как заявителю, так и третьим лицам, наличием согласия собственников смежных земельных участков на предоставление обществу в собственность земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181. Суд апелляционной инстанции в качестве обстоятельства, исключающего возможность обустройства проезда (автомобильной дороги) к земельному участку с кадастровым номером 61:44:00811605:181, указал на его смежность с полосой отвода железной дороги и наличие железнодорожного пути необщего пользования.

Администрация и департамент архитектуры обжаловали судебные акты в порядке, определенном нормами главы 35 Кодекса, полагая, что соотношение площадей земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:00811605:181, 61:44:0081105:39 в силу установленных муниципальными нормативными актами ограничений не позволяло реализовать нормативно регламентированную процедуру распоряжения земельными участками, находящимися в публичной собственности и образованными за счет территорий, смежных с земельными участками заинтересованных лиц.

По мнению заявителей кассационных жалоб, в ходе судебного разбирательства заявителем не опровергнуто заключение департамента автодорог о наличии возможности обустройства проезда (прохода) к земельному участку с кадастровым номером 61:44:00811605:181, обратный вывод эксперта не обоснован ссылками на градостроительные и иные нормы и правила, а указанное экспертами препятствие в организации проезда (прохода) в виде железнодорожного пути необщего пользования фактически отсутствует. Администрация настаивает на отсутствии у нее полномочий по подготовке и направлению заявителю проекта договора купли-продажи земельного участка, делегированных муниципальному казенному учреждению "Фонд имущества города Ростова-на-Дону".

В отзыве на кассационные жалобы общество расценивает обжалуемые судебные акты как законные и обоснованные.

Изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Из материалов дела видно и судами установлено, что общество, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером 61:44:0081105:39, обратилось в департамент архитектуры с заявлением от 28.06.2012 N 5 о предоставлении в собственность за плату не используемого ни заявителем, ни третьими лицами земельного участка ориентировочной площадью 3665 кв. м, граничащего с земельным участком с кадастровым номером 61:44:0081105:39.

Комитетом по охране окружающей среды предварительно согласована передача испрашиваемого земельного участка при условии сохранения и обеспечения надлежащего содержания существующих зеленых насаждений, выполнения работ по благоустройству и озеленению (письмо от 18.09.2012 N 2.1/2141), департамент архитектуры подготовил заключение от 06.08.2012 N ДА-01-21/17687 о наличии планировочной возможности предоставления обществу испрашиваемого земельного участка с указанием на отсутствие подъезда к формируемому земельному участку как на препятствие в его самостоятельном использовании.

Кадастровый учет испрашиваемого земельного участка осуществлен 21.02.2013 с уточненной площадью 3240 кв. м под кадастровым номером 61:44:00811605:181. Информация о предоставлении земельного участка опубликована в выпуске газеты "Ростов официальный" от 27.02.2013 N 9 (952).

На основании разрешительного письма мэра города Ростова-на-Дону от 17.05.2013 (23.05.2013) подготовлен проект постановления администрации о предоставлении обществу земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181 в целях, не связанных со строительством.

Департамент автодорог на запрос администрации сообщил о наличии возможности организации проезда к земельному участку с кадастровым номером 61:44:00811605:181 (письмо от 27.08.2013 N 59-72 2065/5).

Письмом от 04.09.2013 N 59-5/1040 администрация известила общество о том, что право на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181 в целях строительства будет реализовано на торгах. Основанием для принятия названного решения послужили выводы правового управления администрации и департамента автодорог о наличии возможности организации проезда к испрашиваемому земельному участку.

Расценив вышеназванное сообщение как решение об отказе в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181 в собственность, считая его незаконным и нарушающим права заявителя в сфере экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Подпунктом 3 пункта 4 статьи 170 Кодекса допускается возможность включения в мотивировочную часть судебного акта ссылок на постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, а также на постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).

Определяя основные принципы земельного законодательства, законодатель в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) предусмотрел деление земель по целевому назначению на категории, определение их правового режима с учетом принадлежности к определенной категории и разрешенного использования. В развитие названного принципа в статье 7 Земельного кодекса указано, что использование земельных участоков производится в соответствии с установленным для них целевым назначением с учетом принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования.

Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, урегулирован в статье 34 Земельного кодекса, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока, не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Соблюдение вышеназванных принципов обеспечивается необходимостью подготовки информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременной публикации такой информации.

В определении от 25.11.2010 N 1549-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что приведенные нормы направлены на обеспечение справедливого баланса между интересами всех лиц, желающих приобрести в собственность или аренду земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

На основании заявлений граждан, заинтересованных в предоставлении земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, орган местного самоуправления с учетом зонирования территорий в месячный срок утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в целях обеспечения выполнения в отношении земельного участка кадастровых работ и обращения с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в установленном законом порядке. После представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка уполномоченный орган принимает решение о предоставлении этого земельного участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия указанного в пункте 5 данной статьи решения (пункты 4, 5 и 6 статьи 34 Земельного кодекса).

В ситуации, когда на один и тот же земельный участок претендуют несколько лиц, предоставление в аренду одному из них влечет нарушение принципа сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленного в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, а выставление на торги права на заключение договора аренды земельного участка позволит обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу. Соответствующий правовой подход сформулирован в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 применительно к процедуре предоставления земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта. В силу его универсальности он может быть распространен и на случаи предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Согласно статье 11.9 Земельного кодекса образуемые земельные участки должны соответствовать определенным градостроительными регламентами предельным (максимальным и минимальным) размерам земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности такие регламенты устанавливаются. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Действовавшим в спорный период Положением о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, утвержденным постановлением администрации от 21.03.2013 N 300 (далее - Положение), администрация уполномочивалась на издание правового акта о предоставлении в собственность земельных участков за счет граничащих территорий для целей, не связанных со строительством, департамент архитектуры - на подготовку правового акта о таком предоставлении, а муниципальное казенное учреждение "Фонд имущества г. Ростова-на-Дону" (далее - фонд имущества) - на оформление соответствующих договоров купли-продажи, их регистрацию и выдачу покупателю необходимого для государственной регистрации перехода права собственности пакета документов.

Субъектом права на заключение соответствующего договора купли-продажи мог быть только собственник смежного земельного участка, занимаемого принадлежащими ему зданиями, строениями, сооружениями, а объектами такой купли-продажи - только свободные земельные участки, которые по градостроительным и иным нормам не могли быть использованы как самостоятельные.

Процедура предоставления указанных земельных участков в собственность предусматривала дачу уполномоченным органом заключения о возможности предоставления земельного участка за счет граничащих территорий, согласование данного вопроса с соответствующими службами, опубликование в городской газете "Ростов официальный" информации о предстоящем предоставлении земельного участка заявителю, подготовку и принятие правоустанавливающего акта о предоставлении земельного участка за счет граничащих территорий и заключение договора купли-продажи.

Аналогичные положения содержатся в утвержденном постановлением администрации от 24.06.2013 N 680 административном регламенте N АР-224-20 муниципальной услуги "Предоставление земельного участка за счет граничащих территорий для целей, не связанных со строительством".

Выводы судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии возможности самостоятельного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181 основаны на заключении судебной экспертизы от 31.03.2014 N 247, подготовленном обществом с ограниченной ответственностью "Независимая экспертно-оценочная организация "Эксперт", в котором указано на примыкание к спорному земельному участку с северной стороны полосы отвода железной дороги, которая в свою очередь граничит с грунтовой дорогой, используемой садоводческим товариществом. Экспертное заключение содержит ссылки на письмо комитета по охране окружающей среды от 18.09.2012 N 2.1/2141 и заключение департамента архитектуры от 06.08.2012 N ДА-01-21/17687.

Экспертиза, в силу пункта 1 статьи 82 Кодекса, назначается для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, заключение эксперта, в силу части 3 статьи 86 Кодекса, является одним из доказательств по делу, не имеет заранее установленной силы, не носит обязательного характера и подлежит исследованию и оценке судом наравне с другими представленными доказательствами. В заключении, помимо прочего, должны быть отражены объекты исследований, содержание и результаты исследований с указанием примененных методов (пункты 6, 7 статьи 86 Кодекса), оценка результатов исследований, выводы и их обоснование (пункт 8 статьи 86 Кодекса).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 20.12.2006 N 65 "О подготовке дела к судебному разбирательству" разъяснил, что при разрешении вопросов о назначении судебной экспертизы перед экспертом могут быть поставлены только те вопросы, разрешение которых требует специальных познаний. Недопустима постановка перед экспертом вопросов правового характера, разрешение которых относится к компетенции суда.

С учетом вышеприведенного нормативного обоснования в предмет доказывания по настоящему делу входили следующие обстоятельства: наличие (отсутствие) на земельном участке с кадастровым номером 61:44:00811605:181 объектов, принадлежащих третьим лицам, в том числе железнодорожный путь необщего пользования, физические характеристики как земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181, так и смежных с ним земельных участков, а также находящихся на них объектов, техническая возможность (отсутствие таковой) обустройства подъезда к земельному участку с кадастровым номером 61:44:00811605:181, в том числе через земельный участок с кадастровым номером 61:44:0081105:39 и полосу отвода железной дороги (возможные варианты такого обустройства), характеристики грунтовой дороги, используемой членами садоводческого товарищества, ее расположение относительно границ земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:00811605:181, 61:44:0081105:39, полосы отвода железной дороги и земельного участка садоводческого товарищества.

Правовые выводы о соответствии установленных физических характеристик земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181 нормам градостроительного и земельного законодательства, о возможности, порядке и условиях самостоятельного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181 и ограниченного использования земельных участков, входящих в полосу отвода железной дороги, и земельных участков, принадлежащих иным лицам, для обеспечения нужд смежного землепользователя, относятся к исключительной компетенции суда, рассматривающего дело. Названные выводы, в силу статьи 170 Кодекса, должны быть обоснованы ссылками на законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения. В обжалуемых судебных актах такие ссылки не приведены.

В соответствии со статьей 87 Кодекса при недостаточной ясности или полноте заключения эксперта судам следовало обсудить вопрос о назначении дополнительной экспертизы в целях устранения противоречий в сведениях, содержащихся в представленных доказательствах, в том числе касающихся наличия (отсутствия) на смежном земельном участке, находящемся в полосе отвода железной дороги, железнодорожного пути необщего пользования. Процессуальные документы, отражающие обсуждение названного вопроса, в материалах дела отсутствуют.

Таким образом, содержащийся в обжалуемых судебных актах вывод о невозможности самостоятельного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:00811605:181 не может быть признан соответствующим установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемом решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Направление дела на новое рассмотрение обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (часть 2 статьи 287 Кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть вышеизложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Кодекса обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.04.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2014 по делу N А53-22683/2013 отменить.

Дело N А53-22683/2013 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Н.С. Мазурова И.В. Сидорова