Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 февраля 2015 г. N Ф08-228/15 по делу N А63-907/2014

г. Краснодар

20 февраля 2015 г.

Дело N А63-907/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 февраля 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рогальского С.В., судей Кухаря В.Ф. и Рыжкова Ю.В., при участии от ответчика - администрации Буденновского муниципального района Ставропольского края (ИНН 2624028360, ОГРН 1042600684873) - Докшиной Н.А. (доверенность от 10.02.2015), от третьего лица - Контрольно-счетной палаты Ставропольского края (ИНН 2634805056, ОГРН 1122651007852) - Горха О.О. (доверенность от 03.02.2015), в отсутствие истца - министерства экономического развития Ставропольского края (ИНН 2634083314, ОГРН 1082635017926), извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации Буденновского муниципального района Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.08.2014 (судья Ермилова Ю.В.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2014 (судьи Бейтуганов З.А., Джамбулатов С.И., Жуков Е.В.) по делу N А63-907/2014, установил следующее.

Министерство экономического развития Ставропольского края (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с иском к администрации Буденновского муниципального района Ставропольского края (далее - администрация) о возврате в краевой бюджет 3 056 548 рублей субсидии в связи с их нецелевым использованием, взыскании 405 113 рублей пеней за нецелевое использование денежных средств и 1 393 875 рублей пеней за срыв сроков ввода в эксплуатацию объекта реконструкции (уточненные требования).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Контрольно-счетная палата Ставропольского края (далее - счетная палата).

Решением от 01.08.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 31.10.2014, иск удовлетворен частично: с администрации в пользу министерства взыскано 3 056 548 рублей нецелевым образом использованных денежных средств и 254 146 рублей 41 копейка пеней за срыв сроков ввода в эксплуатацию объекта реконструкции. В остальной части в иске отказано. Судебные инстанции пришли к выводу, что пунктом 3.2 заключенного сторонами соглашения от 23.03.2012 предусматривалось использование денежных средств бюджета края исключительно на реконструкцию здания многофункционального центра (МФЦ). Затраты на оснащение МФЦ мебелью, электронно-вычислительной техникой, программными продуктами и средствами связи признаны нецелевым использованием части субсидии. Суды установили, что открытие МФЦ состоялось 27.09.2013, тогда как пунктом 4.2.8 соглашения установлен срок открытия МФЦ - до конца 2012 года. Во взыскании пени за нецелевое использование денежных средств отказано по причине обоюдной вины администрации и министерства, которое своими действиями ввело ответчика в заблуждение относительно возможных целей использования субсидии. Расчет пени за срыв сроков ввода объекта в эксплуатацию признан судом неверным, пени с учетом пункта 7.1 соглашения исчислены со дня предъявления претензии о нарушении. Суд признал, что ответчик должен уплатить государственную пошлину, размер которой составляет 39 553 рубля 42 копейки. С учетом финансового положения муниципального бюджета пошлина судом уменьшена до 2 тыс. рублей.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты в части взыскания с нее субсидии, пеней и пошлины. Заявитель считает, что возлагавшиеся на него пунктами 4.2.6 и 4.2.8 соглашения обязанности по обеспечению не только реконструкции здания, но и ввода в эксплуатацию и открытия многофункционального центра невозможно было исполнить без оснащения его необходимыми для работы мебелью, оргтехникой, программными продуктами и связью. Правовыми основаниями для софинансирования МФЦ муниципальными и краевым бюджетами являлись: краевая целевая программа "Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010 - 2014 годы"; подпрограмма "Снижение административных барьеров, оптимизация и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе МФЦ"; Правила предоставления местным бюджетам субсидий на софинансирование расходов, связанных с созданием МФЦ, утвержденные постановлением Правительства Ставропольского края от 21.04.2010 N 121-П (далее - Правила N 121-П). Данными Правилами предусмотрено, что в целях получения субсидий муниципальные образования должны предоставить министерству как проектно-сметную документацию на реконструкцию МФЦ, так и сметный расчет на оснащение МФЦ. По мнению администрации, выполнение предписаний названных нормативных актов исключает возможность вменения ей нецелевого использования выделенной субсидии. Кроме того, возврат денежных средств, фактически затраченных на объективно необходимые цели, с учетом дефицита муниципального бюджета, повлечет повторное их распределение тому же муниципальному бюджету. Заявитель указывает, что проектом реконструкции определен срок ее осуществления - 19 месяцев. В соглашении от 23.03.2012 срок реконструкции был сокращен, что создало невозможность соблюдения производственного цикла в соответствии с технологическими требованиями. Судами не принято во внимание, что нарушение предусмотренного соглашением срока реконструкции (до конца 2012 года) вызвано объективными причинами - необходимостью соблюдения технологического процесса строительства и обеспечения безопасности эксплуатации здания в будущем. Взыскание госпошлины с органа местного самоуправления противоречит статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Министерство заявило о рассмотрении жалобы в его отсутствие. Отзыв на кассационную жалобу от министерства не поступил.

Счетная палата в отзыве на жалобу просит оставить судебные акты без изменения.

Изучив материалы дела, выслушав представителей ответчика и третьего лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает судебные акты подлежащими отмене по следующим основаниям.

Создание многофункциональных центров с целью совершенствования предоставления государственных (муниципальных) услуг обусловлено требованиями Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Статьей 2 названного Закона многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг определяется как организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения, отвечающая требованиям, установленным настоящим Законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".

Пунктом 6 статьи 2 Закона предусматривается предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, а также использование универсальной электронной карты, в том числе осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.

В статье 15 Закона раскрыто содержание принципа "одного окна", в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя. Здесь же предусмотрено, что организация деятельности многофункциональных центров осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяющими один многофункциональный центр, расположенный на территории данного субъекта Российской Федерации, взаимодействующий с иными многофункциональными центрами, находящимися на территории данного субъекта Российской Федерации. Требования к МФЦ и особенности взаимодействия МФЦ устанавливаются правилами организации деятельности многофункциональных центров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Методическое обеспечение деятельности многофункциональных центров (в том числе разработка методических рекомендаций по созданию таких центров и обеспечению их деятельности, форм отчетности и порядка ее представления) осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Законом определены общие требования к использованию в МФЦ информационно-телекоммуникационных технологий и к другой коммуникационной инфраструктуре при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Таким образом, из содержания Закона N 210-ФЗ следует, что достижение конечной цели - функционирования МФЦ - должно обеспечиваться как путем выделения и при необходимости реконструкции соответствующих этой цели зданий, так и их оснащением за счет, прежде всего, бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 20.12.2011 администрация направила министерству заявку на получение местным бюджетом субсидии на софинансирование расходов, связанных с созданием многофункционального центра предоставления государственных (муниципальных) услуг. К заявке прилагалась разработанная специализированной организацией проектно-сметная документация (ПСД) на реконструкцию многофункционального центра, которой, в частности, предусматривался срок строительства - 19 месяцев, рассчитанный на основании СНиП (т. 2, л. д. 37).

Кроме того, к заявке администрации прилагался локальный сметный расчет N 2-1-9 на оснащение многофункционального центра мебелью, компьютерной техникой, программными продуктами.

Министерством и администрацией (исполнителем) заключено соглашение от 23.03.2012 N 8 о предоставлении субсидии на софинансирование расходов, связанных с созданием МФЦ и реконструкцией существующего здания под его размещение на территории Буденновского муниципального района по адресу: г. Буденновск, ул. Пушкинская, 113. На исполнителя возложены функции по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, связанных с реконструкцией объекта в целях создания МФЦ. Данная формулировка (реконструкция в целях создания МФЦ) сохраняется по всему тексту соглашения, из чего следует, что все затраты на приобретение товаров, выполнение работ должны были направляться не только на реконструкцию здания, саму по себе не обеспечивающую выполнение задач, вытекающих из содержания Закона N 210-ФЗ, но и на создание МФЦ в том виде, в каком это предусмотрено данным Законом.

Пунктом 2.1 соглашения определен общий объем финансирования реконструкции объекта в целях создания МФЦ - 42 586 580 рублей, из которых 30 833 770 рублей отнесены на бюджет края и подлежали перечислению в муниципальный бюджет в виде субсидии. В соответствии с пунктами 4.2.2, 4.2.8 соглашения исполнитель обязан направить средства, полученные из бюджета края, исключительно на осуществление расходов, связанных с реконструкцией объекта в целях создания многофункционального центра; обеспечить ввод объекта в эксплуатацию и открытие МФЦ до конца 2012 года.

Из приведенных условий достаточно определенно следует, что указанные средства исполнитель должен был использовать для достижения конечной цели - открытия МФЦ, в котором с этого момента могли бы оказываться услуги, предусмотренные Законом N 210-ФЗ.

Пунктом 7.1 соглашения предусмотрено, что в случае нецелевого использования субсидии, срыва сроков ввода в эксплуатацию объекта и открытия МФЦ администрация обязана в течение 10 дней с даты выявления нарушений возвратить полученные средства и перечислить в доход бюджета края пеню в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации от суммы нецелевым образом использованных средств за каждый день нарушения обязательств.

В приложении N 2 к соглашению указаны целевые показатели эффективности использования субсидии: 1) готовность здания к размещению МФЦ и предоставлению государственных и муниципальных услуг - 100%; 2) количество окон для предоставления государственных и муниципальных услуг - 10 (т. 1, л. д. 19). Названным приложением также подтверждается, что для обеих сторон соглашения целью являлось выполнение требований Закона N 210-ФЗ об организации предоставления заявителям, обращающимся с соответствующим запросом, государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна", для чего в силу закона требовалось соответствующее оснащение "окон", в том числе информационно-телекоммуникационными технологиями.

Субсидия в размере 30 833 770 рублей перечислена администрации платежным поручением от 28.05.2012.

Дополнительным соглашением N 2 от 20.08.2013 размер субсидии за счет средств бюджета края уменьшен на 4 103 360 рублей 14 копеек. Представитель администрации пояснил, что данная сумма возвращена и спорной не является.

В период освоения средств администрация провела аукционы на выполнение работ по созданию автоматизированной системы обработки информации и на поставку офисной мебели. Стоимость работ и оборудования, подтвержденная соответствующими документами, составила 2 639 782 рубля, стоимость мебели - 1 571 951 рубль (т. 2, л. д. 10 - 30).

По результатам проверки использования средств бюджета Ставропольского края, выделенных в 2011 - 2013 годах на реализацию мероприятий по снижению административных барьеров и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, счетной палатой Ставропольского края министерству вынесено представление, согласно которому министерством и администрацией нарушен пункт 3.2 соглашения - средства, выделенные, по мнению счетной палаты, исключительно на реконструкцию здания МФЦ, расходовались на оснащение его мебелью, электронно-вычислительной техникой, программными продуктами, средствами связи на сумму 4 245 200 рублей. В нарушение пункта 4.2.8 соглашения не обеспечено введение объекта реконструкции в эксплуатацию и открытие МФЦ до конца 2012 года.

Счетная палата не предъявила претензий по содержанию соглашения и не указала на несоответствие соглашения законам и иным, в том числе местным, нормативным актам. Таким образом, вопросом, подлежащим разрешению в судебном порядке, является вопрос толкования условий соглашения в совокупности с приложениями, в том числе с приложением N 2, а именно: предусматривалось ли соглашением исключительно реконструкция здания или также доведение МФЦ в соответствующие сроки за счет выделенных средств до параметров, предусмотренных Законом N 210-ФЗ, т. е. создание готового к функционированию учреждения.

Акт проверки и предписания счетной палаты об устранении указанных нарушений побудили министерство направить администрации претензию от 20.08.2013 с требованием о возврате части субсидии и уплате пеней до 10.09.2013, а затем обратиться в суд с иском.

Суды, приводя положения Правил, утвержденных постановлением Правительства Ставропольского края от 21.04.2010 N 121-П, указали, что пунктом 2 Правил предусмотрено предоставление бюджетам муниципальных образований субсидий на софинансирование расходных обязательств, связанных с созданием многофункциональных центров, включающих в себя как реконструкцию зданий (помещений), предназначенных для размещения МФЦ, так и приобретение мебели, электронно-вычислительной техники, оргтехники, серверного оборудования, в том числе программных продуктов, средств связи для обеспечения деятельности многофункциональных центров.

Этими же Правилами, как признали судебные инстанции, установлено, что для получения субсидии муниципальное образование представляет в министерство проектно-сметную документацию на реконструкцию многофункционального центра, а также сметный расчет на оснащение многофункционального центра.

Приведя указанные нормативные положения и несмотря на документальные подтверждения выполнения этих требований как министерством, так и администрацией, суды пришли к выводу о нецелевом использовании части бюджетных средств, обосновав этот вывод тем, что в Законе о краевом бюджете на 2012 год ассигнования на приобретение мебели и оргтехники не предусмотрены. При этом суды не привели оснований, по которым указанное обстоятельство может освобождать субъект Российской Федерации от обязанности по выполнению требований Федерального закона и собственной целевой программы и, более того, налагать на исполнителя санкции в виде возврата полученной и освоенной субсидии. Кроме того, утверждение счетной палаты об отсутствии в Законе о краевом бюджете ассигнований на указанные цели принято судами без надлежащей проверки.

Отказ в иске о взыскании пеней за нецелевое использование субсидии мотивирован тем, что министерство согласованием проектно-сметной документации и локальной сметы на оснащение МФЦ ввело администрацию в заблуждение. Однако при противоречиях между установленными судами фактическими обстоятельствами, приводимыми ими нормативными положениями и выводом о нецелевом использовании бюджетных средств указанная мотивировка судебных актов не может быть признана обоснованной. В судебных актах также отсутствует вывод о несоответствии соглашения или отдельных его формулировок закону и иным нормативным актам. Толкование соглашению по правилам статьи 431 Гражданского кодекса Российской Федерации судами не дано.

Наличие проектно-сметной документации (ПСД) на реконструкцию здания является обязательным условием такой реконструкции. ПСД содержит объективно необходимый, обусловленный строительными нормами и правилами срок реконструкции. Ответчик указывал, что выполнение реконструкции здания с момента заключения соглашения и до конца 2012 года, т. е. в срок, сокращенный вдвое в сравнении с ПСД, объективно невозможно, в связи с чем применение к нему неустойки за срыв сроков сдачи объекта в эксплуатацию неправомерно.

Однако в нарушение статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в обжалуемых судебных актах не приведены мотивы, по которым доводы ответчика были отклонены.

При оценке указанного довода необходимо иметь в виду, что в силу статей 329, 330 Гражданского кодекса Российской Федерации неустойка является способом обеспечения надлежащего исполнения обязательства. В связи с этим суду следовало определить, чем обусловлено изменение в соглашении от 23.03.2012 срока реконструкции, определенного в ПСД, обосновали ли истец и третье лицо возможность сокращения этого срока, может ли исполнитель при данных фактических обстоятельствах признаваться ненадлежащим образом исполнившим договорные обязательства.

В связи с несоответствием выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам и невыяснением судами обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, обжалуемые судебные акты надлежит отменить, дело - направить на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.08.2014 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2014 по делу N А63-907/2014 отменить. Передать дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.В. Рогальский

Судьи

В.Ф. Кухарь Ю.В. Рыжков