Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 марта 2015 г. N Ф08-211/15 по делу N А53-17078/2014

г. Краснодар

10 марта 2015 г.

Дело N А53-17078/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 2 марта 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 марта 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Драбо Т.Н. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2310009818, ОГРН 1022301623684) - Корж О.А. (доверенность от 05.02.2015), от заинтересованного лица - публичного акционерного общества "Мостотрест" (ИНН 7701045732, ОГРН 1027739167246) - Винниковой Е.М., (доверенность от 12.01.2015), рассмотрев кассационную жалобу публичного акционерного общества "Мостотрест" на решение Арбитражного суда ростовской области от 08.09.2014 (судья Грязева В.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2014 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Смотрова Н.Н.) по делу N А53-17078/2014, установил следующее.

Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о привлечении открытого акционерного общества "Мостотрест" (далее - общество) к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

Решением от 08.09.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24.10.2014, общество привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса в виде 50 тыс. рублей штрафа.

Судебные акты мотивированы наличием в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения. Общество не доказало, что управление предоставило неразумный срок для выполнения предписания. Общество в материалы дела не представило доказательства, свидетельствующие о невозможности исполнить предписание по объективным причинам либо вследствие наступления обстоятельств непреодолимой силы. Суд не установил процессуальных нарушений при производстве по административному делу и основания для применения статьи 2.9 Кодекса.

Общество обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 08.09.2014 и постановление апелляционной инстанции от 24.10.2014. Податель жалобы считает, общество не является субъектом правонарушения, обязанность по проведению действий, направленных на разработку проекта и проведение его экспертизы не может быть возложена на подрядчика (общество). Вина общества в совершении вменяемого ему правонарушения не доказана.

В отзыве на кассационную жалобу управление считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

В судебном заседании представитель публичного акционерного общества "Мостотрест" заявил о переименовании общества в публичное акционерное общество "Мостотрест", которое является надлежащим заинтересованным лицом по делу, поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель управления в судебном заседании просил судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании объявлен перерыв до 17 часов 10 минут 02.03.2015, после завершения которого судебное заседание продолжено в отсутствие представителей сторон.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить на основании следующего.

Как видно из материалов дела, по результатам проверки объекта капитального строительства - "Реконструкция мостового перехода через реку Дон в створе Ворошиловского проспекта в городе Ростове-на-Дону" управление выдало обществу предписание от 18.04.2014 N 317-263-25 - устранить в срок до 16.06.2014 выявленные нарушения норм и правил в области капитального строительства, в том числе обосновать необходимость (или ее отсутствие) прохождения повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации (изменены решения по устройству свайного основания опор мостового перехода) с подтверждением от ФАУ "Главгосэкспертиза России".

При проверке выполнения обществом предписания от 18.04.2014 N 317-263-25 управление установило неисполнение его в указанный срок - не обоснована необходимость (или ее отсутствие) прохождения повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации (изменены решения по устройству свайного основания опор мостового перехода); отсутствует подтверждение от ФАУ "Главгосэкспертиза России", чем о чем составило протокол об административном правонарушении от 16.07.2014 N 888-263-25 по части 6 статьи 19.5 Кодекса и в соответствии со статьями 204 и 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратилось в суд с заявление о привлечении общества к административной ответственности.

В силу части 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Частью 6 статьи 19.5 Кодекса предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от 50 тыс. до 100 тыс. рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Удовлетворяя заявление о привлечении общества к административной ответственности, судебные инстанции указали на наличие в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения.

При этом суд первой инстанции исходил из следующего.

Вынесенное управлением в пределах своей компетенции предписание об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации презюмируется законным, пока иное не будет установлено вступившим в законную силу решением суда по заявлению лица, оспорившего соответствующее предписание.

Общество в течение трех месяцев со дня направления указанного предписания вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании предписания незаконным.

Предписание обществом не обжаловалось, с заявлением о продлении срока его действия общество в управление не обращалось, в связи с чем предписание подлежало обязательному исполнению в установленный срок.

Однако суд первой инстанции не учел следующее.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол.

В силу правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13, при решении вопроса об обоснованности привлечения к административной ответственности проверка законности и обоснованности привлечения к административной ответственности должна осуществляться в полном объеме судами каждой инстанции.

Составом административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса, является невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего строительный контроль.

Из названной нормы права следует прямое указание на то, что предписание управления должно отвечать условию законности. Следовательно, в числе обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось обществу. Таким образом, от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.

Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Суд первой инстанции также указал, что общество игнорировало обязательные для исполнения указания органа строительного надзора, не представило в материалы дела доказательства, свидетельствующие о невозможности исполнить предписание по объективным причинам либо вследствие наступления обстоятельств непреодолимой силы, не доказало, что управление предоставило неразумный срок для выполнения предписания. Одновременно с этим суд первой инстанции указал, что заказчиком в рассматриваемом случае выступает муниципальное казенное учреждение "Дирекция по строительству объектов транспортной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону" (далее - МКУ "ДИСОТИ"), которое допустило отклонение от требований проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы от 14.06.2013 N 496-13/ГГЭ-8179/04. Указанные в предписании от 18.04.2014 N 317-263-25 работы входят в перечень работ, которые влияют на безопасность объектов капитального строительства, в связи с чем при изменении соответствующей части проектной документации, прошедшей ранее государственную экспертизу, эта часть проектной документации должна пройти повторную государственную экспертизу и иметь положительное заключение государственной экспертизы.

Оставляя без изменения решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал на обязанность общества по пункту 3.1.1 муниципального контракта от 19.09.2013 N 18 с МКУ "ДИСОТИ" выполнить работы в соответствии с проектной документацией, что в совокупности с пунктом 16 статьи 1, пунктами 5 и 15 статьи 48 ГрК РФ свидетельствует о наличии у общества статуса застройщика спорного объекта и субъекта вменяемого ему административного правонарушения.

Вместе с тем данный вывод суда апелляционной инстанции не соответствует материалам дела и нормам права.

В пункте 16 статьи 1 ГрК РФ определено, что застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Пунктом 22 статьи 1 ГрК РФ определено, что технический заказчик - физическое лицо, действующее на профессиональной основе, или юридическое лицо, которые уполномочены застройщиком и от имени застройщика заключают договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливают задания на выполнение указанных видов работ, предоставляют лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждают проектную документацию, подписывают документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляют иные функции, предусмотренные данным Кодексом. Застройщик вправе осуществлять функции технического заказчика самостоятельно.

В соответствии с пунктом 3.1.1 муниципального контракта от 19.09.2013 N 18, заключенного с МКУ "ДИСОТИ" (заказчик), общество (подрядчик) обязано выполнять работы, предусмотренные контрактом в полном объеме в соответствии со сметной документацией, проектной документацией, техническим заданием, качественно, в соответствии с требованиями СНиП и иных документов, в соответствии с техническими условиями и в сроки, установленные графиком выполнения работ. Общество выступает подрядчиком, а не заказчиком-застройщиком спорного объекта. Доказательства обратного в материалы дела не представлены.

В силу части 2 статьи 2.1 Кодекса юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

По мнению судебных инстанций, вина общества выразилась в непринятии всех необходимых мер для исполнения в установленный срок предписания административного органа в части обоснования необходимости (или ее отсутствия) прохождения повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации с подтверждением от ФАУ "Главгосэкспертиза России".

Согласно пункту 5 статьи 48 ГрК РФ лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, организует и координирует работы по подготовке проектной документации, несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, вправе выполнять определенные виды работ по подготовке проектной документации самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 4 данной статьи, и (или) с привлечением других соответствующих указанным требованиям лиц.

В силу пункта 15 статьи 48 ГрК РФ проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 ГрК РФ, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Проектная документация, получившая положительное заключение государственной экспертизы, по инициативе застройщика или технического заказчика может быть направлена повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу в случае внесения в нее изменений в части технических решений, которые не влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства (пункт 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145).

Суды первой и апелляционной инстанций не приняли во внимание то, что в рассматриваемом случае МКУ "ДИСОТИ" (заказчик) 02.04.2014 поручило ЗАО "Институт "Стройпроект"" (а не обществу) внести изменения в проектную документацию в части параметров и количества свай, обосновать необходимость (или ее отсутствие) прохождения повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации. Соответствующие объяснения и доказательства своевременно предоставлены обществом управлению и в суд, что управление не опровергло.

По условиям муниципального контракта от 19.09.2013 N 18 обществу (подрядчику) не переданы полномочия выполнять инженерные изыскания, готовить и утверждать проектную документацию, направлять ее на государственную экспертизу, корректировать проектную документацию, направлять ее на повторную экспертизу, согласовывать с уполномоченным органом необходимость (отсутствие необходимости) такой повторной экспертизы. Несмотря на это, общество, получив предписание управления, своевременно проинформировало МКУ "ДИСОТИ" (заказчика) о необходимости повторной экспертизы откорректированной проектной документации в силу пункта 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145.

Таким образом, общество не может быть привлечено к административной ответственности за неисполнение предписания, обязывающего его в отсутствие необходимых полномочий и возможностей влиять на обоснование необходимости (или ее отсутствия) прохождения повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации с подтверждением от ФАУ "Главгосэкспертиза России". Решение этого вопроса зависело не от общества, а от иных лиц.

При таких обстоятельствах суды необоснованно пришли к выводу о наличии в действиях общества состава вмененного ему административного правонарушения и, соответственно, о наличии оснований для привлечения его к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса.

При названных обстоятельствах решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции надлежит отменить, а в удовлетворении заявления отказать.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

считать надлежащим заинтересованным лицом по делу публичное акционерное общество "Мостотрест".

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 08.09.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2014 по делу N А53-17078/2014 отменить.

В удовлетворении заявления Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о привлечении к административной ответственности отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Черных