Проблемы лицензирования деятельности по переработке лома и отходов цветных и черных металлов (А.В. Киц, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2003 г.)

Проблемы лицензирования деятельности по переработке лома
и отходов цветных и черных металлов

По установившейся традиции время от времени Правительство РФ или другие субъекты права законодательной инициативы проводят через Государственную Думу изменения в действующий Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности". Как депутату Государственной Думы второго созыва мне представляется необходимым прокомментировать некоторые противоречивые моменты действующих нормативно-правовых актов в этой сфере. Правительство регулирует многие вопросы своими постановлениями, но этого порой недостаточно, и очень важно, чтобы концептуальные вещи были более точно прописаны в федеральном законе. Известно, что нестабильность и непоследовательность законов порождают непрозрачность бизнеса и дают возможность дополнительного давления на предпринимателей.

Так, при детальном рассмотрении правового регулирования работы с опасными отходами (шлаками) и ломом цветных и черных металлов, выясняется, что, поскольку федеральное законодательство дает возможность неоднозначных трактовок, на практике могут применяться несколько вариантов правил лицензирования. К сожалению, в региональном законодательстве эта тенденция правоприменительной практики значительно расширяется ввиду наличия местных норм и правил. Понятно, как нелегко приходится предпринимателям, ведь им приходится не выбирать между различными вариантами, а подстраиваться под новые требования уполномоченных органов.

В п.1 ст.17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" говорится о лицензировании деятельности "по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов", а также о лицензировании "деятельности по обращению с опасными отходами" (всего в Законе 119 лицензируемых видов деятельности). Порядок лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов определен постановлением Правительства РФ от 23 июля 2002 г. N 552 "Об утверждении положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов" и постановлением Правительства РФ от 23 июля 2002 г. N 553. Интересно отметить, что в утратившем силу постановлении Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 367 под ломом цветных металлов понимались "пришедшие в негодность, или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных металлов и их сплавов, а также не подлежащий исправлению брак, возникший в процессе производства указанных изделий". В новом, ныне действующем постановлении Правительства РФ от 23 июля 2002 г. N 552 этого определения нет, и об отходах в нем уже не упоминается.

Напрашивается вывод: в соответствии с Законом о лицензировании на деятельность по обращению с опасными отходами, в том числе стружкой, ломами, шлаками, необходима отдельная лицензия (ведь все это является отходами). В данном Законе указано "обращение с опасными отходами" как лицензируемый вид деятельности. При этом шлак согласно действующим нормативным документам не является ломом, но является отходом. Зато лом черных и цветных металлов является еще и отходом, и на него распространяется "деятельность по заготовке и переработке". Тогда получается, что в противоречие с общим принципом сокращения лицензируемых видов деятельности на один и тот же вид деятельности требуется две лицензии!

По всей видимости, это непреднамеренный просчет законодателя. Очевидно, и разработчики пытались создать новый, систематизированный нормативно-правовой акт путем глубокой и всесторонней проработки действующего законодательства. Но, как видим, эта попытка не увенчалась успехом, и в результате получился дополнительный лицензируемый вид деятельности на один и тот же предмет деятельности (заготовка и переработка лома цветных и черных металлов). При этом лицензия на заготовку и переработку шлаков нужна одна, и только как на опасные отходы.

Помимо того, что двойное лицензирование противоречит логике и создает дополнительные заботы для предпринимателей, оно увеличивает налоговую нагрузку на предпринимателей, чем нарушается ряд положений Конституции РФ. В ст.3 Налогового кодекса РФ четко сказано, что "налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными". В ст.7 говорится о том, что "все неустранимые сомнения, противоречия и неясности законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). В рассматриваемом случае все же целесообразнее было бы, деятельность по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов убрать из Закона о лицензировании (уменьшив при этом количество лицензируемых видов деятельности) и распространить на данный вид деятельности режим лицензирования деятельности с отходами. Если лом цветных и черных металлов, стружку и шлаки отнести к отходам, обращение со всеми их видами можно было бы осуществлять на основании одной лицензии. Можно все отходы разделить на классы опасности и установить перечни разрешенных видов деятельности по их использованию, а для осуществления этих видов деятельности требовать наличия лицензии. При этом стоимость лицензии должна рассчитываться в зависимости от многих факторов. С учетом общественной полезности деятельности по переработке отходов лицензии можно было бы в некоторых случаях выдавать бесплатно или вообще доплачивать предпринимателям за осуществление этой деятельности. Можно применить другой подход - отнести шлак к категории "лом цветных и черных металлов", тогда не нужна будет лицензия на работу с опасными отходами. Кстати, это имеет и технологическое, и юридическое обоснование.

В энциклопедическом словаре - справочнике по металлургии (Липецкое издательство Госкомпечати РФ, 1998 г., автор - Корсунов Г.В.) дано точное определение шлака. В черной металлургии шлак - это побочный продукт производства чугуна и стали, состоящий из оксидов металлов и других соединений: окисей кремния, кальция, алюминия, магния, железа, марганца, фосфора. В цветной металлургии в алюминиевый шлак входят смесь металлического алюминия и неметаллических составляющих (окислов различных металлов и солей).

В некоторых нормативно-правовых актах шлак прямо отнесен к лому отходов цветных металлов и сплавов. Так, в соответствии с постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 24 июня 1999 г. N 197 "Лом и отходы цветных металлов и сплавов" межгосударственный стандарт ГОСТ 1639-93 введен в действие непосредственно в качестве государственного стандарта РФ с 1 января 2000 г. (взамен ГОСТа 1639-78 г.). В соответствии с данным документом лом, отходы (шлаки) и сплавы подразделяются на классы. К классу "А" относится лом и кусковые отходы, к классу "Б" - стружка алюминия и алюминиевых сплавов, к классу "Г" относятся прочие отходы алюминия и алюминиевых сплавов. В группе отходов алюминия и алюминиевых сплавов названы съемы, шлаки и другие отходы алюминиевых сплавов. Понятно, что ГОСТ говорит только о содержании и нормах металла в ломе, отходах и сплавах. Но ведь исходные понятия должны быть единообразными! Получается, что в противоречии с Законом о лицензировании (по которому шлак относится к отходам) в ГОСТе шлак официально назван отходом алюминия и ломом. Следовательно, если шлак является ломом металлов, то на деятельность по его переработке на него требуется 2 лицензии: одна - согласно Закону о лицензировании, и одна - согласно Закону об отходах производства и потребления!

Законом от 29 декабря 2000 г. N 169-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (п.1 ст.9) установлено, что вся деятельность с опасными отходами подлежит лицензированию. Порядок лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами определен в приказе Госкомэкологии РФ от 11 октября 1999 г. N 581 "Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами", и утвержденном постановлением Правительства РФ от 23 мая 2002 г. N 340. К опасным отнесены отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью и т.д.). В любом случае, если тот или иной вид отходов имеет класс опасности, то это опасный отход. В соответствии с действующими нормативами стоимость получаемой лицензии не зависит от класса опасности отходов. Она определяется в соответствии с требованиями Закона о лицензировании (около 1300 руб. за лицензию) и зависит главным образом от величины затрат на проведение государственной экологической экспертизы деятельности по обращению с опасными отходами (в соответствии с ФЗ от 23 ноября 1995 г. N 174 "Об экологической экспертизе"; Положением "О порядке проведения государственной экологической экспертизы"; Регламентом проведения государственной экологической экспертизы; Положением "Об оценке воздействия на окружающую среду, намечаемой хозяйственной деятельности в РФ", утвержденным приказом Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. N 372; приказом Министерства природных ресурсов от 18 июля 2002 г. N 451 "О лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами"). Затраты на экспертизу составляют от 10 до 120 тыс. рублей и зависят от количества привлекаемых экспертов и от времени рассмотрения. Например, стоимость экспертизы экологической обоснованности обращения со шлаками составляет около 30 тыс. рублей и проводится в течение двух месяцев. Значительные (основные) затраты возникают у предпринимателей и на оснащение требуемым в соответствии с постановлениями Правительства оборудованием, таким как лаборатории, весы, площадки и т.д.

Класс токсичности отходов определяется в соответствии с Временным классификатором токсичных промышленных отходов и Методическими рекомендациями по определению класса токсичности промышленных отходов, утвержденными Минздравом СССР и ГКНТ СССР в 1987 г. Токсичность отходов - одна из главных составляющих класса опасности. Любое предприятие, которое работает с опасными отходами или накапливает их, обязано иметь паспорт опасных отходов на 5 лет. В соответствии с п.3 ст.14 Закона об отходах на опасные отходы должен быть составлен паспорт на основании данных об их составе и свойствах. Порядок паспортизации определяет Правительство РФ.

Государственный кадастр отходов должен включать в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Государственный кадастр отходов ведется по единой для всей страны системе. В соответствии с постановлением Правительства от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" должен вестись федеральный классификационный каталог отходов, банк данных об отходах. Как объясняют специалисты, пока этот новый каталог находится в стадии разработки - в недрах Минздрава, Госстроя и Госгортехнадзора. Эти ведомства уже год не могут согласовать его между собой, что исключает возможность сделать новую редакцию каталога отходов и применения его на практике.

Наличие в отходах (шлаке) вредных металлов уже говорит об определенном классе опасности. Нужна только методика расчетов, причем во всех странах она различна, да и параметры, и требования могут значительно отличаться. Любой шлак в металлургическом производстве является отходом, и в зависимости от состава он может иметь более или менее высокий класс и соответствующий вид опасности. В соответствии с нормативными актами (ГОСТ 12.1 007-76 "Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности" и ГОСТ 17.41.02-83 "Охрана природы") химические вещества подразделяются на 4 класса опасности: чрезвычайно опасные; высоко опасные; умеренно опасные; малоопасные. Видимо, в зависимости от класса опасности отходов, обозначенных в государственном кадастре, и нужно разработать систему лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами, где будет произведена четкая градация по классу опасности отходов, технологиях их использования и обезвреживания. Соответственно, материальные затраты по работе с отходами разных классов опасности будут различными, а значит, и экономическая выгода для государства и предпринимателей. Необходимо учитывать и то, что затраты у тех, у кого образуются отходы, значительно отличаются от затрат тех, кто их перерабатывает и размещает. Система должна быть строго структурирована. Объединяющим началом должно быть одно - не только извлечение прибыли, но и защита окружающей среды, уменьшение воздействия на нее вредных выбросов и отходов, более рациональное их использование путем вовлечения в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Последнее должно поощряться государством. Исходя из этого стоимость лицензий на деятельность по обращению с опасными отходами и их переработку должна соответствовать этим требованиям, а не быть препятствием предпринимательской деятельности.

Нуждается в корректировке и сама формулировка "деятельность с опасными отходами". Ее расплывчатость нужно устранить, конкретизировать виды, классы опасных отходов, при обращении с которыми необходима соответствующая лицензия, составить их единый перечень. Это позволит избежать дублирования лицензируемых видов деятельности и конкретизировать вопросы, связанные с взиманием сбора за выдачу лицензии, а также избежать различных правонарушений в этой сфере. Требуются более точные определения, потому что от трактовки их содержания зависит, каковы будут правовые последствия. Так, если предприятие размещает опасные отходы с нарушением действующего законодательства, например, продает их покупателю, не имеющему соответствующей лицензии на работу с опасными отходами, то сделка является противозаконной, и за это предусмотрена ответственность согласно ст.8.2 КоАП РФ ("Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами"). Кроме того, предусмотрена и уголовная ответственность в соответствии со ст.247 УК РФ "Нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами". Данная статья к опасным относит отходы, непригодные для производства продукции либо утратившие свои потребительские свойства виды сырья или его остатки, изделия, продукты, вещества. Кроме того, в Государственной Думе сейчас готовится законопроект о дополнениях в КоАП РФ, предусматривающий установление строгой ответственности за нарушение правил при обращении с ломом цветных и черных металлов.

Правила обращения с отходами содержатся в многочисленных нормативно-правовых актах. Общие правила сформулированы в Законе "Об охране окружающей природной среды". Министерство природных ресурсов РФ дает разрешение на размещение отходов (шлаков), в котором указывается класс их опасности. Неотъемлемой частью разрешения является проект нормативов образования и лимитов размещения отходов. Нормативные документы требуют, чтобы для передачи другим предприятиям производитель передавал образующиеся отходы (шлаки) только тем предприятиям, которые имеют право на обращение с ними. Подтверждением такого права являются наличие договора, лицензии и паспорта опасного отхода.

Предприниматель не может по закону купить эти отходы, если у него нет для этого необходимой лицензии. На практике часто возникают вопросы, вызванные уже рассмотренной неопределенностью основных понятий, используемых в законодательстве о лицензировании, и его противоречиями. В некоторых случаях лицензию требуют также с организаций, приобретающих шлак, являющийся отходами металлургического производства. Отвечая на один из запросов депутатов Государственной Думы, заместитель Генерального прокурора РФ В.В. Колмогоров в письме N 16/1-973-02 от 20 сентября 2002 г. прокомментировал эту ситуацию следующим образом: "В соответствии с Федеральным законом N 89-ФЗ от 24 июня 1998 г. "Об отходах производства и потребления" (в редакции ФЗ N 169-ФЗ от 29 декабря 2000 г.) лом и отходы цветных и (или) черных металлов - это пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий. Металлургический шлак, т.е. застывший остаток на поверхности выплавленного металла, не относится к категории лома металлов, в связи с чем деятельность по его переработке и реализации специального разрешения (лицензии) не требует". Ясно, что у предпринимателей не всегда есть возможность обращаться за разъяснениями к законодательной власти или правоохранительным органам, не говоря уже о том, что толкование законодательства не относится к функциям Генеральной прокуратуры.

Наличие неопределенностей и разночтений в законодательстве служит средством дополнительного фискального и административного давления на бизнес и в конечном счете вызывает увеличение затрат предпринимателей. Очень хотелось бы, чтобы при разработке нормативно-правовых актов и законов всегда учитывалось мнение компетентных специалистов и экспертов, а также более ответственно применялись термины и понятия. Было бы полезно на уровне федерального Правительства подсчитать все затраты, возникающие у предпринимателей. Это позволило бы реально оценивать ситуацию в экономике, вовремя вносить коррективы (в том числе и в законодательство), что способствовало бы вытеснению теневого бизнеса.

А.В. Киц,

главный юрист

Финансово-промышленной группы экономического развития

"Законодательство и экономика", N 1, январь 2003 г.