Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 марта 2015 г. N Ф08-1205/15 по делу N А32-43467/2013

г. Краснодар

25 марта 2015 г.

Дело N А32-43467/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2015 г.

Полный текст постановления изготовлен 25 марта 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны (ИНН 262702116236, ОГРНИП 312265123000167), органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799), Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475) и третьих лиц: Гурченко Валерия Николаевича, Дьячковой Ольги Николаевны, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.09.2014 (судья Данько М.М.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2013 (судьи Соловьева М.В., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-43467/2013, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Дорошенко Н.В. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) с требованиями о признании незаконным бездействия администрации по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды следующих земельных участков:

- площадью 999 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. им. К. Россинского, 2/а, для размещения парикмахерской;

- площадью 791 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. Михайловская, 17, для размещения кафе.

Предприниматель просил также возложить на администрацию обязанность по проведению аукциона на право заключения договора аренды земельных участков.

Требования мотивированы следующим. После опубликования информации о возможном предоставлении спорных участков и получения заявления предпринимателя, администрация обязана была выставить земельные участки на торги. Бездействие органа местного самоуправления противоречит статьям 1, 30, 31, 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Определениями от 05.05.2014 и от 09.04.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Гурченко В.Н. и Дьячкова О.Н. (л. д. 27, 39).

Протокольным определением от 26.06.2014 суд привлек Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) к участию в деле в качестве органа, осуществляющего публичные полномочия (л. д. 56).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.09.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2013, требования удовлетворены частично. Признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельных участков площадью 999 кв. м и 791 кв. м как противоречащее положениям статьи 30 Земельного кодекса, статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". На администрацию возложены следующие обязанности: организовать проведение работ по формированию земельных участков, определить разрешенное использование земельных участков, определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, организовать и провести торги по продаже права аренды сформированных земельных участков. В остальной части требований отказано. С администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей расходов по оплате государственной пошлины.

Судебные инстанции установили, что органом местного самоуправления в газете "Краснодарские известия" от 09.07.2013 было опубликовано информационное сообщение о предстоящем предоставлении Дьячковой О.Н. земельного участка площадью 999 кв. м для размещения парикмахерской по ул. им. К. Россинского, 2/а; Гурченко В.Н. - земельного участка площадью 791 кв. м для размещения кафе по ул. Михайловской, 17. Предприниматель обратилась с заявлениями о предоставлении в аренду указанных участков либо о проведении торгов. Письмом от 03.09.2013 департамент по поручению администрации сообщил предпринимателю о том, что информационное сообщение в газете "Краснодарские известия" не является публикацией о наличии свободных земельных участков. При разрешении требований предпринимателя судебные инстанции исходили из следующего. Порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги (статьи 30, 31 Земельного кодекса, статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"). На земельные участки ориентировочной площадью 999 кв. м и 791 кв. м претендовали не только лица, указанные в информационном сообщении, но и заявитель. Следовательно, предоставление земельных участков должно производиться на торгах. Бездействие органов местного самоуправления нарушает права заявителя, поэтому судебные инстанции на основании статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) признали бездействие (уклонение) администрации в организации и проведении торгов на право заключения договора аренды земельных участков незаконным. На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию земельных участков, определению разрешенного их использования, определению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированных земельных участков (л. д. 56, 92).

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Администрация полагает, что в данном случае предоставление земельных участков осуществлялось с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием места размещения объекта. Заявления о предоставлении земельных участков поданы Дьячковой О.Н. и Гурченко В.Н. в соответствии с пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса; в них указано назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельных участков, испрашиваемое право на земельные участки. В соответствии со статьей 31 Земельного кодекса орган местного самоуправления предварительно дал оценку указанным заявлениям, предоставил варианты расположения объектов на земельных участках, после чего информировал население о возможном (предстоящем) предоставлении участков для строительства. Публикация в газете "Краснодарские известия" информации о предстоящем предоставлении участков не является публикацией о наличии свободных, сформированных надлежащим образом земельных участков, а свидетельствует лишь о возможном предоставлении таких участков. Обращение предпринимателя, содержащее указание на характеристики земельных участков согласно публикации в газете, по форме и содержанию не соответствует требованиям Земельного кодекса, а также положениям постановления главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201 (приложение N 2). Поэтому у судов отсутствовали основания для вывода о наличии конкурирующих заявок на предоставление одних и тех же земельных участков в процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Кроме того, заявителем нарушен установленный порядок подачи соответствующего заявления (подается через многофункциональный центр с приложением необходимых документов). Обращение предпринимателя, не соответствующее статье 31 Земельного кодекса и направленное в неуполномоченный орган, должно быть квалифицировано как заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав. По смыслу статьи 11.1, пункта 1 статьи 38 Земельного кодекса, постановления Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" и Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть только сформированный земельный участок или право на заключение договора аренды такого участка. На момент обращения предпринимателя земельные участки, о которых дана публикация, не были образованы, что также исключает возможность удовлетворения требований предпринимателя.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

От предпринимателя поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в ее отсутствие.

Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд кассационной инстанции не явились (представителей не направили).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как установили судебные инстанции и видно из материалов дела, в газете "Краснодарские известия" 09.07.2013 опубликовано информационное сообщение (л. д. 8) о предстоящем предоставлении земельных участков: Дьячковой О. Н. земельного участка площадью 999 кв. м для размещения парикмахерской (г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. им. К. Россинского, 2/а); Гурченко В.Н. земельного участка площадью 791 кв. м для размещения кафе (г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. Михайловская, 17).

Со ссылкой на информационное сообщение от 09.07.2013 предприниматель обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении ей указанных земельных участков в аренду. В связи с подачей нескольких заявок предприниматель просила провести торги по продаже права аренды (л. д. 9).

Письмом от 03.09.2013 департамент по поручению администрации сообщил предпринимателю о том, что информационное сообщение о предоставлении земельных участков не является публикацией о наличии свободных земельных участков. В соответствии со статьями 30 и 31 Земельного кодекса органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Данное информационное сообщение опубликовано о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства (л. д. 10).

Полагая, что при наличии нескольких заявок право аренды на испрашиваемые земельные участки должно быть выставлено на торги, предприниматель оспорила бездействие администрации по правилам главы 24 Кодекса, заявив также требование об обязании органа местного самоуправления провести аукцион по продаже права аренды в отношении данных участков.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения заявления необходимо одновременное наличие следующих условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону (иным нормативным правовым актам) и нарушение ими прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Кодекса).

Земельное законодательство основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункт 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

В силу пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса (действовала до 01.03.2015) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 5 статьи 30 данного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые подходы. При предоставлении земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления участка конкретному лицу.

Таким образом, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства лица вправе подать заявления о предоставлении им того же участка, даже зная о наличии иных претендентов. Право на заключение договора аренды в такой ситуации подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

При разрешении спора судебные инстанции установили, что на земельные участки площадью 999 кв. м (г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. им. К. Россинского, 2/а) и 791 кв. м (г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. Михайловская, 17) претендовали не только лица, указанные в информационном сообщении (Дьячкова О.Н., Гурченко В.Н.), но и заявитель. Предприниматель обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении тех же земельных участков. Следовательно, предоставление в аренду спорных участков должно производиться с использованием публичных процедур (на торгах).

С учетом изложенного, судебные инстанции на основании статей 198, 200 и 201 Кодекса признали бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельных участков площадью 999 кв. м и 791 кв. м незаконным. На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию участков, определению их разрешенного использования, определению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к указанным сетям, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированных земельных участков.

Кассационная инстанция проверяет законность принятых судами первой и апелляционной инстанций судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Довод жалобы администрации об отсутствии обязанности по выставлению на торги права на заключение договоров аренды земельных участков площадью 999 кв. м и 791 кв. м (при наличии нескольких заявок), в том числе в связи с незавершенностью процесса их формирования, отклоняется. Данный довод противоречит правовым подходам по применению статей 30 и 31 Земельного кодекса, сформулированным в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11.

Предоставление в данном случае земельного участка одному из претендентов без проведения торгов не соответствует принципу земельного законодательства, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, противоречит пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также нарушает права и интересы общества.

Довод жалобы администрации о несоответствии обращения общества (по форме и содержанию) требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, а также постановлению главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201 (действовавшим в спорный период), проверялся судебными инстанциями и признан несостоятельным. Администрация была информирована о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельного участка, что само по себе является достаточным основанием для организации и проведения торгов.

В жалобе администрация приводит также доводы о том, что заявления Дьячковой О.Н. и Гурченко В.Н. соответствуют пункту 1 статьи 31 Земельного кодекса. Этим заявлениям орган местного самоуправления на основании статьи 31 Земельного кодекса дал оценку, определил варианты расположения объектов на земельных участках, после чего информировал население о возможном (предстоящем) предоставлении участков для строительства. По мнению заявителя, публикация в газете "Краснодарские известия" информации о предстоящем предоставлении участков не является публикацией о наличии свободных земельных участков, а свидетельствует лишь о возможном предоставлении таких участков.

Однако ссылаясь на соблюдение органом местного самоуправления, Дьячковой О.Н. и Гурченко В.Н. положений статьи 31 Земельного кодекса, администрация не учитывает ее содержание, а также правовые подходы по применению названной нормы, выработанные Президиумом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в постановлении от 18.06.2013 N 727/13. Пунктом 2 статьи 31 Земельного кодекса предусмотрена возможность определения вариантов размещения объекта по обращению заинтересованного лица о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта, после чего информирует население о возможном или предстоящем предоставлении участков для строительства (пункты 2, 3 статьи 31 Земельного кодекса). Результаты выбора оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, к которому прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 Земельного кодекса). В ситуации, когда заинтересованное в предоставлении земельного участка лицо просит предоставить определенный участок указанного им размера в конкретном месте (определенном адресно и на схеме), у администрации отсутствует возможность в рамках процедуры выбора земельного участка предлагать иные варианты посредством изменения места расположения испрашиваемого участка и (или) изменения его площади. Материалы настоящего дела не подтверждают соблюдение органом местного самоуправления закрепленной в пункте 2 статьи 31 Земельного кодекса возможности определения вариантов размещения объекта, поскольку заинтересованным лицам предлагались к предоставлению земельные участки, имеющие точную площадь и конкретные адресные ориентиры. Это исключает возможность определения других (иных возможных) вариантов размещения объекта (выбора земельного участка).

Окружной суд не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу жалобы (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.09.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2013 по делу N А32-43467/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин