Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 апреля 2015 г. N Ф08-1067/15 по делу N А63-6569/2014

г. Краснодар

07 апреля 2015 г.

Дело N А63-6569/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 31 марта 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 апреля 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - дачного некоммерческого товарищества "Ботанический сад" (ОГРН 1092632002209) - Печерина Е.Д. (доверенность от 01.01.2014), от заинтересованного лица - администрации города Пятигорска (ОГРН 1022601627575) - Штейна А.М. (доверенность от 06.10.2014), рассмотрев кассационную жалобу дачного некоммерческого товарищества "Ботанический сад" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.09.2014 (судья Орловский Э.И.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2014 (судьи Бейтуганов З.А., Джамбулатов С.И., Жуков Е.В.) по делу N А63-6569/2014, установил следующее.

Дачное некоммерческое товарищество "Ботанический сад" (далее - товарищество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Пятигорска (далее - администрация), в котором просило:

- признать незаконными действия администрации, выразившиеся в письме от 07.05.2014 N 1740/02 об отказе предоставить товариществу в собственность бесплатно земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, с кадастровым номером 26:33:030101:198, площадью 10 6802 кв. м, и с кадастровым номером 26:33:030101:286, площадью 5 2287 кв. м (далее - земельные участки),

- обязать администрацию предоставить земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, товариществу в собственность бесплатно.

Решением от 04.09.2014, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 24.11.2014, в удовлетворении заявленного требования товариществу отказано. Судебные акты мотивированы тем, что пунктом 4 статьи 14 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ, Закон о дачных некоммерческих объединениях) предусмотрено предоставление дачным некоммерческим объединениям как юридическим лицам в собственность земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования. Особенности предоставления в собственность земельных участков дачным некоммерческим объединениям урегулированы статьей 28 Закона N 66-ФЗ, в силу абзаца 2 пункта 6 которой, основанием для отказа в предоставлении в собственность земельного участка является установленный федеральным законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность. Испрашиваемые товариществом в собственность земельные участки расположены в г. Пятигорске, являющемся курортом, границы и режим округа санитарной охраны которого установлены постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 N 300. Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.1992 N 462 утверждено Положение и установлены границы особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод, в состав которого вошел и город Пятигорск. Утвержденные до вступления в силу Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ, Закон о курортах) округа санитарной охраны курортов правовой статус не утратили, применительно к отдельным курортам считаются округами горно-санитарной охраны (часть 3 статьи 22 Закона N 26-ФЗ). Ссылки заявителя на положения Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ), которым курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий, и на них перестал распространяться запрет на приватизацию, установленный для земель особо охраняемых природных территорий пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации, Закон N 178-ФЗ), пунктом 1 части 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), суд отклонил. Курорты Кавказских Минеральных Вод не утратили статус курортов и продолжают входить в состав земель особо охраняемых территорий (статья 96 Земельного кодекса) и подлежат особой охране на основании пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" далее - Закон об охране окружающей среды, Закон N 7-ФЗ, в применимой к спорным отношениям редакции), в который Законом N 406-ФЗ внесены изменения, но они не коснулись курортов. Согласно пункту 5 статьи 58 Закона об охране окружающей среды земли таких территорий не подлежат приватизации. Пунктом 4 статьи 28 Земельного кодекса предусмотрено, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случае установленного федеральным законом запрета на приватизацию участков. Таким образом, с принятием Закона N 406-ФЗ не утратил силу запрет на приватизацию курортов как территорий объектов, находящихся под особой охраной. Суд также отметил, что на момент предоставления земельных участков товариществу для дачного строительства курорты входили в состав особо охраняемых природных территорий, на земли которых подпунктом 1 пункта 7 статьи 96 Земельного кодекса распространен запрет предоставления под садоводческие и дачные участки. Апелляционный суд с выводами суда первой инстанции согласился, отметив, что в отношении курорта Пятигорск в предусмотренном Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) порядке не приняты нормативные акты об исключении его из числа особо охраняемых природных территорий. В силу части 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ созданные ранее особо охраняемые природные территории и их охранные зоны сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления. Бесспорных доказательств, опровергающих достоверность установленных судом первой инстанции обстоятельств, заявитель не представил.

В кассационной жалобе товарищество просит решение от 04.09.2014 и апелляционное постановление от 24.11.2014 отменить в полном объеме, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, город Пятигорск, как и другие территории, на которых располагаются лечебно-оздоровительные местности и курорты, исключены Законом N 406-ФЗ из земель особо охраняемых природных территорий, ограниченных в обороте. Представленное в материалы дела письмо Министерства экономического развития Российской Федерации также указывает на свободный оборот участков, входящих во вторую и третью зоны округа санитарной охраны курорта Пятигорск. Судом неверно истолкована статья 58 Закона об охране окружающей среды, поскольку город Пятигорск, как и другие территории, на которых располагаются лечебно-оздоровительные местности и курорты, исключен из земель особо охраняемых природных территорий Законом N 406-ФЗ, и не является природным объектом.

Письменный отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель товарищества на удовлетворении кассационной жалобы настаивал. Представитель администрации против удовлетворения жалобы не возражал, но возможность принятия положительного решения по спорному вопросу во внесудебном порядке не подтвердил.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, спорные земельные участки образованы из участков с кадастровыми номерами 26:33:030101:11 и 26:33:030101:12, предоставленных товариществу в аренду на основании постановления администрации от 08.11.2010 N 5130, по договорам от 10.11.2010 N 114/10ю и N 115/10ю, для целей дачного строительства. Земельные участки переданы товариществу в аренду по актам приема-передачи (т. 1, л. д. 8 - 11, 12 - 14, т. 6, л. д. 146 - 148, 149 - 154, 155 - 160).

18.04.2014 товарищество обратилось в администрацию с заявлением (от 17.04.2014 N 49) о предоставлении ему в собственность бесплатно земельных участков с кадастровыми номерами 26:33:030101:198 (площадью 10 6802 кв. м) и 26:33:030101:286 (площадью 5 2287 кв. м), относящихся к имуществу общего пользования, в соответствии с Законом о дачных некоммерческих объединениях (т. 1, л. д. 6).

Письмом от 07.05.2014 N 1740/02 администрация информировала общество о том, что с 02.08.2011, во исполнение представления прокурора города Пятигорска, не принимает решений о предоставлении в собственность земельных участков, в связи с ограничением в обороте земель особо охраняемых природных территорий, и об отсутствии у нее возможности принять положительное решение по существу обращения (т. 1, л. д. 7).

Полагая, что решение администрации не соответствует законодательству Российской Федерации, нарушает его права и законные интересы, товарищество обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

При рассмотрении спора суды правомерно исходили из того, что в силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В соответствии со статьей 1 Закона о дачных некоммерческих объединениях под имуществом общего пользования понимается имущество (в том числе земельные участки), предназначенное для обеспечения в пределах территории дачного некоммерческого объединения потребностей членов такого некоммерческого объединения в проходе, проезде, водоснабжении и водоотведении, электроснабжении, газоснабжении, теплоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей (дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и тому подобное).

Согласно пункту 4 статьи 14 и пункту 2 статьи 28 Закона N 66-ФЗ в редакциях, действующих в спорный период, земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, предоставляются дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность бесплатно.

Особенности предоставления в собственность земельных участков дачным некоммерческим объединениям, на момент принятия администрацией решения от 07.05.2014 об отказе в предоставлении в собственность бесплатно испрашиваемых товариществом земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования, регламентировались статьей 28 Закона N 66-ФЗ (утратила силу с 1 марта 2015 года на основании Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ). В силу пункта 6 данной статьи основанием для отказа в предоставлении в собственность земельного участка является установленный федеральным законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность.

Указом Президента Российской Федерации от 27.03.1992 N 309 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации" району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной защиты курорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.1992 N 462 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах" определены границы особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод. В состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод вошел город Пятигорск. Установлено, что особо охраняемый эколого-курортный регион Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды является федеральным курортом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 N 14 в соответствии с Законом о N 26-ФЗ курорты Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенные в Ставропольском крае, признаны курортами федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 N 300. Этим же постановлением N 14 утверждены Положения о названных курортах, в том числе о курорте федерального значения Пятигорск.

Статьей 1 Закона N 26-ФЗ в редакции, действующей до вступления в силу Закона N 406-ФЗ (30.12.2013), курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Статьей 2 Закона N 406-ФЗ из понятия курорта исключено слово "природная". При этом в силу части 3 статьи 10 данного Закона, особо охраняемых природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ.

Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района; статья 1 Закона о курортах).

Курортный статус города Пятигорска, в границах которого расположены спорные земельные участки, констатирован судами в отсутствие разногласий между сторонами по указанному вопросу. Основания для неприменения постановления Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 N 300 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае" товариществом и администрацией не приведены и судебными инстанциями не выявлены.

Пунктом 4 статьи 28 Земельного кодекса (в применимой к спорным отношениям редакции) запрещен отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 27 Земельного кодекса земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами; содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами.

Подпунктом 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса, ограничены в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи.

Спор между сторонами возник о распространении названного правила об ограничении оборота земельных участков в пределах особо охраняемых природных территорий (не указанных в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса) после вступления в силу Закона N 406-ФЗ (30.12.2013) и исключения курортов из числа земель особо охраняемых природных территорий, с сохранением их (курортов) в составе категории земель особо охраняемых территорий и объектов, а также в числе предназначенных для лечения и отдыха населения, особо охраняемых объектов и территорий, имеющих свои особенности в использовании и защите, в статусе национального достояния народов Российской Федерации (статьи 7, 96 Земельного кодекса).

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (пункт 1 статьи 94 Земельного кодекса).

В силу статьи 96 Земельного кодекса одной из разновидностей таких земель, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, и для которых установлен особый правовой режим, являются земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предназначенные для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Природные лечебные ресурсы представляют собой минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (статья 1 Закона о курортах).

Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Закона об охране окружающей среды).

Пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса, не измененной Законом N 406-ФЗ, закреплено, что использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

В силу прямо указания пункта 5 статьи 58 Закона об охране окружающей среды земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Совокупное толкование вышеназванных норм, а также правил части 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ о сохранении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до дня вступления его в силу, пункта 3 статьи 27 Земельного кодекса об установлении содержания ограничений оборота земельных участков не только данным Кодексом, но и другими федеральными законами, обоснованно оценено судами первой и апелляционной инстанций, как препятствующее приобретению товариществом в собственность испрашиваемых земельных участков, расположенных в границах курорта Пятигорск.

Ссылка подателя жалобы на письмо от 07.04.2014 Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - министерство, т. 1, л. д. 43 - 44), как подтверждающее свободный оборот участков, входящих во вторую и третью зоны округа санитарной охраны курорта Пятигорск, окружным судом кассационной инстанции не принимается, в силу прямого указания части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса.

Кроме того, из выраженного в названном письме мнения должностного лица министерства (заместитель директора департамента недвижимости) следует, что оно обусловлено положениями Закона N 406-ФЗ об исключении курортов из перечня категорий особо охраняемых природных территорий, тогда как правовое регулирование оборота спорных земельных участков не исчерпывается данным нормативным правовым актом. Органом, осуществляющим правовое регулирование в сфере использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов является Министерство здравоохранения Российской Федерации, а не министерство (экономического развития). Из этого же письма видно, что правовое значение границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны на территории Кавказских Минеральных Вод не утрачено и Минрегион России разрабатывает план мероприятий по их актуализации.

Приведенный в жалобе аргумент о том, что судом неверно истолкована статья 58 Закона об охране окружающей среды, поскольку город Пятигорск, как и другие территории, на которых располагаются лечебно-оздоровительные местности и курорты, исключен из земель особо охраняемых природных территорий Законом N 406-ФЗ, и не является природным объектом, окружным судом отклоняется. К природным объектам относятся природные лечебные ресурсы, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека, находятся под особой охраной, и наличие которых составляет сущность лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предопределяет особое природоохранное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение земель таких местностей и курортов, установление для них особого правового режима (статья 96 Земельного кодекса, статьи 1, 58 Закона об охране окружающей среды).

Таким образом, спорные участки, расположенные в городе Пятигорске, ограничены в обороте как земли, находящиеся в границах курорта, на территории которого расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, и находящиеся под особой охраной.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения от 04.09.2014 и апелляционного постановления от 24.11.2014 по изложенным в кассационной жалобе доводам окружной суд не установил. Нормы материального права судебные инстанции применили верно, представленные сторонами доказательства всесторонне исследовали и дали им надлежащую правовую оценку.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

Расходы по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы относятся на заявителя, основания для их перераспределения между сторонами по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса отсутствуют.

Излишне уплаченная товариществом при подаче кассационной жалобы пошлина (в размере 500 рублей) подлежит возврату заявителю на основании пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации и пункта 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах".

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.09.2014 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2014 по делу N А63-6569/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить дачному некоммерческому товариществу "Ботанический сад" (ОГРН 1092632002209) из федерального бюджета 500 (пятьсот) рублей излишне уплаченной государственной пошлины (платежное поручение от 18.12.2014 N 141).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин