Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 апреля 2015 г. N Ф08-1960/15 по делу N А63-7215/2014

г. Краснодар

17 апреля 2015 г.

Дело N А63-7215/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 апреля 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Андреевой Е.В. и Денека И.М., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ИНН 2634003887, ОГРН 1022601989508) - Никитина С.И. (руководитель), Соколова Е.А. (доверенность от 13.01.2015), в отсутствие заявителя - прокурора Ставропольского края, третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "СоюзДонСтрой" (ИНН 6168018802, ОГРН 1076168004912), администрации города Изобильного Изобильненского муниципального района Ставропольского края (ИНН 2607100137, ОГРН 1022600668452), общества с ограниченной ответственностью "АвтоДорСервис" (ИНН 2635121322, ОГРН 1082635023855), общества с ограниченной ответственностью "Севкавгеопроектстрой", извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте суда в сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 13.10.2014 (судья Русанова В.Г.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2015 (судьи Параскевова С.А., Афанасьева Л.В., Цигельников И.А.) по делу N А63-7215/2014, установил следующее.

Первый заместитель прокурора Ставропольского края (далее -прокурор) и ООО "СоюзДонСтрой" обратились в арбитражный суд с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее -управление) о признании недействительными решения и предписания от 30.05.2014.

Решением от 13.10.2014 (с учетом определения об исправлении опечатки от 13.01.2015), оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 14.01.2015, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что управление не доказало нарушение администрацией города Изобильного Изобильненского муниципального района Ставропольского края (далее - администрация) Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении требований, ссылаясь на отсутствие у администрации оснований для принятия распоряжения об отмене открытого конкурса после направления участнику закупки проекта контракта. Податель жалобы также указывает на то, что суды не дали оценку действиям заказчика, который не направил в управление сведения о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об участнике конкурса, уклонившемся от заключения контракта.

Отзывы не поступили.

В судебном заседании представители управления повторили доводы, изложенные в жалобе.

Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, администрация приняла распоряжение от 18.03.2014 N 78-р о проведении открытого конкурса на выполнение работ по разработке проектной документации на строительство путепровода тоннельного типа на пересечении ул. Железнодорожная-Бонивура с железной дорогой в г. Изобильном Изобильненского района Ставропольского края.

Согласно протоколу от 16.04.2014 победителем конкурса признано ООО "СоюзДонСтрой", второй номер присвоен заявке общества.

Победитель конкурса не подписал проект контракта, поэтому заказчик составил протокол от 08.05.2014 об отказе ООО "СоюзДонСтрой" от подписания договора и 12.05.2015 направил проект контракта обществу, заявке которого присвоен второй номер.

15 мая 2014 года прокурор вынес протест, в котором указал, что администрация в нарушение Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Указа Президента Российской Федерации от 31.03.2010 N403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте" при формировании раздела 6 приложения 1 к техническому заданию конкурсной документации не включила в проектную документацию разделы, регламентирующие мероприятия по антитеррористической защищенности проектируемого объекта. Отсутствие данных разделов в проектной документации создает потенциальную угрозу возможного незаконного вмешательства, в том числе террористической деятельности. Протест прокурора содержал требование к администрации об отмене распоряжения от 18.03.2014 N 78-р о проведении открытого конкурса на выполнение указанных выше работ.

Администрация распоряжением от 20.05.2014 N 190-р отменила распоряжение от 18.03.2014 N 78-р о проведении конкурса.

Общество, считая действия администрации по отмене открытого конкурса незаконными, обратилось в антимонопольный орган с жалобой.

Решением от 30.05.2014 управление признало администрацию нарушившей части 4, 9 статьи 54 Закона N 44-ФЗ. Нарушение выразилось в отказе от заключения контракта с обществом. В связи с отменой конкурса управление указало на отсутствие у антимонопольного органа полномочий по обязанию заказчика заключить контракт с обществом. В предписании управление обязало администрацию направить сведения об уклонении ООО "СоюзДонСтрой" от заключения контракта для включения сведений об этом лице в реестр недобросовестных поставщиков.

Прокурор в соответствии со статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ссылаясь на незаконность решения и предписания, обратился в арбитражный суд с заявлением, указав, что оно подано в интересах публично-правового образования - муниципального образования город Изобильный Изобильненского муниципального района Ставропольского края.

ООО "СоюзДонСтрой", ссылаясь на нарушение его прав и законных интересов, также обратилось с заявлением об оспаривании решения и предписания управления.

Суды с учетом положений Федерального закона N 35-ФЗ от 06.03.2006 "О противодействии терроризму", Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Указа Президента Российской Федерации от 31.03.2010 N 403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте", распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 N 1285-р "Об утверждении Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте", постановления Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 N 940 "Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)" пришли к выводу, что несоответствие проектной документации установленным данными актами требованиям создает угрозу возможного незаконного вмешательства, в том числе террористической деятельности, не позволяет обеспечить гарантированные законом права граждан в сфере безопасности на транспорте и защиту населения от возможной террористической угрозы, в связи с чем заказчик должен предусмотреть в конкурсной документации положения, установленные законодательством о противодействии терроризму и транспортной безопасности. Указанный вывод судов участвующие в деле лица не оспаривают.

Согласно части 1 статьи 36 Закона N 44-ФЗ заказчик вправе отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя) по одному и более лоту, за исключением проведения запроса предложений, не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе либо не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок. В силу части 2 статьи 36 данного Закона по истечении срока отмены определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с частью 1 названной статьи и до заключения контракта заказчик вправе отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя) только в случае возникновения обстоятельств непреодолимой силы в соответствии с гражданским законодательством. Решение об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) размещается в единой информационной системе в день принятия этого решения, а также незамедлительно доводится до сведения участников закупки, подавших заявки (при наличии у заказчика информации для осуществления связи с данными участниками). Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) считается отмененным с момента размещения решения о его отмене в единой информационной системе (часть 3 статьи 36 Закона N 44-ФЗ). В соответствии с частью 4 статьи 36 Закона при отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик не несет ответственность перед участниками закупки, подавшими заявки, за исключением случая, если вследствие отмены определения поставщика (подрядчика, исполнителя) участникам закупки причинены убытки в результате недобросовестных действий заказчика.

В статье 54 Закона N 44-ФЗ установлен порядок заключения контракта по результатам конкурса. В силу части 1 названной статьи по результатам конкурса контракт заключается на условиях, указанных в заявке на участие в конкурсе, поданной участником конкурса, с которым заключается контракт, и в конкурсной документации.

Согласно части 1 статьи 95 Закона N 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случае, если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) - контрактом. Возможность изменения существенных условий контракта конкурсной документацией не предусмотрена.

В соответствии с частью 4 статьи 54 Закона N 44-ФЗ при уклонении победителя конкурса от заключения контракта заказчик вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в конкурсе, и заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер.

В силу части 7 статьи 54 Закона в течение десяти дней с даты получения от победителя конкурса или участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, подписанного контракта с приложением документов, подтверждающих предоставление обеспечения исполнения контракта, заказчик обязан подписать контракт и передать один экземпляр контракта лицу, с которым заключен контракт, или его представителю либо направить один экземпляр контракта по почте лицу, с которым заключен контракт. В случае, если заказчик не совершил предусмотренные настоящей частью действия, он признается уклонившимся от заключения контракта. При уклонении заказчика от заключения контракта с победителем конкурса или участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, этот победитель или этот участник вправе обратиться в суд с иском о понуждении заказчика заключить контракт и о взыскании с заказчика убытков, причиненных уклонением заказчика от заключения контракта.

Согласно части 9 статьи 54 Закона N 44-ФЗ в случае наличия принятых судом или арбитражным судом судебных актов либо возникновения обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих подписанию контракта одной из сторон в установленные настоящей статьей сроки, эта сторона обязана уведомить другую сторону о наличии таких судебных актов или таких обстоятельств в течение одного дня. При этом течение установленных настоящей статьей сроков приостанавливается на срок исполнения таких судебных актов или срок действия таких обстоятельств, но не более чем на тридцать дней. В случае отмены, изменения или исполнения таких судебных актов либо прекращения действия таких обстоятельств соответствующая сторона обязана уведомить другую сторону об этом не позднее дня, следующего за днем отмены, изменения или исполнения таких судебных актов либо прекращения действия таких обстоятельств.

В соответствии с частью 14 статьи 34 Закона N 44-ФЗ в контракт может быть включено условие о возможности одностороннего отказа от исполнения контракта в соответствии с положениями частей 8 - 26 статьи 95 Закона.

В силу части 8 статьи 95 Закона N 44-ФЗ расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством. Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом (часть 9 статьи 95 Закона N 44-ФЗ).

Согласно пункту 9.1 контракта его расторжение осуществляется по соглашению сторон или по решению суда, а также в случае одностороннего отказа от исполнения контракта стороной договора по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В соответствии с пунктом 15 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в ходе исполнения контракта установлено, что поставщик (подрядчик, исполнитель) не соответствует установленным извещением о проведении запроса котировок, документацией о закупке требованиям к участникам закупки или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

К отношениям по выполнению проектных работ также подлежат применению общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации о подряде. В силу статьи 717 Кодекса, если иное не предусмотрено договором подряда, заказчик может в любое время до сдачи ему результата работы отказаться от исполнения договора, уплатив подрядчику часть установленной цены пропорционально части работы, выполненной до получения извещения об отказе заказчика от исполнения договора. Заказчик также обязан возместить подрядчику убытки, причиненные прекращением договора подряда, в пределах разницы между ценой, определенной за всю работу, и частью цены, выплаченной за выполненную работу.

Таким образом, анализ положений Закона N 44-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что им не регламентировано поведение заказчика, установившего после проведения конкурса и направления проекта контракта участнику закупки несоответствие конкурсной документации положениям действующего законодательства.

Согласно статье 6 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости.

Отсутствие специальных указаний в Законе N 44-ФЗ о том, какие действия должен совершить заказчик в указанной выше ситуации, не исключает необходимости соблюдения требований добросовестности, разумности и справедливости (пункт 2 статьи 6 Гражданского кодекса).

При таких обстоятельствах действия заказчика, издавшего во исполнение протеста прокурора акт об отмене распоряжения о проведении конкурса до подписания проекта контракта и опубликовавшего его в установленном порядке, следует признать соответствующими требованиям добросовестности, разумности и справедливости, поскольку возможность изменения существенных условий контракта (для включения в техническое задание не учтенных в нем положений законодательства о противодействии терроризму и транспортной безопасности) договором не предусмотрена, а заключение контракта для его последующего расторжения не соответствует требованиям разумности.

Довод управления о том, что заказчик неправомерно не направил в управление сведения о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об участнике конкурса, уклонившемся от заключения контракта (ООО "СоюзДонСТрой"), отклоняется. Согласно части 4 статьи 104 Закона N 44-ФЗ в случае, если контракт заключен с участником закупки, с которым в соответствии с данным Законом заключается контракт при уклонении победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта и заявке или предложению которого присвоен второй номер, заказчик в течение трех рабочих дней с даты заключения контракта с указанным участником направляет в контрольный орган в сфере закупок информацию, предусмотренную пунктами 1 - 3 части 3 настоящей статьи, а также выписку из протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке или из протокола о результатах закупки в части определения поставщика (подрядчика, исполнителя), участника закупки, заявке или предложению которого присвоен второй номер, и иные свидетельствующие об отказе победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта документы. Исходя из буквального толкования названной нормы, заказчик обязан направить в антимонопольный орган сведения об уклонении победителя конкурса от заключения контракта в случае, если контракт заключен с участником закупки, заявке которого присвоен второй номер. В данном случае в связи с отменой администрацией конкурса, контракт по его результатам не заключен. В таком случае Закон N 44-ФЗне предусматривает обязанности заказчика направить в антимонопольный орган сведения о победителе, уклонившемся от заключения контракта.

Вместе с тем, указание судов на то, что изложенные управлением в решении выводы противоречат Федеральному закону от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), следует признать неверным. Антимонопольный орган в установленном Законом N 44-ФЗ порядке рассмотрел жалобу участника закупки и вынес решение и предписание, в которых отсутствует оценка действий заказчика и участников конкурса на предмет их соответствия (несоответствия) Закону о прокуратуре. Таким образом, управление действовало в пределах своих полномочий. В то же время названный вывод судов не привел к принятию неправильного судебного акта по существу спора.

При таких обстоятельствах основания для изменения или отмены решения и постановления не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 13.10.2014 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2015 по делу N А63-7215/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.Г. Калашникова

Судьи

Е.В. Андреева И.М. Денека