Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 мая 2015 г. N Ф08-2682/15 по делу N А32-27278/2014

г. Краснодар

19 мая 2015 г.

Дело N А32-27278/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2015 г.

Полный текст постановления изготовлен 19 мая 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от истца - администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057) - Халошина А.А. (доверенность от 18.08.2014), в отсутствие ответчика - индивидуального предпринимателя Еременко Геннадия Александровича (ИНН 233700202644, ОГРНИП 307233713800044) и третьих лиц: Стародубцева Александра Владимировича, Стародубцевой Ольги Петровны, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Анапа на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.11.2014 (судья Савин Р.Ю.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2015 (судьи Мисник Н.Н., Ильина М.В., Фахретдинов Т.Р.) по делу N А32-27278/2014, установил следующее.

Администрация муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд к индивидуальному предпринимателю Еременко Г.А. (далее - предприниматель) с иском об установлении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:37:1101002:84 по адресу: город-курорт Анапа, п. Большой Утриш, ул. Набережная, 1 в, в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа - для озелененных пространств рекреационного назначения. Администрация также просила суд указать, что решение является основанием для внесения изменений в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) в сведениях о виде разрешенного использования земельного участка.

Иск мотивирован необходимостью приведения вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с природоохранным законодательством и Правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденными Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26.12.2013 N 424 (далее - Правила землепользования и застройки). Принадлежащий ответчику на праве собственности земельный участок расположен в границах прибрежной (пляжной) территории и согласно Правилам землепользования и застройки отнесен к зоне озелененных пространств рекреационного назначения (Р-О). Градостроительный регламент такого участка не предусматривает возможность размещения объектов санаторного и курортного назначения, которые способны привести к ухудшению и сокращению пляжной территории.

Определением от 30.07.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Стародубцев А.В. и Стародубцева О.П. (т. 1, л. д. 1).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.11.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2015, в удовлетворении требований отказано.

Судебные инстанции установили, что предприниматель является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:37:1101002:84 по адресу: город-курорт Анапа, п. Большой Утриш, ул. Набережная, 1 в (свидетельство о государственной регистрации права от 27.03.2014). Постановлением администрации от 29.12.2010 N 3379 существующий вид разрешенного использования земельного участка (для благоустройства пляжной территории) был изменен на вид разрешенного использования - для размещения объектов курортного назначения. Ссылаясь на необходимость приведения вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с природоохранным законодательством и Правилами землепользования и застройки, администрация обратилась в суд. При разрешении спора суды установили, что вид разрешенного использования земельного участка изменен на основании постановления администрации от 29.12.2010 N 3379. Данный муниципальный акт принят во исполнение постановления администрации от 02.10.2010, градостроительного заключения и заключения о результатах публичных слушаний от 02.12.2010, рекомендаций комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки, а также заявления прежних собственников земельного участка (Стародубцева А.В., Стародубцева С.В.). Постановление от 29.12.2010 N 3379 в порядке самоконтроля не отменено и в установленном порядке не оспорено. Следовательно, изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:37:1101002:84 обусловлено волей самого истца (действиями администрации, совершенными на основании норм Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс)). Суды также учли, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки администрации предоставлены полномочия по инициированию подготовки проектов документов, обсуждаемых на публичных слушаниях по проекту планировки территории, и направленных на изменение вида разрешенного использования земельных участков. Поскольку истец не обосновал факт нарушения своих прав при наличии полномочий инициировать процесс внесения изменений в разрешенный вид использования земельного участка и возможность их восстановления в судебном порядке, судебные инстанции пришли к выводу об избрании администрацией ненадлежащего способа защиты. Поэтому на основании части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статей 1 и 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) в удовлетворении иска отказали. Суд первой инстанции дополнительно сослался на необходимость учета обстоятельств, установленных решением Ленинского районного суда г. Новороссийска от 26.08.2014 (по делу с участием тех же лиц). В указанном судебном акте (с учетом проведенной по делу экспертизы) отражено, что фактическое использование земельного участка с кадастровым номером 23:37:1101002:84 не противоречит документам территориального планирования (т. 2, л. д. 153; т. 3, л. д. 21).

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, иск удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Земельный участок с кадастровым номером 23:37:1101002:84 принадлежит ответчику на праве собственности. В результате градостроительного зонирования территории, регламентированного статьей 35 Градостроительного кодекса, а также Правилами землепользования и застройки, спорный участок находится в зоне озелененных пространств рекреационного назначения (зона Р-О). Данная зона выделена для сохранения природного ландшафта, озелененных пространств, экологически чистой окружающей среды, для организации отдыха и досуга населения. Статьей 21 Правил землепользования и застройки для зоны Р-О предусмотрены следующие основные виды разрешенного использования: зеленые насаждения, малые архитектурные формы, гидротехнические сооружения, берегоукрепляющие и берегозащитные сооружения, пляжи, спортивные и игровые площадки, велосипедные и прогулочные дорожки, площадки для мусоросборников. Градостроительным кодексом определены цели территориального планирования (направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий), полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области градостроительной деятельности (в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования), а также состав соответствующей документации. Судебная практика исходит из наличия у собственника земельного участка обязанности изменить вид разрешенного использования в соответствии с генеральным планом поселения и Правилами землепользования и застройки. Администрацией обоснована самовольность возведенного ответчиком объекта капитального строительства (здания), многочисленные нарушения строительных, градостроительных и иных норм и правил, а также прав и охраняемых законом интересов третьих лиц.

От предпринимателя и третьих лиц отзывы на жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы жалобы, просил кассационную инстанцию решение и апелляционное постановление отменить, требования удовлетворить.

Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, в окружной суд не явились (представителей не направили).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя администрации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, предприниматель является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:37:1101002:84 площадью 1232 кв. м, расположенного по адресу: город-курорт Анапа, п. Большой Утриш, ул. Набережная, 1в, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 27.03.2014 (т. 1, л. д. 83).

Постановлением администрации от 29.12.2010 N 3379 (т. 1, л. д. 84) существующий вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:37:1101002:84 (для благоустройства пляжной территории) был изменен на другой вид разрешенного использования - для размещения объектов курортного назначения. Из содержания постановления следует, что вид разрешенного использования земельного участка изменен на основании постановления администрации от 02.10.2010 (о назначении публичных слушаний), градостроительного заключения от 01.11.2010 N 223, заключения о результатах публичных слушаний от 02.12.2010, рекомендаций комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки, а также заявления Стародубцева А.В. и Стародубцева С.В. - прежних собственников земельного участка.

Сведения о виде разрешенного использования участка - для размещения объектов курортного назначения внесены в ГКН, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка от 27.05.2014 N 2343/12/14-447424 (т. 1, л. д. 85 - 87).

Администрация обращалась в Ленинский районный суд г. Новороссийска к предпринимателю, Стародубцеву А.В. и Стародубцевой О.П. с иском о признании договоров купли-продажи земельного участка недействительными, а также о сносе объекта (здания), возводимого на земельном участке, не отведенном для этого в установленном порядке, и создающего реальную опасность жизни и здоровью граждан.

Решением от 26.08.2014 по делу N 2-419/14 в удовлетворении требований отказано в связи с документальной неподтвержденностью доводов, заявленных администрацией в обоснование иска. Суд признал, что возводимые на спорном участке конструкции не являются объектом недвижимости, размещение на нем кафе, не являющегося объектом недвижимости, не противоречит документам территориального планирования муниципального образования город-курорт Анапа. Суд установил, что возводимый объект соответствует санитарно-гигиеническим, экологическим, противопожарным нормам, правилам и нормативам для объектов данного типа, не создает угрозу жизни и здоровью граждан (т. 1, л. д. 88 - 91).

Апелляционным определением Судебной коллегии апелляционной инстанции по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 28.10.2014 решение от 26.08.2014 оставлено без изменений.

Ссылаясь на необходимость приведения вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с природоохранным законодательством и Правилами землепользования и застройки, администрация обратилась в суд.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре недвижимости) государственным кадастровым учетом признаются действия уполномоченного органа по внесению в ГКН сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законом сведений о недвижимом имуществе. Сведения, внесенные в ГКН, предоставляются органом кадастрового учета, в том числе, в виде кадастровой выписки об объекте недвижимости (пункт 2 части 2 статьи 14 Закона о кадастре недвижимости).

Разрешенное использование земельного участка относится к числу дополнительных сведений о таком объекте недвижимости, включаемых в ГКН (пункт 14 части 2 статьи 7 Закона о кадастре недвижимости).

В силу норм статей 30, 32 и 37 Градостроительного кодекса вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему земельном участке, основанную на градостроительном зонировании территории.

Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия раскрывается в земельном, градостроительном и кадастровом законодательстве. При кадастровом учете земельного участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений. Определение вида разрешенного использования земельного участка, разрешенное использование которого в правоустанавливающих документах сформулировано так, что оно допускает неоднозначное толкование, должно осуществляться с учетом правового зонирования территории, вида деятельности, для которого земельный участок был ранее предоставлен и фактически осуществляемого владельцем участка, а также назначения объектов, расположенных на этом участке. Фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в ГКН. Изложенные правовые подходы содержатся в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N 13016/11 и от 15.12.2011 N 12651/11.

Порядок использования земель населенных пунктов осуществляется в соответствии с зонированием их территорий (статья 85 Земельного кодекса).

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны устанавливается Правилами землепользования и застройки, с учетом особенностей расположения территориальной зоны и ее развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельный участок. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункты 2 и 3 статьи 85 Земельного кодекса).

В соответствии с пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса под градостроительным регламентом понимается устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно частям 1 - 3 статьи 37 Градостроительного кодекса виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные и устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель (определения Верховного Суда Российской Федерации от 10.09.2014 N 18-КГ14-95 и от 21.01.2015 N 18-КГ14-182).

В силу переходных положений, закрепленных в пункте 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", до принятия утвержденных в установленном Градостроительным кодексом правил землепользования и застройки, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статьи 39 Градостроительного кодекса.

Таким образом, до утверждения на территории муниципального образования правил землепользования и застройки, главе местной администрации предоставлены полномочия по принятию решений об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования. Соответствующее решение принимается с учетом результатов публичных слушаний, проводимых с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок, применительно к которому изменяется разрешенный вид использования. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия. На основании заключения о результатах публичных комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. На основании указанных рекомендаций глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

При разрешении спора судебные инстанции установили, что Правила землепользования и застройки утверждены Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26.12.2013 N 424. Сведения о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:37:1101002:84 - для размещения объектов курортного назначения внесены в ГКН на основании постановления администрации от 29.12.2010 N 3379 об изменении существующего вида разрешенного использования участка - для благоустройства пляжной территории на другой вид разрешенного использования.

Из содержания данного постановления следует, что оно принято в соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса. Муниципальный акт содержит ссылки на постановление администрации от 02.10.2010 (о назначении публичных слушаний), градостроительное заключение от 01.11.2010, заключение о результатах публичных слушаний от 02.12.2010, рекомендации комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки, заявления правообладателей земельного участка.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

Суд первой инстанции неоднократно (определения от 17.09.2014 и от 23.10.2014) предлагал истцу обосновать соответствие закону постановления администрации от 29.12.2010 N 3379, представить документы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний. Однако такие сведения представлены не были, орган местного самоуправления не подтвердил, что постановление от 29.12.2010 N 3379 отменено в порядке самоконтроля либо оспаривается судебном порядке. Возможность восстановления прав публичного образования, которые администрация считает нарушенными, путем совершения указанных действий не утрачена.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в порядке, установленном Кодексом.

Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права истца (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что право на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о возможности выбора лицом по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами (Определения от 22.04.2010 N 548-О-О, от 17.06.2010 N 873-О-О, от 15.07.2010 N 1061-О-О и от 23.12.2014 N 2949-О).

При рассмотрении дел об изменении либо установлении вида разрешенного использования необходимо учитывать правовой подход Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о различных способах защиты прав в зависимости от конкретных фактических обстоятельств споров. Так, в постановлении от 03.06.2014 N 818/14 указано, что фактическое использование земельного участка может быть изменено в соответствии с градостроительным законодательством, что подлежит отражению в ГКН. Изменение сведений о разрешенном использовании в таком случае производится на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости.

Действующим градостроительным и кадастровым законодательством предусмотрен административный (внесудебный) порядок изменения вида разрешенного использования объекта недвижимости (внесенных в ГКН сведений о виде разрешенного использования).

В связи с тем, что истец не обосновал возможность восстановления прав публичного образования в судебном порядке применительно к фактическим обстоятельствам данного спора, судебные инстанции правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Доводы кассационной жалобы не опровергают вывод судебных инстанций об отсутствии оснований для удовлетворения иска ввиду избрания администрацией ненадлежащего (не соответствующего характеру спора) способа защиты прав муниципального образования. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

Заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.11.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2015 по делу N А32-27278/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин