Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 июня 2015 г. N Ф08-2702/15 по делу N А32-35550/2013

г. Краснодар

05 июня 2015 г.

Дело N А32-35550/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2015 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 июня 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Бабаевой О.В., судей Рогальского С.В. и Рыжкова Ю.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (ИНН 2310094757, ОГРН 1042305698907) - Молибога А.А. (доверенность от 07.07.2014), в отсутствие заявителя - государственного казенного учреждения Краснодарского края "Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса" (ИНН 2308103274, ОГРН 1042303711009) и третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Производственная фирма "ВИС"", общества с ограниченной ответственностью "ЛенСтройМонтаж" и общества с ограниченной ответственностью "Стройфонд", извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу государственного казенного учреждения Краснодарского края "Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2015 по делу N А32-35550/2013 (судьи Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю., Сулименко О.А.), установил следующее.

Государственное казенное учреждение Краснодарского края "Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса" (далее - агентство) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - управление) о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 17.09.2013 N 18-01-12/4524.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Производственная фирма "ВИС"", ООО "ЛенСтройМонтаж" и ООО "Стройфонд".

Решением от 20.11.2014 требования удовлетворены. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что управление не доказало соответствие оспариваемого ненормативного акта закону и наличие оснований для его принятия.

Постановлением суда апелляционного инстанции от 05.03.2105 решение от 20.11.2014 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован следующим. При реализации дополнительных соглашений к контрактам, определяющих размеры авансирования, агентство, осуществляя расходование средств федерального бюджета, должно было применять положения постановления главы администрации Краснодарского края от 24.04.2008 N 343 "Об авансировании поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для краевых государственных нужд" (далее - постановление N 343) с учетом императивных требований, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 N 1249 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"" (далее - постановление N 1249), и не допускать его нарушения при совершении операций, связанных с расходованием средств федерального бюджета. Управление обоснованно указало агентству на нарушение положений названных постановлений в связи с превышением предельно установленного норматива авансовых платежей при осуществлении расчетов с подрядными организациями в декабре 2012 года. Агентством также в материалы дела не представлены доказательства того, что оспариваемое представление управления нарушает его права и законные интересы, что в силу статей 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является обязательным условием удовлетворения требований, заявленных в порядке главы 24 названного Кодекса.

В кассационной жалобе агентство просит отменить постановление суда апелляционной инстанции от 05.03.2105, а решение от 20.11.2014 - оставить в силе. По мнению заявителя, субсидии, предоставленные из федерального бюджета на осуществление определенных целей, при их зачислении на счет субъекта Российской Федерации (администрации Краснодарского края) классифицируются как собственные доходы данного субъекта (краевого бюджета). Дальнейшее распоряжение данными средствами относится к полномочиям такого субъекта Российской Федерации. Следовательно, положения, определенные пунктом 2 постановления N 343, распространяются на лимиты бюджетных обязательств, установленные согласно краевой целевой программе "Обеспечение строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического и бальнеологического курорта", утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.08.2009 N 723 (далее - краевая целевая программа).

Агентство направило ходатайство об отложении судебного заседания. Ходатайство мотивировано невозможностью обеспечения явки представителя в судебное заседание в связи с проводимой реорганизацией.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения ходатайства агентства, поскольку в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе. При рассмотрении дела арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лица, подавшего кассационную жалобу, и других лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Таким образом, нормы названного Кодекса не требуют обязательного присутствия участвующих в деле лиц в суде кассационной инстанции.

Законность судебных актов проверяется кассационным судом в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа пришел к следующим выводам.

Судами установлено, что во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 N 991 "О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта" и в соответствии с краевой целевой программой агентство наделено полномочиями государственного заказчика, ответственного за исполнение программных мероприятий по разделу "Инженерная инфраструктура":

- пункт 1.36 "Газификация сел, поселков и центральной части Адлерского района в части газопроводов низкого давления (проектные и изыскательские работы, строительство)". Общая протяженность объекта - около 510 км. Срок реализации - 2010 - 2013 годы. Общий объем финансирования в 2012 году составил 854 957 400 рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 815 580 тыс. рублей, за счет средств краевого бюджета - 39 377 400 рублей;

- пункт 1.47.10 "Реконструкция тепловой сети от котельной N 14 для подключения к системе централизованного теплоснабжения олимпийских объектов спортивного, туристического и курортного назначения в городе Сочи (проектные и изыскательские работы реконструкция, строительство)". Протяженность объекта - 11,189 км. Срок реализации - 2011 - 2013 годы. Общий объем финансирования в 2012 году составил 184 590 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 113 млн рублей, за счет средств краевого бюджета - 71 590 тыс. рублей;

- пункт 1.47.11 "Внешние сети электро-, тепло-, водо- и газоснабжения котельной N 11 (проектные и изыскательские работы, реконструкция, строительство)". Протяженность сетей газопроводов - 1,65 км, сетей теплоснабжения - 1,172 км, сетей водоснабжения - 2,49 км, сетей электроснабжения - 1,2 км, сетей канализации - 0,8 км. Срок реализации - 2011 - 2013 годы. Общий объем финансирования в 2012 году составил 153 млн рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 137 700 тыс. рублей, за счет средств краевого бюджета - 15 300 тыс. рублей.

В соответствии с частью 34 статьи 65 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" на основании распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 11.09.2012 N 799-р "О заключении государственных контрактов путем проведения запроса котировок" учреждение (заказчик) разместило государственные заказы на выполнение подрядных работ по указанным программным мероприятиям.

По результатам размещения запроса котировок заказчик заключил следующие государственные контракты:

- с ООО "Стройфон" (подрядная организация) от 06.12.2012 N 111/12 на общую сумму 114 500 200 рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета на 2012 год в сумме 38 млн рублей. По условиям контракта подрядная организация обязуется в соответствии с техническим заданием выполнить строительные, монтажные и иные работы, обеспечивающие ввод и нормальную эксплуатацию объекта "Внешние сети электро-, тепло-, водо- и газоснабжения котельной N 11 (проектные и изыскательские работы, реконструкция, строительство)", в соответствии с технической и сметной (проектно-сметной) документацией по объекту в сроки, установленные графиком производства работ. Протяженность сетей газопроводов - 0,033 км, сетей теплоснабжения - 1,6 км, сетей водоснабжения - 3,178 км, сетей электроснабжения - 1,2 км, сетей канализации - 0,616 км. Сроки выполнения работ - с 06.12.2012 по 03.07.2013. 19 декабря 2012 года стороны подписали дополнительное соглашение N 1 к контракту, согласовав в пункте 12.1 раздела 12 "Оплата работ и взаиморасчеты" авансирование поставок материалов до 100% их стоимости, в пределах лимитов бюджетных обязательств на 2012 год в размере 52 566 700 рублей, в том числе за счет финансирования из федерального бюджета (38 млн рублей), с последующим погашением аванса в размере 46% от принятой к оплате стоимости выполненных работ и затрат до полного погашения;

- с ООО "Производственная фирма "ВИС"" (подрядная организация) от 04.12.2012 N 110/12 на общую сумму 1075 млн рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета на 2012 год в сумме 815 580 тыс. рублей. По условиям контракта подрядная организация обязуется по техническому заданию выполнить строительные, монтажные и иные работы, обеспечивающие ввод и нормальную эксплуатацию объекта "Газификация сел, поселков и центральной части Адлерского района в части газопроводов низкого давления (проектные и изыскательские работы, строительство)" в соответствии с технической и сметной (проектно-сметной) документацией по объекту в сроки, установленные графиком производства работ. Общая протяженность объекта - 433,671 км по населенным пунктам с. Дубравный, с. Казачий Брод, с. Липники, с. Черешня, с. Эсто-Садок, с. Красная Поляна, ул. Хадыженская, Каспийская, мкр Совхоз "Россия", мкр Блиново, п. Мирный, с. Веселое, с. Молдовка, с. Ахштырь, парк "Южные культуры", ул. Красная горка, ул. Тюльпанов, с. Кепша, с. Медовеевка, с. Ермоловка. Сроки выполнения работ - с 04.12.2012 по 10.10.2013. 20 декабря 2012 года стороны подписали дополнительное соглашение N 1 к контракту, согласовав в пункте 12.1 раздела 12 "Оплата работ и взаиморасчеты" авансирование стоимости оборудования и материалов, составляющих издержки подрядной организации, в размере до 100% их стоимости и до 30% остаточной стоимости строительно-монтажных работ в пределах лимитов бюджетных обязательств на 2012 год (815 580 тыс. рублей), с последующим погашением аванса в размере 75,88% от принятой к оплате стоимости выполненных работ и затрат до полного погашения;

- с ООО "ЛенСтройМонтаж" (подрядная организация) от 07.12.2012 N 112/12 на общую сумму 1045 млн рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета на 2012 год в сумме 346 439 тыс. рублей на основании протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок от 23.11.2012 N 0818200000412000026-1. По условиям контракта подрядная организация обязуется согласно техническому заданию выполнить строительные, монтажные и иные работы, обеспечивающие ввод и нормальную эксплуатацию объекта "Реконструкция тепловой сети от котельной N 14 для подключения к системе централизованного теплоснабжения олимпийских объектов спортивного, туристического и курортного назначения в городе Сочи (проектные и изыскательские работы, реконструкция, строительство)" в соответствии с технической и сметной (проектно-сметной) документацией по объекту в сроки, установленные графиком производства работ, протяженность объекта - 12,557 км. Сроки выполнения работ - с 07.12.2012 по 15.10.2013. 20 декабря 2012 года стороны подписали дополнительное соглашение N 1 к контракту, согласовав в пункте 12.1 раздела 12 "Оплата работ и взаиморасчеты" авансирование в размере до 100% стоимости оборудования и материалов, составляющих издержки подрядчика, в сумме 382 861 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета (346 439 тыс. рублей), с последующим погашением аванса в размере 36,64% от принятой к оплате стоимости выполненных работ и затрат до полного погашения.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора", приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н "Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора", во исполнение пункта 166, раздела 2 Плана контрольной работы Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае на 2013 год и удостоверения на проведение проверки от 26.06.2013 N 330, выданного исполняющим обязанности руководителя Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае, согласно программе проверки, утвержденной исполняющим обязанности руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае 26.06.2013, ревизионной группой проведена плановая проверка использования межбюджетных трансфертов, выделенных из федерального бюджета бюджету Краснодарского края на обеспечение строительства объектов зимних Олимпийских игр 2014 года и развитие города Сочи как горноклиматического курорта за 2012 год.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 09.08.2013, в котором управление указало, что, по его мнению, агентство допустило нарушения законодательства при заключении дополнительных соглашений к трем государственным контрактам:

- дополнительное соглашение с ООО "СТРОЙФОНД" от 19.12.2012 N 1 к контракту от 06.12.2012 N 111/12 на выполнение подрядных работ по объекту "Внешние сети электро-, тепло-, водо-, и газоснабжения котельной N 11 (проектные и изыскательские работы, реконструкция)";

- дополнительное соглашение с ООО "ЛенСтройМонтаж" от 20.12.2012 N 1 к контракту от 07.12.2012 N 112/12 на выполнение подрядных работ по объекту "Реконструкция тепловой сети от котельной N 14 для подключения к системе централизованного теплоснабжения олимпийских объектов спортивного, туристического и курортного назначения в городе Сочи (проектные и изыскательские работы, реконструкция)";

- дополнительное соглашение с ООО "Производственная фирма "ВИС"" от 19.12.2012 N 1 к контракту от 04.12.2012 N 110/12 на выполнение подрядных работ по объекту "Газификация сел, поселков и центральной части Адлерского района в части газопроводов низкого давления (проектные и изыскательские работы, строительство)".

В связи с выявленными нарушениями закона управление выдало агентству представление от 17.09.2013 N 18-01-12/4524 о ненадлежащем исполнении бюджета, в котором указано, что руководителю агентства необходимо рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем превышения предельно установленных нормативов авансовых платежей при осуществлении расчетов с подрядными организациями в декабре 2012 года (на общую сумму 529 668 340 рублей), что является нарушением пункта 14 "б" постановления N 1249, частей 1 и 2 постановления N 343.

Агентство, полагая, что в результате заключения спорных дополнительных соглашений не допустило нарушения действующего законодательства, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что предприятие не нарушило пункт 2 постановления N 343 и пункт 14 "б" постановления N 1249. Доводы управления о нарушении заявителем постановления N 1249, которое не предусматривает 100-процентное авансирование работ по государственным контрактам, суд отклонил, сославшись на организационно-правовую форму агентства и краевую целевую программу.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение от 20.11.2014 и отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 200 названного Кодекса при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

По смыслу приведенных норм для признания арбитражным судом соответствующего ненормативного правового акта либо действий незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие нормативного акта либо действий закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 14 "б" постановления N 1249 получатели средств федерального бюджета при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг в пределах доведенных им в установленном порядке соответствующих лимитов бюджетных обязательств на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов вправе предусматривать авансовые платежи по договорам (государственным контрактам) о выполнении работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации: на сумму, не превышающую 600 млн рублей, - до 30 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более 30 процентов лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год; на сумму, превышающую 600 млн рублей, - до 30 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год, с последующим авансированием выполняемых работ после подтверждения выполнения предусмотренных договором (государственным контрактом) работ в объеме произведенного авансового платежа (с ограничением общей суммы последующего авансирования не более 70 процентов суммы договора (государственного контракта).

В пункте 2 постановления N 343 установлено, что государственные заказчики (получатели средств краевого бюджета), принимающие и исполняющие бюджетные обязательства по договорам (государственным контрактам) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг в целях реализации мероприятий, включенных в краевую целевую программу, вправе в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на реализацию договоров (государственных контрактов), подлежащих исполнению за счет средств краевого бюджета в соответствующем финансовом году, использовать авансовый порядок расчетов в размере до 100% стоимости оборудования, материалов, конструкций и иных товарно-материальных запасов, составляющих издержки подрядчика, и до 30% остаточной стоимости строительных (ремонтно-строительных), монтажных работ с последующим авансированием выполняемых работ в указанном размере после подтверждения выполнения предусмотренных работ в объеме произведенных авансовых платежей.

В результате проверки управление установило, что путем заключения в декабре 2012 года дополнительных соглашений к государственным контрактам агентство предусмотрело и фактически осуществило в декабре 2012 года авансовые платежи, превышающие 30% лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год за счет средств федерального бюджета: по контракту от 04.12.2012 N 110/12 с ООО "Производственная фирма "ВИС"" - в размере 815 580 тыс. рублей средств федерального бюджета; по контракту от 07.12.2012 N 112/12 с ООО "ЛенСтройМонтаж" - 382 861 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета (346 439 тыс. рублей); по контракту от 06.12.2012 N 111/12 с ООО "Стройфонд" - в размере 52 566 700 рублей, в том числе за счет финансирования из федерального бюджета (38 млн рублей). Таким образом, суммы аванса составили 100% лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год за счет средств федерального бюджета.

Отклоняя довод агентства и опровергая выводы суда первой инстанции о том, что агентство действовало в полном соответствии с постановлением N 343, суд апелляционной инстанции верно указал, что превышение предельных размеров авансирования осуществлено именно за счет средств федерального бюджета. При этом то обстоятельство, что соответствующие суммы получены краевым бюджетом от федерального бюджета в качестве бюджетных инвестиций, не изменяет источника финансирования контрактов в соответствующей части. Кроме того, для осуществления деятельности агентству в 2012 году открыт лицевой счет N 03182039230 в управлении федерального казначейства по Краснодарскому краю как получателю бюджетных средств в целях осуществления расходов средств федерального бюджета.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что поскольку при реализации дополнительных соглашений к контрактам, определяющим размеры авансирования, агентство расходовало средства федерального бюджета, то должно было применять положения постановления N 343 с учетом императивных требований, установленных постановлением N 1249, и не допускать их нарушения при совершении операций, связанных с расходованием средств федерального бюджета. Следовательно, управление обоснованно указало учреждению на нарушение положений названных постановлений в связи с превышением предельно установленного норматива авансовых платежей при осуществлении расчетов с подрядными организациями в декабре 2012 года. Основания для признания оспариваемого представления недействительным отсутствуют.

Кроме того, представление от 17.09.2013 N 18-01-12/4524 о ненадлежащем исполнении бюджета не нарушает права и интересы агентства, поскольку является предупреждением о недопустимости совершения правонарушения вновь и не влечет для заявителя негативных правовых последствий.

Суд апелляционной инстанции достаточно полно исследовал обстоятельства дела, надлежаще оценил доказательства, правильно применил нормы материального права. Нарушения, предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, являющиеся основаниями для отмены постановления, не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2015 по делу N А32-35550/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Бабаева

Судьи

С.В. Рогальский Ю.В. Рыжков