Интервью с С.А. Голубевым, директором юридического департамента Центрального банка Российской Федерации, заслуженным юристом РФ ("Законодательство", N 1, январь 2003 г.)

Интервью с С.А. Голубевым, директором юридического департамента
Центрального банка Российской Федерации,
заслуженным юристом РФ

- Сергей Александрович, давайте начнем беседу с вопроса о правовом статусе Банка России. Анализ ст.75 Конституции РФ, ряда положений нового Закона о Центральном банке РФ*(1) и постановлений Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод о том, что Банк России является одним из органов государственной власти, однако эта мысль не имеет однозначного подтверждения в ст.1 Закона о Центральном банке РФ. Проясните, пожалуйста, ситуацию.

- Действительно, правовой статус Центрального банка РФ в новом Законе о Центральном банке РФ прямо не определен, не был он обозначен и в прежней его редакции (1995 г.). Однако никакой двусмысленности в положении Банка России нет. Как говорили древние римляне, sapienti sat (понимающему достаточно).

Почему вообще возникла эта проблема и в чем она состоит? Дело в том, что в ст.75 Конституции РФ записано: "Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти" (курсив наш. - ред.). Приведенная формулировка и вводит в заблуждение: получается, что Центральный банк якобы стоит в ряду органов государственной власти, являясь одним из них и действуя независимо. Однако все три ветви государственной власти и соответствующие им органы власти перечислены в Конституции РФ, и Центрального банка среди них нет. Налицо своеобразная правовая ловушка!

Когда Закон о Центральном банке РФ проходил через Федеральное Собрание, Государственная Дума запросила мнение своих юристов по данному вопросу. По заключению Правового управления Государственной Думы, процитированная норма Конституции РФ говорит о том, что по статусу Центральный банк равен органам государственной власти (т.е. издает нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти, граждан, и т.д.), но только в рамках определенных полномочий.

Кроме того, Конституционный Суд РФ также обозначил статус Центрального банка в своем определении от 14 декабря 2000 г. Согласно этому документу, полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Действительно, в отношениях Банка России с кредитными организациями присутствует элемент государственного принуждения, применяется ряд административных мер: налагаются штрафы, выносятся предупреждения, предъявляются требования о смене руководства банка, отзываются лицензии и т.д. Все сказанное подтверждает точку зрения Конституционного Суда: Банк России обладает определенными полномочиями, характерными для органов государственной власти, не являясь при этом органом государственной власти. А решение Конституционного Суда, как известно, является окончательным и обжалованию не подлежит; это норма права, которая не требует никаких дополнительных условий и действует непосредственно.

Опираясь на решение Конституционного Суда, можно сказать, что статус Банка России имеет публично-правовой характер.

Кстати, мнение Конституционного Суда разделяет Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ. В связи со спором по поводу уплаты Банком России налога на землю Пленум ВАС РФ указал на то, что полномочия Центрального банка РФ, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти. Поэтому Банк России с учетом его конституционно-правового статуса пользуется правом на освобождение от уплаты земельного налога.

Вспомним также Указ Президента РФ, касающийся денежного содержания государственных служащих, в котором присутствует такая формулировка: "Условия выплаты... устанавливаются руководителями федеральных органов государственной власти или их аппаратов, иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации..."*(2). Так вот, Центральный банк РФ относится именно к иным государственным органам, образуемым в силу Конституции РФ, и существует согласно норме Конституции РФ. Кстати, разработчики проекта закона о Центральном банке предлагали написать, что последний может быть упразднен на основании закона. Конечно, это недопустимо. Центральный банк не может быть упразднен на основании закона, поскольку его существование закреплено в Конституции РФ. Согласно окончательной редакции, Центральный банк может быть упразднен только на основании поправки к Конституции РФ.

Упомянутое решение Конституционного Суда закрепило статус Центрального банка РФ и лишило уверенности наших оппонентов, предлагавших считать Банк России учреждением. Они рассуждали, на первый взгляд, очень логично: все юридические лица должны иметь организационно-правовую форму, все организационно-правовые формы прописаны в ГК РФ. Так как Центральный банк является юридическим лицом, он должен иметь организационно-правовую форму из числа названных в ГК РФ. А как обозначить Центральный банк, если у него нет цели получения прибыли? Ясно, как некоммерческую организацию, существующую в форме учреждения.

При этом забыли о том, что основной задачей Центрального банка является обеспечение устойчивости рубля, а значит, Банк России должен быть независим. Учреждение же - это самое слабое, максимально зависимое от собственника юридическое лицо. Поэтому Центральный банк не относится ни к одной из перечисленных в ГК РФ организационно-правовых форм. Он представляет собой публичное юридическое лицо, статус и функции которого названы в Конституции РФ и в специальном законе (Законе о Центральном банке РФ). Центральный банк существует в форме Центрального банка. Род и вид в данном случае совпали - вот в чем уникальность этого явления.

- Как Вы оцениваете новый Закон о Центральном банке РФ? Изменились ли полномочия Банка России?

- Прежде всего скажу, что считаю несвоевременным пересмотр Закона о Центральном банке. Прежний действовал всего 12 лет, банковская система только начала складываться, и весьма серьезные коррективы вряд ли были необходимы.

Новая редакция Закона о Центральном банке частично ослабила позиции Банка России, он утратил некоторые элементы независимости, что представляется неправильным. Например, в ст.2 ранее было записано: "Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются". А сейчас данная норма выглядит иначе: "Изъятие и обременение обязательствами... имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом". Таким образом, предусмотрен правовой способ лишения Банка России любого имущества.

С введением нового Закона ряд функций Центрального банка был передан иным органам. Например, Банк России перестал заниматься банковским аудитом - отныне это обязанность Минфина РФ. Но поскольку у банковского аудита есть специфика, а Банк России долго вел эту деятельность и имел хорошие наработки, Минфин, естественно, сейчас обращается в Центробанк с просьбой предоставить те самые методики, которые использовал Банк России.

Кроме того, Центральный банк РФ более не ведет регистрацию кредитных организаций - это делает Министерство по налогам и сборам РФ, а Банк России принимает решение о регистрации.

Планируется также лишить Центральный банк РФ права регистрировать эмиссию ценных бумаг кредитных организаций.

Статьи 12, 13 Закона о Центральном банке РФ посвящены новому органу - Национальному банковскому совету (НБС), "коллегиальному органу Банка России". Я считаю этот орган антиконституционным. Хотя НБС еще не начал свою работу*(3), его создание нарушило принцип разделения властей, который заложил еще Монтескье, - власти объединились, чтобы управлять Банком России, хотя ни в одном законе нет даже намека на то, что Центральным банком должен руководить некий орган "свыше". Конечно, Банк России отстаивал свою позицию, однако законодатели приняли иное решение. К сожалению, теперь такой орган появится, и ему даны весьма широкие полномочия. В частности, он утверждает общие объемы расходов Банка России по ряду позиций, определяет главного аудитора Банка России и аудиторскую фирму, которая будет проверять годовую финансовую отчетность Банка.

Новый Закон ограничил и финансовую независимость Центрального банка РФ - наш банк теперь стал налогоплательщиком, что я считаю просто нонсенсом. Банк России и так ежегодно передает в федеральный бюджет 50% всей своей прибыли, поскольку является федеральным банком. Остальные налоги, как было записано в редакции Закона от 1990 г., он не платил. Согласно же новому Закону, "Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации". А налоговое законодательство перестало освобождать Банк России от уплаты налогов. Наши юристы представляли обоснованные возражения в судах, и с Банка России сняли обязанность платить определенные налоги (например, на имущество, на использование наименования "Российская Федерация", на землю), однако ситуация остается сложной. Сейчас Центральный банк платит все налоги, за исключением тех, от которых освобожден, в том числе некоторые - в местные бюджеты. Можно ли считать такой подход справедливым? Налоговый кодекс РФ декларирует равенство налогоплательщиков - т.е. все обязаны платить одинаковые налоги, по одной ставке. Тем не менее, ни один хозяйствующий субъект, кроме Банка России, не платит 50% прибыли в федеральный бюджет. Не значит ли это, что к Банку России следует искать индивидуальный подход?

Не могу не сказать о проблеме надзора - она касается проведения проверок кредитных организаций. Теперь Центральный банк "не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период", "при этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки" (ст.73 Закона о Центральном банке РФ). Вторую такую акцию можно организовать в строго определенных случаях, установленных законом, с разрешения совета директоров Банка России. И даже если правоохранительный орган обратится в Банк России с просьбой о проверке какой-то организации, так как имеет основания подозревать некий криминал, а проверка там уже прошла и никаких нарушений не выявила, мы будем вынуждены отказать. Такова, как выясняется, воля законодателя - не допустить дополнительных проверок. Видимо, у депутатов есть на это веские основания. До сих пор этот вопрос еще обсуждается в Государственной Думе.

Я считаю это решение принципиально неверным. Банку России как надзорному органу никто не должен препятствовать в проведении проверок. Ведь задача банковского регулирования состоит в защите интересов кредиторов и вкладчиков, значит, необходимо проверять деятельность банков. И единственной проверки далеко не всегда достаточно. Так что, с одной стороны, законодатель усиливает позиции Банка России, изменяя законодательство о банкротстве кредитных организаций и о банках и банковской деятельности, а с другой - не пускает надзорный орган в банк. Непонятно, из каких соображений это делается.

- Пожалуйста, расскажите о нормотворческой деятельности Банка России.

- Издание нормативных актов - один из основных видов нашей деятельности, установленный Законом о Центральном банке РФ. Однако и здесь с вступлением в силу данного Закона произошли существенные изменения. Раньше Минюст РФ регистрировал лишь те нормативные акты Банка России, которые непосредственно касались прав, свобод и обязанностей граждан, теперь же мы обязаны представлять на регистрацию все свои нормативные акты (конечно, это не касается "внутренних" документов, таких как правила трудового распорядка самого Банка России).

Соответственно в Минюсте РФ значительно увеличился объем работы, резко возросла нагрузка на каждого сотрудника. Ведь если за 7 лет, с 1995 по 2002 г., Минюстом РФ было зарегистрировано 46 нормативных актов Банка России, то после вступления Закона в силу, за шесть неполных месяцев 2002 г., - уже около 20. Работникам Минюста РФ не всегда легко бывает вникать в тонкости регулирования банковской деятельности, поэтому мы работаем в тесном контакте и помогаем друг другу.

Даже действующий акт, в который вносятся изменения, обязательно должен снова регистрироваться в Минюсте РФ. Поэтому специалисты Банка России анализируют текст, составляют новую редакцию и направляют в Минюст РФ весь документ. Такая деятельность, хотя и требует дополнительных усилий от Банка России, представляется очень полезной: она содержит не только элементы нормотворчества, но и позволяет систематизировать наши акты. Некоторые документы содержат даже грамматические ошибки (а от положения одной запятой, как всем известно, порой зависит смысл нормы), не говоря уже о недостатках юридического характера. Например, в действующих документах встречаются ссылки на нормативные акты, которые уже утратили силу.

Выявление различных недочетов, несогласованностей - очень трудная и кропотливая работа. Но зато жизнь правоприменителей вскоре должна стать легче. Обычно наше нормотворчество сулит им множество проблем, поскольку они постоянно получают большое количество указаний, изменений, дополнений, часто противоречащих друг другу. Мы сейчас проводим работу по сведению такой информации воедино, делаем новые редакции.

Растет количество проектов актов, поступающих в юридический департамент Банка России на экспертизу. Сейчас их у нас около 200. Причина в том, что в новом законодательстве часто используется формулировка "в порядке, определяемом Банком России". Поэтому Банк России вынужден устанавливать эти новые нормы. И такие ссылки содержатся не только в Законе о Центральном банке РФ, но и в законах "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", "О банках и банковской деятельности", "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" и др. В этих областях появляются новации, и Банку России приходится в соответствии с законом вводить соответствующее регулирование. Так что и тут работы прибавилось.

Перестройка нашей деятельности требует увеличения штата, и если сотрудников станет больше, думаю, мы преодолеем возникшие сложности. Опасаюсь лишь того, что новая система нормотворчества может помешать справиться с проблемой, когда решение потребуется принять срочно, буквально в течение часа, как это уже бывало.

- Расскажите, пожалуйста, о сотрудничестве Банка России с Базельским комитетом по банковскому надзору. Планируется ли внедрение Базельских принципов в российское законодательство?

- Не только планируется, эта работа активно идет. Существуют так называемые "Основополагающие принципы банковского надзора" Базельского комитета, а также его многочисленные рекомендации в сфере надзора. Эти документы рождаются в результате длительных обсуждений, в которых участвуют представители органов надзора многих стран, и, не являясь императивом, способствуют распространению наилучшей надзорной практики. Многие из них уже воплощены в законодательстве и надзорной деятельности Банка России.

В настоящее время, в частности, в соответствии с этими принципами и рекомендациями вносятся коррективы в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности". Это поможет быстрее определить реального собственника банка, выяснить, кто реально влияет на принятие решений и как это может сказаться на политике банка в целом. Также с учетом международных подходов пересматриваются положения Федерального закона "О бухгалтерском учете" и правила бухучета для кредитных организаций. Введение в будущем норм международного стандарта финансовой отчетности позволит сделать выводы о реальном состоянии финансов организации.

Мы гордимся тем, что в Закон о Центральном банке РФ вошла ст.72, которая предоставляет Банку России право требовать от кредитной организации оценить свой капитал по новой методике.

- Предполагается, что в 2004 г. кредитные организации перейдут на единый международный стандарт бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Готовятся ли новые нормативные акты в связи с предстоящими переменами? Как эти новшества скажутся на системе банковского учета и делопроизводства?

- Я думаю, что ничего особенного не случится, просто начнут действовать другие правила, установленные в специальном нормативном акте.

Создана специальная комиссия во главе с Т.В. Парамоновой по переходу кредитных организаций на указанные международные стандарты. Некоторые банки в порядке эксперимента уже работают по новой форме отчетности.

- Не получится ли так, что кредитные организации в течение 2004 г. будут представлять отчетность по российским стандартам, а за весь 2004 г. - еще и по международным?

- Вполне такое допускаю.

- Сергей Александрович, Вы напомнили нам, что Банк России защищает интересы кредиторов. Давайте поговорим о том, что волнует практически каждого - о страховании вкладов.

- К сожалению, до решения всех проблем в этой области очень далеко. Еще в 1996 г. в законе "О банках и банковской деятельности" было записано, что для страхования вкладов создается Фонд обязательного страхования вкладов, т.е. определили юридическое лицо, несущее ответственность за сохранность вкладов. Но этот Фонд до сих пор не создан, и, видимо, его не будет вовсе, поскольку соответствующие функции, возможно, будут переданы Агентству по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Механизм страхования вкладов разрабатывается.

- Ассоциация российских банков обращает внимание на то, что в рекомендациях Банка России по проблемам легализации содержится много "неюридических" оборотов, не поддающихся однозначному толкованию. Так, персонал кредитных организаций вынужден анализировать поведение клиентов, осуществляющих крупные сделки, изыскивая "излишнюю озабоченность вопросами конфиденциальности" и "необоснованную поспешность", а также пытаясь убедиться в том, что "операции не имеют явного экономического смысла". Не приведет ли это к тому, что банки будут сообщать в Комитет по финансовому мониторингу о любой операции свыше 600 тыс.руб.?

- Да, наши формулировки содержат оценочные категории: эффективно или неэффективно, целесообразно или нецелесообразно, экономически выгодно или невыгодно, большой или небольшой период. Готов согласиться с тем, что, поскольку используются термины не из сферы юриспруденции, появляется некоторый субъективизм. Но заметьте, мы лишь предлагаем критерии для выявления признаков необычных сделок. Знать о них необходимо для осуществления внутреннего контроля в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. Надо понимать, что есть параметры сделки и характер сделки, которые должны совпадать. А поскольку методы правонарушителей могут быть самыми разными, их невозможно предугадать и тем более однозначно описать в юридических понятиях. Поэтому наши советы (кстати, уже не первый год применяющиеся в банках) доведены до кредитных организаций письмом, они являются рекомендательными. Это не нормативный акт.

Тем не менее некоторые банки действительно представляют в Комитет по финансовому мониторингу информацию обо всех сделках свыше 600 тыс. - перестраховываются, и напрасно. Подобный результат не являлся целью Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем". Комитет по финансовому мониторингу - орган совсем новый. С таким обилием информации ему трудно справиться, и он нуждается в поддержке, в том числе и Банка России. Не следует забывать о том, что названный Комитет не относится к правоохранительным органам. Он лишь анализирует поступающую информацию, а на основе его выводов меры принимают другие органы. Правда, думаю, через два-три года Комитет ощутит потребность в правах органа дознания или следствия, чтобы самостоятельно реализовывать полученные данные.

- В завершение беседы хотелось бы услышать что-нибудь оптимистическое.

- Недавно я выступал в Нижнем Новгороде и хочу повторить то, что сказал тогда: мы принимаем законы для того, чтобы про нас не говорили: "законы в России пишут законодатели, а исполняют только умалишенные". Те законы, которые мы пишем, должны исполняться только сознательно. Это и есть один из элементов построения правового государства. Будем надеяться на лучшее.

"Законодательство", N 1, январь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

*(2) Указ Президента РФ от 9 апреля 1997 г. N 310 "О денежном содержании федеральных государственных служащих" (с изм. и доп. от 28 августа, 11 сентября, 30 октября, 5 ноября 1997 г., 3, 28 марта, 2, 10 декабря 1998 г., 30 января, 2 марта, 25 сентября, 14, 22 декабря 1999 г., 25 января, 3 апреля, 25 мая, 21 июня, 25 июля, 1 сентября 2000 г., 4, 19 апреля, 29 ноября 2001 г., 14 января, 25 июня, 9 сентября 2002 г.).

*(3) На момент интервью.