Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 июня 2015 г. N Ф08-4045/15 по делу N А53-21246/2014

г. Краснодар

30 июня 2015 г.

Дело N А53-21246/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2015 г.

Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Волкова Я.Е., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Ростовский универсальный порт" (ИНН 6167084055, ОГРН 1066167001955) - Чернышенко В.Е. (доверенность от 12.01.2015), от общества с ограниченной ответственностью "Росмортранс-Терминал" - Маркидан Н.Н. (доверенность от 15.08.2014), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия, - Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380), извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу открытого акционерного общества "Ростовский универсальный порт" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 10.12.2014 (судья Великородова И.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.03.2015 (судьи Баранова Ю.И., Ванин В.В., Пономарева И.В.) по делу N А53-21246/2014, установил следующее.

ООО "Ростовский универсальный порт" (далее - Ростовский порт) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - департамент) в установлении публичного сервитута. Просил суд обязать департамент отобразить на графическом материале сферу действия планируемого публичного сервитута и осуществить подготовку заключения о возможности установления публичного сервитута.

Спор рассмотрен судами с участием правообладателя земельного участка, который Ростовский порт просил обременить публичным сервитутом, - ООО "Росмортранс-Терминал" (далее - общество).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 10.12.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.03.2015, в удовлетворении требований отказано.

Судебные инстанции установили, что Ростовский порт обратился в департамент с заявлением об установлении публичного сервитута в отношении части (площадью 375 кв. м) земельного участка с кадастровым номером 61:44:0062404:12 (единое землепользование кадастровый номер 61:44:0000000:220 площадью 212 620 кв. м), принадлежащего на праве собственности обществу. В установлении публичного сервитута департамент отказал (письмо от 26.08.2014). При проверке доводов заявителя о незаконности отказа судебные инстанции исходили из понимания сервитута как института гражданского права, позволяющего (при определенных условиях) собственнику недвижимого имущества требовать предоставления права ограниченного пользования соседним участком (статья 274 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), статья 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс)). Публичный сервитут устанавливается для соблюдения нужд неопределенного круга лиц (в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту) только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным образом. В связи с этим заявитель должен доказать невозможность осуществления прохода или проезда другим способом, кроме обременения земельного участка путем установления публичного сервитута. Необходимость установления сервитута обоснована Ростовским портом собственными интересами, что не отвечает цели установления публичного сервитута и свидетельствует о злоупотреблении последним своими правами (статья 10 Гражданского кодекса). Суды признали, что право заявителя подлежит защите с использованием норм о частном сервитуте. Поскольку отказ департамента в установлении публичного сервитута состоялся в рамках предоставленных полномочий (Положение об установлении и прекращении публичных сервитутов на территории города Ростова-на-Дону, утвержденное решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 17.10.2006 N 192 (далее - Положение об установлении сервитутов)), законодательству не противоречит и прав заявителя не нарушает, суды первой и апелляционной инстанций, отказали в удовлетворении заявленных требований (статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс)). Доводы заявителя о необоснованном возложении на него государственной пошлины (в размере 6 тыс. рублей) апелляционный суд отклонил, указав на то, что в настоящем случае требования о признании незаконным бездействия департамента представляют собой, в том числе, требования о праве (т. 1, л. д. 191; т. 2, л. д. 58).

Ростовский порт обжаловал решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных ими выводов обстоятельствам дела и доказательствам. Заявитель полагает доказанным наличие совокупности обстоятельств, с которыми закон связывает возможность признания незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия (статьи 198, 200 и 201 Кодекса). Несоответствие обжалуемого бездействия закону выражается в нарушении департаментом процедурных правил (пункты 2.1, 2.2, 2.3. 2.4 Положения об установлении сервитутов). Данный акт суд истолковал без учета содержащихся в нем положений, определяющих последовательность действий департамента. Процедура установления публичного сервитута существенно отличается от процедуры установления частного сервитута. Публичный сервитут не может быть установлен судебным решением, так как закон (статья 23 Земельного кодекса) установил правила установления публичного сервитута, исходя из его сущности. Это означает ошибочность вывода судов о наличии спора о праве. Указание судом на обязанность заявителя доказать невозможность осуществления альтернативного прохода или проезда переводит данный спор в разряд спора о праве, что недопустимо из сущности публичного сервитута и выбранной процессуальной процедуры (глава 24 Кодекса). Отказ департамента от 26.08.2014 (отсутствие в нем мотивировки) суды не оценили. Между тем, принимая соответствующее решение, департамент не исследовал выписки из Правил землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону, материалы топографической съемки территории, сведения о наличии на участке капитальных строений, градостроительную документацию. Выписка из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности от 27.11.2014 подтверждает, что через территорию предполагаемого публичного сервитута осуществляется доступ к 13 участкам. Суды не учли, что Ростовский порт осуществляет коммерческую деятельность оператора морского терминала, включающую погрузо-разгрузочные работы, перевалку грузов, их складирование и перемещение между грузовыми районами по месту расположения (ул. 1-я Луговая 42б, 1-я Луговая 42в). Поскольку деятельность порта связана с логистикой грузов, то их перемещение от отправителей имеет для порта экономический интерес. Наличие свободного доступа к территории общего пользования в виде муниципальной автомобильной дороги - 1-я Луговая обуславливает интерес порта. При этом под свободным доступом к собственным производственным мощностям понимается не только отсутствие физических, но и правовых препятствий (соблюдение принципа платности землепользования и ответственности (гражданско-правовой, административной) за нарушение чужих прав на землепользование). В связи с этим непринятие департаментом мер по установлению публичного сервитута нарушает права и интересы заявителя, а также неопределенного круга лиц. Установлением сервитута будут обеспечены и предписания закона о функционировании зоны таможенного контроля, предусматривающие безвозмездный доступ к такой территории. Ссылки судов на злоупотребление заявителем своими правами необоснованны. В деле имеются сведения о собственниках и владельцах земельных участков, которые осуществляют пользование участком проезда планируемого сервитута, что подтверждает позицию заявителя об обращении в целях защиты неопределенного круга лиц. Суды не учли, что до обращения в суд с настоящим требованием Ростовский порт дважды письменно обращался к обществу, однако ответа на свои обращения не получил. Кроме того, судами нарушены правила определения государственной пошлины. При подаче заявления Ростовским портом уплачена государственная пошлина в установленном размере (подпункт 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс)). Безосновательно усмотрев наличие спора о праве (определение от 08.09.2014), суд предложил заявителю произвести доплату в размере 6 тыс. рублей, что было сделано заявителем с целью ускорения судебного разбирательства. Требования заявителя рассмотрены по правилам главы 24 Кодекса, при этом возврат излишне уплаченной пошлины суд первой инстанции не произвел. Указанное процессуальное нарушение апелляционный суд не устранил.

Департамент в отзыве указал на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность судебных актов. На обращение заявителя об установлении публичного сервитута в отношении части земельного участка с кадастровым номером 61:44:0062404:12 департамент со ссылкой на информационную базу данных указал, что автомобильный переезд через железнодорожные пути общества, расположенные на данном земельном участке, обеспечивает доступ к ранее сформированным земельным участкам ООО "Ростовский зерновой терминал" (с кадастровыми номерами 61:44:0062401:3 и 61:44:0000000:1015). Таким образом, установление публичного сервитута в отношении части указанного участка не обеспечит свободный доступ к реке Дон и ее береговой полосе. Въезд и выезд на территорию зоны таможенного контроля порта осуществляется с территории, находящейся в его собственности (земельные участки с кадастровыми номерами 61:44:0000000:587, 61:44:0062404:25) и непосредственно примыкающей к ул. 1-я Луговая. В соответствии со статьей 274 Гражданского кодекса в данном случае может быть установлен частный сервитут. Основания для установления публичного сервитута, предусмотренные пунктом 2 статьи 23 Земельного кодекса, отсутствуют.

От общества отзыв на жалобу не поступил.

В судебном заседании представитель Ростовского порта поддержал доводы жалобы, просил судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить.

Представитель общества возражала против удовлетворения жалобы, ссылалась на соответствие судебных актов закону и имеющимся в деле доказательствам.

Департамент, извещенный о времени и месте судебного заседания, явку представителей в суд кассационной инстанции не обеспечил.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителей Ростовского порта и общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как видно из материалов дела, по сведениям Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, отраженным в выписке от 19.06.2014, земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:220 площадью 212 620 кв. м, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Луговая, 48, находится в собственности общества (т. 1, л. д. 31 - 33).

Земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:220 с разрешенным использованием - портовые сооружения представляет собой единое землепользование. Кадастровая выписка о земельном участке от 10.06.2014 N 61/001/14-535755 содержит сведения об учетной части участка площадью 11 991 кв. м, имеющей кадастровый номер 61:44:0062404:12 (т. 1, л. д. 16 - 18).

Ссылаясь на пункт 3 статьи 23 Земельного кодекса, Ростовский порт обратился в департамент с заявлением от 05.08.2014 об установлении публичного сервитута в отношении части (площадью 375 кв. м) земельного участка с кадастровым номером 61:44:0062404:12, входящим в единое землепользование общества. В обоснование необходимости установления бессрочного публичного сервитута заявитель указал на обеспечение доступа к водному объекту и его береговой полосе, а также в свободного доступа в порядке функционирования зоны таможенного контроля порта (т. 1, л. д. 14). К заявлению приложены схема расположения земельного участка, выписка из Правил землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону, выписка из ЕГРП в отношении участка с кадастровым номером 61:44:0000000:220, учредительные документы Ростовского порта.

В письме департамента от 26.08.2014 изложен мотивированный отказ по вопросу о возможности установления публичного сервитута в отношении части (площадью 375 кв. м) участка с кадастровым номером 61:44:0062404:12. Уполномоченный муниципальный орган указал на возможность установления в данном случае частного сервитута. Установление публичного сервитута в отношении части указанного земельного участка не повлечет свободный доступ к реке Дон и ее береговой полосе, поскольку автомобильный переезд через железнодорожные пути общества, расположенные на данном участке, обеспечивает доступ к ранее сформированным земельным участкам ООО "Ростовский зерновой терминал". Функционирование (въезд и выезд на территорию) зоны таможенного контроля порта осуществляется с территории, находящейся в собственности Ростовского порта (т. 1, л. д. 34).

Полагая, что департаментом допущено незаконное бездействие по вопросу об организации процедуры по установлению публичного сервитута, Ростовский порт оспорил его в порядке главы 24 Кодекса. Заявитель просил также обязать департамент отобразить на графическом материале сферу действия планируемого публичного сервитута и осуществить подготовку заключения о возможности установления публичного сервитута.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

Спор возник в связи с отказом департамента от установления бессрочного публичного сервитута по обращению Ростовского порта.

Статья 23 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей до 01.03.2015) предусматривала, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (пункт 2). Публичные сервитуты могут устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (подпункт 1 пункта 3).

Порядок и условия установления и прекращения публичных сервитутов в отношении земельных участков, находящихся на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону", в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, муниципального образования, городского сообщества, урегулирован Положением, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 17.10.2006 N 192.

Согласно пунктам 1.2 и 1.3 Положения об установлении сервитутов публичные сервитуты устанавливаются для целей, определенных пунктом 3 статьи 23 Земельного кодекса, на основании постановления администрации города Ростова-на-Дону, с учетом результатов публичных (общественных) слушаний. Публичные сервитуты устанавливаются по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и юридических лиц. Инициатива граждан и юридических лиц оформляется в виде заявления.

Разделом вторым урегулирован порядок установления публичного сервитута. Граждане или юридические лица, инициирующие установление публичного сервитута, обращаются в департамент с заявлением, которое должно содержать указание на местонахождение земельного участка, который предлагается обременить публичным сервитутом, обоснование необходимости его установления и срок действия публичного сервитута. К заявлению должен прилагаться кадастровый план земельного участка, на котором отмечена сфера действия планируемого публичного сервитута, а также (для юридических лиц) копии учредительных документов (пункт 2.1). При соответствии документов установленным требованиям департамент в пятидневный срок с момента их получения отображает на графическом материале сферу действия планируемого публичного сервитута и осуществляет подготовку заключения о возможности либо невозможности установления публичного сервитута (пункт 2.3). При невозможности установления публичного сервитута департамент направляет в адрес заявителя мотивированный отказ (пункт 2.4).

Судебная практика по спорам, связанным с установлением публичных сервитутов (по спорам о применении статьи 23 Земельного кодекса) исходит из следующего. Публичный сервитут вводится законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъекта Федерации либо нормативным актом органа местного самоуправления, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения без изъятия земельных участков у собственника. Специфика публичных сервитутов заключается в том, что их установление обусловлено не интересами конкретного собственника земельного участка, а общественными интересами (социальными потребностями) и оно не связано непосредственно с нуждами соседнего земельного участка.

Оценив доводы заявителя (представленные в обоснование этих доводов доказательства), суды признали, что его требование об установлении бессрочного публичного сервитута не направлено на обеспечение общественно необходимой деятельности, а обусловлено собственными интересами Ростовского порта, связанными с осуществлением им уставной деятельности (транспортная обработка грузов и хранение, погрузочно-разгрузочная деятельность). В связи с отсутствием оснований для установления публичного сервитута оспариваемое бездействие департамента закону не противоречит и интересы заявителя не нарушает, что в силу статей 198, 200 и 201 Кодекса исключает возможность удовлетворения заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Довод кассационной жалобы о доказанности обстоятельств, свидетельствующих о том, что непринятие департаментом надлежащих мер по установлению публичного сервитута нарушает права и интересы не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, окружным судом отклоняется. Публичный сервитут устанавливается не в пользу конкретного субъекта, а в пользу многих лиц, то есть для обеспечения не частных, а общественных интересов. Необходимость установления сервитута данного вида (для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или городского сообщества) Ростовский порт документально не обосновал. Исходя из преследуемых заявителем целей, судебные инстанции обоснованно признали, что защита его прав (при доказанности их нарушения) возможна путем установления частного сервитута.

Иные доводы жалобы (о необходимости исследования выписки из Правил землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону, материалов топографической съемки территории и иной градостроительной документации, а также об ошибочном применении к отношениям сторон статьи 10 Гражданского кодекса) не влияют на законность принятых по делу судебных актов, поэтому не принимаются кассационной инстанцией.

Статья 274 Гражданского кодекса (в применимой к спору редакции) предусматривала право собственника недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

Публичный сервитут возникает на основании закона или иного нормативного правового акта (пункт 2 статьи 23 Земельного кодекса). Возможность установления публичного сервитута в судебном порядке законом не предусмотрена.

Следовательно, у судов не имелось оснований для квалификации требований Ростовского порта как требований об установлении права и применения в связи с этим к спорным отношениям положений подпункта 4 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса. Поэтому государственная пошлина в размере 6 тыс. рублей, уплаченная заявителем по платежному поручению от 09.09.2014 N 002569 (т. 1, л. д. 86), подлежит возврату заявителю на основании пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса.

Поскольку кассационная жалоба подана заявителем в электронном виде и не представлен оригинал платежного поручения от 28.04.2015 N 000911, вопрос о возврате из бюджета излишне уплаченной пошлины (в размере 1500 рублей) окружной суд не разрешает (пункт 2 параграфа 2 раздела 1 Порядка подачи документов в арбитражные суды Российской Федерации в электронном виде, утвержденный постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.11.2013 N 80).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 10.12.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.03.2015 по делу N А53-21246/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Ростовский универсальный порт" (ИНН 6167084055, ОГРН 1066167001955) из федерального бюджета 6000 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 09.09.2014 N 002569.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов Я.Е. Волков