Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 июля 2015 г. N Ф08-3536/15 по делу N А53-27759/2014

г. Краснодар

07 июля 2015 г.

Дело N А53-27759/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 июля 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Посаженикова М.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Тепловая Генерация" (ИНН 6154133668, ОГРН 1146154003049) - Котовой И.А. (доверенность от 19.02.2015), от заинтересованного лица - администрации города Таганрога Ростовской области (ИНН 6154061491, ОГРН 1026102581350) - Шепелева О.С. (доверенность от 19.01.2015), Яновского Е.С. (доверенность от 19.01.2015), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - муниципальное унитарное предприятие "Управление "Водоканал"" (ИНН 6154051373, ОГРН 1026102579007) - Бутенко В.Н. (доверенность от 26.05.2015), рассмотрев кассационные жалобы администрации города Таганрога Ростовской области и муниципального унитарного предприятия "Управление "Водоканал"" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2014 (судья Ерёмин Ф.Ф.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2015 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.) по делу N А53-27759/2014, установил следующее.

ООО "Тепловая Генерация" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановлений администрации города Таганрога Ростовской области (далее - администрация) от 21.10.2014 N 3300 "О статусе единой теплоснабжающей организации для организаций, осуществляющих деятельность по теплоснабжению на территории муниципального образования "Город Таганрог"", от 27.11.2014 N 3778 "О внесении изменений в постановление администрации города Таганрога от 21.10.2014 N 3300" (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие "Управление "Водоканал" (далее - МУП "Управление "Водоканал"").

Решением суда от 25.12.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 09.04.2015, требования общества удовлетворены.

Судебные акты мотивированы несоответствием оспариваемых постановлений администрации Правилам организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 N 808 (далее - Правила организации теплоснабжения), нарушением прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности, незаконностью запрета заключать договоры теплоснабжения управляющими и обслуживающими организациями. Обжалуемые постановления администрации являются ненормативными правовыми актами.

В кассационной жалобе администрация просит судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного обществом требования.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что постановление администрации от 21.10.2014 N 3300 является нормативным актом, у суда отсутствовали основания для рассмотрения заявления общества по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Постановление администрации от 21.10.2014 N 3300 не нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку на момент его принятия общество не отвечало признакам теплоснабжающей организации - отсутствовали тариф на тепловую энергию и лицензия на эксплуатацию котельной. Обращение общества о присвоении статуса единой теплоснабжающей организации не соответствовало Правилам организации теплоснабжения и поэтому не могло рассматриваться как заявка на присвоение статуса единой теплоснабжающей организации. На момент принятия администрацией спорного постановления иные отвечающие требованиям законодательства заявки, кроме как от МУП "Управление "Водоканал"", в администрацию не поступали.

В кассационной жалобе МУП "Управление "Водоканал"" просит судебные акты отменить.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что обжалуемые постановления администрации отвечают признакам нормативного правового акта. Общество не лишено возможности заключить договор теплоснабжения с единой теплоснабжающей организацией. Обращения общества в администрацию не соответствовали пункту 5 Правил организации теплоснабжения. Пункт 7 Правил организации теплоснабжения применяется только в случае, если в отношении одной зоны деятельности теплоснабжающей организации подано несколько заявок. На момент принятия обжалуемых актов администрации для общества тариф на тепловую энергию не установлен.

В отзыве на жалобу общество просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационные жалобы - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах и отзыве на них.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзывов на них, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что постановлением администрации от 21.10.2014 N 3300 с учетом внесенных постановлением от 27.11.2014 N 3778 изменений МУП "Управление "Водоканал"" присвоен статус единой теплоснабжающей организации в границах системы теплоснабжения, определенных зоной балансовой принадлежности теплосетевой организации МУП "ЖЭУ" и теплоснабжающих организаций, владеющих на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии, за исключением зон ответственности ОАО ТЭПТС "Теплоэнерго", МУП "Таганрогэнерго", ОАО ТКЗ "Красный котельщик", ООО "Приазовский ТеплоЦентр", ОАО "Стройдеталь". Последние имеют статус единых теплоснабжающих организаций в соответствии с постановлением администрации от 26.12.2011 N 4921 "Об утверждении схемы теплоснабжения муниципального образования "Город Таганрог" на период 2012 - 2026 годы".

Общество обжаловало указанные постановления администрации в арбитражный суд.

Признавая заявленные требование подлежащими рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса, судебные инстанции обоснованно учли пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", относящий к существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, издание его в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с пунктом 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" нормативными правовыми актами являются акты, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В связи с изложенным суд обоснованно счел постановление администрации от 21.10.2014 N 3300 правовым актом, не содержащим норм права (правил поведения), отражающим юридически-властное волеизъявление, обращенным к определенным лицам (МУП "Управление "Водоканал"" и МУП "ЖЭУ"), устанавливающим статус общества и содержащим обязательные предписания индивидуального характера. Постановление администрации от 27.11.2014 N 3778 также отвечает этим же критериям. В связи с изложенным суд обоснованно признал обжалуемые акты администрации ненормативными правовыми актами.

Доводы кассационных жалоб в этой части основаны на неправильном толковании норм права.

При рассмотрении дела судебные инстанции также обоснованно руководствовались следующим.

Согласно пункту 11 статьи 2 Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ) теплоснабжающая организация - организация, осуществляющая продажу потребителям и (или) теплоснабжающим организациям произведенных или приобретенных тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии (данное положение применяется к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей).

Единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения - теплоснабжающая организация, которая определяется в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, или органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации (пункт 28 статьи 2 Закона N 190-ФЗ).

В силу пункта 4 статьи 13 Закона N 190-ФЗ теплоснабжающие организации самостоятельно производят тепловую энергию (мощность), теплоноситель или заключают договоры поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя с другими теплоснабжающими организациями и оплачивают тепловую энергию (мощность), теплоноситель по регулируемым ценам (тарифам) в порядке, установленном статьей 15 Закона N 190-ФЗ.

В пункте 3 Правил организации теплоснабжения указано, что статус единой теплоснабжающей организации присваивается теплоснабжающей и (или) теплосетевой организации решением федерального органа исполнительной власти (в отношении городов с населением 500 тысяч человек и более) или органа местного самоуправления при утверждении схемы теплоснабжения поселения, городского округа.

Заявку на присвоение статуса единой теплоснабжающей организации могут подать организации, владеющие на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями на территории соответствующего городского поселения (пункт 5 Правил организации теплоснабжения).

Пунктом 7 Правил организации теплоснабжения установлены такие критерии определения единой теплоснабжающей организации, как:

- владение на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии с наибольшей рабочей тепловой мощностью и (или) тепловыми сетями с наибольшей емкостью в границах зоны деятельности единой теплоснабжающей организации;

- размер собственного капитала;

- способность в лучшей мере обеспечить надежность теплоснабжения в соответствующей системе теплоснабжения.

Для определения указанных критериев уполномоченный орган при разработке схемы теплоснабжения вправе запрашивать у теплоснабжающих и теплосетевых организаций соответствующие сведения.

Способность в лучшей мере обеспечить надежность теплоснабжения в соответствующей системе теплоснабжения определяется наличием у организации технических возможностей и квалифицированного персонала по наладке, мониторингу, диспетчеризации, переключениям и оперативному управлению гидравлическими и температурными режимами системы теплоснабжения и обосновывается в схеме теплоснабжения (пункт 10 Правил организации теплоснабжения).

Таким образом, основным условием для определения единой теплоснабжающей организации из числа организаций, эксплуатирующих объекты теплоснабжения в отдельной системе, является наличие у уполномоченного органа документов, удостоверяющих законные основания владения источниками тепловой энергии, под которыми понимаются устройства, предназначенные для производства тепловой энергии. Только в случае, если для соответствующей системы теплоснабжения таких организаций будет несколько, следует учитывать финансовые, технические и иные возможности управления режимами теплоснабжения.

Постановлением администрации от 21.10.2014 N 3300 МУП "Управление "Водоканал"" определена как единая теплоснабжающая организация.

Признавая МУП "Управление "Водоканал"" не отвечающим критериям единой теплоснабжающей организации, определенным в пункте 7 Правил организации теплоснабжения, судебные инстанции проанализировали протест прокурора г. Таганрога от 25.11. 2014 N 07-03-2014 на постановление от 21.10.2014 N 3300, согласившись с изложенными в нем выводами. Суд установил, что МУП "Управление "Водоканал"" в своем распоряжении имеет одну котельную (источник тепловой энергии), которая отапливает два жилых многоквартирных дома, и не имеет в своем распоряжении (владении) тепловые сети в границах зоны деятельности. Указанная организация не является владельцем источника тепловой энергии с наибольшей рабочей тепловой мощностью и (или) тепловыми сетями с наибольшей тепловой емкостью в границах зоны деятельности единой теплоснабжающей организации. При этом МУП "Управление "Водоканал"" осуществляет свою деятельность по тепоснабжению через тепловые сети, принадлежащие МУП "ЖЭУ".

Судебные инстанции также отметили, что постановлением от 03.09.2014 N 2714 ОАО "Таганрогский металлургический завод", владеющее до августа 2014 года на праве собственности теплофикационной котельной ПТВМ-50, являлось единой теплоснабжающей организацией в границах, определенных границами системы теплоснабжения от тепловых источников, обслуживаемых данной организацией.

По договору купли-продажи теплофикационной котельной ПТВМ-50, находящейся по адресу: г. Таганрог, ул. Заводская, д. 1, собственником источника тепловой энергии с августа 2014 года является общество.

Общество направляло 08.09.2014 и 21.10.2014 в адрес администрации письма о закреплении за ним вместо ОАО "Таганрогский металлургический завод" статуса единой теплоснабжающей организации, которые администрация не рассмотрела.

Учитывая эти обстоятельства, суд сделал вывод о нарушении обжалуемыми постановлениями администрации прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности, выразившихся в том числе в запрете заключения договоров теплоснабжения с управляющими и обслуживающими организациями.

Суд проверил и отклонил довод администрации и МУП "Управление "Водоканал"" об отсутствии у обществ на момент обращений в администрацию 08.09.2014 и 21.10.2014 статуса теплоснабжающей организацией, руководствуясь следующим.

Общество с августа 2014 года является собственником источника тепловой энергии с годовым объемом полезного отпуска 195,887 тыс. Гкал, приобретенного у ОАО "Таганрогский металлургический завод", являющегося ранее единой теплоснабжающей организацией. Постановлением Региональной службы по тарифам Ростовской области от 15.12.2014 N 81/13 обществу установлены тарифы на тепловую энергию 15.12.2014, лицензия на осуществление эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности выдана 12.01.2015.

Суд установил, что общество фактически до получения соответствующей лицензии и установления тарифов участвовало в обеспечении теплоснабжения потребителей, что подтверждается письмами ООО "УО "Топэнерго" от 29.10.2014 N 318, Региональной службы по тарифам Правительства Ростовской области от 02.12.2014 N 40/8298. Приобретя источник тепловой энергии и фактически осуществляя теплоснабжение потребителей, общество обратилось в администрацию 08.09.2014 и 21.10.2014 с заявлениями (заявками) о приобретении статуса единой теплоснабжающей организации, которые остались администрацией без ответа, что является нарушением его прав.

Статьей 2 Закона N 190-ФЗ определено, что источник тепловой энергии - это устройство, предназначенное для производства тепловой энергии; а тепловая сеть - это совокупность устройств (включая центральные тепловые пункты, насосные станции), предназначенных для передачи тепловой энергии, теплоносителя от источников тепловой энергии до теплопотребляющих установок.

Теплоснабжающей организацией является организация, осуществляющая продажу потребителям и (или) теплоснабжающим организациям произведенных или приобретенных тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии (пункт 11 статьи 2 Закона N 190-ФЗ), а теплосетевая организация - это организация, оказывающая услуги по передаче тепловой энергии (пункт 16 статьи 2 Закона N 190-ФЗ).

Следовательно, для признания организации в качестве теплоснабжающей необходимо наличие у нее произведенного или приобретенного ресурса для продажи его потребителям, а также нахождение в ее владении на законном основании необходимого оборудования.

Суд установил наличие у общества указанных признаков при обращении с заявлениями 08.09.2014 и 21.10.2014, указав, что оно фактически осуществляло теплоснабжение потребителей в отсутствие установленных тарифов (установлены 15.12.2014) и соответствующей лицензии на эксплуатацию котельной (получена 12.01.2015).

Пунктом 7 Правил организации теплоснабжения такие критерии определения единой теплоснабжающей организации, как обязательное наличие тарифа и лицензии, не установлены.

Кроме того, государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) осуществляется Законом N 190-ФЗ, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Приказом Федеральной службы по тарифам от 13.06.2013 N 760-э (далее - Методические указания).

В силу пункта 4 статьи 13 Закона N 190-ФЗ теплоснабжающие организации самостоятельно производят тепловую энергию (мощность), теплоноситель или заключают договоры поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя с другими теплоснабжающими организациями и оплачивают тепловую энергию (мощность), теплоноситель по регулируемым ценам (тарифам) в порядке, установленном статьей 15 Закона N 190-ФЗ.

Таким образом, как правомерно указал суд, основным условием для определения единой теплоснабжающей организации из числа организаций, эксплуатирующих объекты теплоснабжения в отдельной системе, является наличие у уполномоченного органа документов, удостоверяющих законные основания владения источниками тепловой энергии, под которыми понимаются устройства, предназначенные для производства тепловой энергии. Только в случае, если для соответствующей системы теплоснабжения таких организаций будет несколько, следует учитывать финансовые, технические и иные возможности управления режимами теплоснабжения.

О наличии таких признаков у общества администрация не спорит.

В статье 8 Закона N 190-ФЗ определен исчерпывающий перечень видов цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, подлежащих регулированию, в том числе тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям.

В соответствии с частью 11 статьи 15 Закона N 190-ФЗ теплосетевые организации или теплоснабжающие организации приобретают тепловую энергию (мощность), теплоноситель в объеме, необходимом для компенсации потерь тепловой энергии в тепловых сетях таких организаций, у единой теплоснабжающей организации или компенсируют указанные потери путем производства тепловой энергии, теплоносителя источниками тепловой энергии, принадлежащими им на праве собственности или ином законном основании и подключенными (технологически присоединенными) к одной системе теплоснабжения.

Согласно пункту 55 Правил организации теплоснабжения, потери тепловой энергии и теплоносителя в тепловых сетях компенсируются теплосетевыми организациями (покупателями) путем производства на собственных источниках тепловой энергии или путем приобретения тепловой энергии и теплоносителя у единой теплоснабжающей организации по регулируемым ценам (тарифам).

В главе IV Основ ценообразования установлены особенности определения тарифов на тепловую энергию (мощность) для потребителей и других теплоснабжающих организаций - покупателей.

В пункте 96 Основ ценообразования тариф на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией теплоснабжающим организациям, приобретающим тепловую энергию с целью компенсации потерь тепловой энергии, устанавливается равным средневзвешенной стоимости единицы тепловой энергии (мощности), приобретаемой (производимой и приобретаемой) единой теплоснабжающей организацией.

Согласно пункту 126 Методических указаний тариф на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией теплоснабжающим организациям, теплосетевым организациям, приобретающим тепловую энергию с целью компенсации потерь тепловой энергии, устанавливается равным средневзвешенной стоимости единицы тепловой энергии (мощности), приобретаемой (производимой и приобретаемой) единой теплоснабжающей организацией.

Таким образом, тариф на тепловую энергию (мощность) с целью компенсации потерь тепловой энергии устанавливается для единой теплоснабжающей организации.

Направленные в администрацию заявления общества суд счел заявками на присвоение организации статуса единой теплоснабжающей организации.

Согласно пункту 5 Правил организации теплоснабжения для присвоения организации статуса единой теплоснабжающей организации на территории поселения, городского округа лица, владеющие на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями, подают в уполномоченный орган в течение 1 месяца с даты опубликования (размещения) в установленном порядке проекта схемы теплоснабжения, а также с даты опубликования (размещения) сообщения, указанного в пункте 17 настоящих Правил, заявку на присвоение организации статуса единой теплоснабжающей организации с указанием зоны ее деятельности. К заявке прилагается бухгалтерская отчетность, составленная на последнюю отчетную дату перед подачей заявки, с отметкой налогового органа о ее принятии.

Признавая общество подавшим указанную заявку путем направления соответствующих обращений в администрацию, суд учел отсутствие в законе какой-либо обязательной формы ее подачи, что расценил как свидетельство наличия у общества права направления такой заявки в произвольной форме.

Суд также проверил и отклонил довод администрации о том, что общество к своим обращениям не приложило бухгалтерскую отчетность, составленную на последнюю отчетную дату перед подачей заявки, с отметкой налогового органа о ее принятии, установив при этом, что для общества как вновь созданного юридического лица установленные законом сроки подачи бухгалтерской отчетности на момент обращения в администрацию с заявками не наступили.

Направление обществом первого обращения в период в период размещения на официальном сайте уполномоченного органа сообщения об утрате организацией статуса единой теплоснабжающей организации, а также предложения теплоснабжающим и (или) теплосетевым организациям о подаче заявки о присвоении им статуса единой теплоснабжающей организации администрацией не отрицается.

При таких обстоятельствах выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам.

Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2015 по делу N А53-27759/2014 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Л.Н. Воловик М.В. Посаженников