Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 7 апреля 2023 г. N 3а-203/2023 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга" Елабужского муниципального района Республики Татарстан, утв. решением Елабужского городского Совета Республики Татарстан от 17 ноября 2021 г. N 47 (документ отменен)

Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 7 апреля 2023 г. N 3а-203/2023

Именем Российской Федерации

город Казань

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С.,

при секретаре - помощнике судьи Гребневе П.Г.,

с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан Янусика А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Низаметдинова Фаниса Равильевича к руководителю Исполнительного комитета Елабужского муниципального района Республики Татарстан, Елабужскому городскому Совету Республики Татарстан, публично-правовой компании "Роскадастр" о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга" Елабужского муниципального района Республики Татарстан, утвержденных решением Елабужского городского Совета Республики Татарстан от 17 ноября 2021 года N 47, возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт,

установил:

решением Елабужского городского Совета Республики Татарстан от 17 ноября 2021 года N 47 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга" Елабужского муниципального района Республики Татарстан.

Данное решение опубликовано в газете "Новая Кама" от 24 ноября 2021 года N 88 (14011), а также вместе с Правилами землепользования и застройки - на официальном сайте органов местного самоуправления Елабужского муниципального района Республики Татарстан http://городелабуга.рф 19 ноября 2021 года. Правила землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга" размещены в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).

Низаметдинов Ф.Р., являющийся собственником земельных участков, расположенных в муниципальном образовании "город Елабуга", обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга", утвержденных решением Елабужского городского Совета от 17 ноября 2021 года N 47, в обоснование требований ссылается на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта нормам земельного, градостроительного законодательства.

По мнению административного истца, в оспариваемом документе градостроительного зонирования принадлежащие ему земельные участки незаконно исключены из границ населенного пункта города Елабуга, территориальная зона сельскохозяйственного использования установлена без учета вида разрешенного использования данных участков, указанного в правоустанавливающих документах. Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права и законные интересы, так как налагает ограничения при использовании земельных участков.

В судебном заседании Низаметдинов Ф.Р. и его представитель адвокат Зейналов К.М. административное исковое заявление поддержали.

Представители Исполнительного комитета Елабужского муниципального района Шалаумова Н.П., Гилязова И.М., публично-правовой компании "Роскадастр" Файзеева Э.И. административный иск не признали.

Елабужский городской Совет, общество с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Казань", Шимановский А.В., Симков А.Н., Хафизов А.Р., Шарафеева А.И., Арсланов М.М., Сафин Р.Я., Чернышов К.А., Каримов А.Г., Галиуллин И.Н., Калимуллин И.А., извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание представителей не направили. На основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного Кодекса суд находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Выслушав административного истца и его представителя, представителей административных ответчиков, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения административного иска.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как указано в преамбуле к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение правил землепользования и застройки.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 20 части 1 статьи 15 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", а также в пункте 23 части 1 статьи 6 Устава муниципального образования "город Елабуга", принятого решением Елабужского городского Совета от 29 июля 2020 года N 309.

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 3 части 1 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в муниципальном образовании "город Елабуга" является Совет поселения - Елабужский городской Совет.

На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ, статьи 32 Устава муниципального образования "город Елабуга", принятого решением Елабужского городского Совета от 29 июля 2020 года N 309, Елабужский городской Совет был вправе принять нормативный акт об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга".

Порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки поселения, а также внесения в них изменений определен статьями 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. При подготовке правил землепользования и застройки в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что на основании контракта от 6 августа 2020 года N 10-06082020/ПЗЗ по заказу Исполнительного комитета Елабужского муниципального района был разработан проект Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга".

Постановлением мэра города Елабуга от 21 июня 2021 года N 4 были назначены публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга". Это постановление опубликовано на официальном сайте органов местного самоуправления Елабужского муниципального района http://городелабуга.рф. Оповещение о начале публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга" опубликовано в газете "Новая Кама" от 23 июня 2021 года N 45 (13968). Текстовые и графические материалы, экспозиция проекта нормативного правового акта были размещены на официальном сайте органов местного самоуправления Елабужского муниципального района http://городелабуга.рф в разделе "о районе / публичные слушания", а также на информационном стенде в кинотеатре "Иллюзион" по адресу: город Елабуга, проспект Мира, дом 28.

Открытые обсуждения в рамках публичных слушаний по проекту были проведены 23 июля 2021 года в назначенное время в большом зале здания Совета Елабужского муниципального района по адресу: город Елабуга, проспект Нефтяников, дом 30, о чем был составлен протокол от указанной даты.

Заключение по результатам публичных слушаний от 23 июля 2021 года составлено Исполнительным комитетом Елабужского муниципального района и доведено до всеобщего сведения путем размещения на официальном сайте органов местного самоуправления Елабужского муниципального района http://городелабуга.рф, в газете "Новая Кама" от 4 августа 2021 года N 57 (13980).

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Недочеты, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки поселения, по мнению суда, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия этого нормативного правового акта.

Постановлением руководителя Исполнительного комитета Елабужского муниципального района от 20 августа 2021 года N 1212 проект Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга" был направлен для рассмотрения в Елабужский городской Совет, которым был утвержден 17 ноября 2021 года на 16 сессии.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Елабужским городским Советом в пределах предоставленных ему вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Обращаясь к доводам административного истца о неправомерном исключении в оспариваемом документе градостроительного зонирования принадлежащих ему земельных участков из границ населенного пункта города Елабуга, установлении территориальной зоны сельскохозяйственного использования без учета вида разрешенного использования данных участков, указанного в правоустанавливающих документах, суд приходит к следующему.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Общие положения о территориальном планировании в муниципальном образовании "город Елабуга" определены в Генеральном плане муниципального образования "город Елабуга", утвержденном решением Елабужского городского Совета от 25 июля 2017 года N 91, который является основой градостроительного зонирования и планировки территорий в указанном городском поселении.

Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и устанавливают территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок их применения и порядок внесения в них изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу прямого указания части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти при принятии ими решений и реализации таких решений.

Требование о подготовке проекта правил землепользования и застройки с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, указано в части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Данные положения корреспондируют к положениям части 1 статьи 34 этого же Кодекса, согласно которым границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса).

Анализ приведенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения целей устойчивого развития территорий, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, территориальные зоны правил землепользования и застройки, устанавливая правовой режим земельных участков в градостроительных регламентах, должны соответствовать территориальному планированию, закрепленному в функциональных зонах генерального плана.

Материалами дела установлено, что принадлежащие административному истцу земельные участки с кадастровыми номерами 16:18:140401:2101, 16:18:140401:2100, 16:18:140401:2095, из которых образованы земельные участки с кадастровыми номерами 16:18:140401:3550, 16:18:140401:3561, 16:18:140401:3532, а также земельные участки с кадастровыми номерами 16:18:140401:3549, 16:18:140401:3560, 16:18:140401:3533, в последующем разделенные на земельные участки с кадастровыми номерами 16:18:140401:4081, 16:18:140401:4082, 16:18:140401:4083, 16:18:140401:4084, 16:18:140401:4085, 16:18:140401:4086, 16:18:140401:4087, 16:18:140401:4088, 16:18:140401:4089, 16:18:140401:4090, 16:18:140401:4091, 16:18:140401:4092, 16:18:140401:4093, 16:18:140401:4094, 16:18:140401:4095, 16:18:140401:4096, 16:18:140401:4097, 16:18:140401:4098, 16:18:140401:4099, 16:18:140401:4100, 16:18:140401:4101, 16:18:140401:4102, 16:18:140401:4103, 16:18:140401:4104, 16:18:140401:4105, 16:18:140401:4106, 16:18:140401:4107, 16:18:140401:4108, 16:18:140401:4109, 16:18:140401:4110, 16:18:140401:4111, 16:18:140401:4888, 16:18:140401:4889, 16:18:140401:4890, 16:18:140401:4891, 16:18:140401:4892, 16:18:140401:4893, 16:18:140401:4894, 16:18:140401:4895, 16:18:140401:4896, 16:18:140401:4897, 16:18:140401:4898, 16:18:140401:4899, 16:18:140401:4900, согласно Генеральному плану муниципального образования "город Елабуга" отнесены к функциональной зоне "пастбища, сенокосы" из числа зон сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, не входящих в границы населенного пункта города Елабуга.

В отношении указанных земельных участков на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга" установлена территориальная зона "зона сельскохозяйственных угодий", в отношении которой градостроительные регламенты не устанавливаются. К сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), расположенные за пределами границ населенных пунктов. Сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек, гаражей на садовом земельном участке.

Таким образом, на территории выше перечисленных земельных участков установлена территориальная зона, соответствующая функциональной зоне Генерального плана муниципального образования "город Елабуга", что отвечает приведенным нормам градостроительного законодательства. Суд также отмечает преемственность действующего документа градостроительного планирования поселения по отношению к назначению и использованию территории, в пределах которой расположены упомянутые земельные участки.

Более того, Генеральный план городского поселения, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории поселения в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы муниципальных образований определяют стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности, в соответствии с Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150.

Одновременно суд отмечает, что вопрос об изменении категории земель в отношении спорных земельных участков с земель населенных пунктов на земли сельскохозяйственного назначения был разрешен Генеральным планом муниципального образования "город Елабуга", в связи с исключением указанной территории из границ данного населенного пункта.

При этом суд принимает во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации изложенные в пункте 28 постановления от 26 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50

При указанных обстоятельствах суд не усматривает несоответствия Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга" в оспариваемой части нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административного истца.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления Низаметдинова Фаниса Равильевича к руководителю Исполнительного комитета Елабужского муниципального района Республики Татарстан, Елабужскому городскому Совету Республики Татарстан, публично-правовой компании "Роскадастр" о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Елабуга" Елабужского муниципального района Республики Татарстан, утвержденных решением Елабужского городского Совета Республики Татарстан от 17 ноября 2021 года N 47, возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт отказать.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в газете "Новая Кама", а также на официальном сайте органов местного самоуправления Елабужского муниципального района Республики Татарстан http://городелабуга.рф.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья

Э.С. Каминский