Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 сентября 2015 г. N Ф08-5497/15 по делу N А32-36420/2014

г. Краснодар

22 сентября 2015 г.

Дело N А32-36420/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 сентября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании заявителя - главы крестьянского (фермерского) хозяйства Тупольского Дмитрия Владимировича (ИНН 262702455278, ОГРНИП 311265115800221), органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799), департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475) и третьих лиц: Резванова И.С., Степановой Н.Д., извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2015 (судья Савин Р.Ю.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2015 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.) по делу N А32-36420/2014, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель глава крестьянского (фермерского) хозяйства Тупольский Д.В. (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) с заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие администрации по организации и проведению торгов на право заключения договора аренды земельных участков: площадью 836 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Тихорецкая д. 2/1, площадью 411 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Ставропольская д. 185/А, а также возложить на администрацию обязанность провести торги на право заключения договора аренды земельных участков.

Требования мотивированы следующим. После опубликования информации о возможном предоставлении земельного участка и получения заявления предпринимателя, администрация обязана была выставить этот участок на торги. Бездействие органа местного самоуправления противоречит статьям 1, 30, 31, 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Определением от 19.11.2014 (л. д. 31) к участию в деле в качестве органа, осуществляющего публичные полномочия, привлечен Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент).

Определением от 09.02.2014 (л. д. 45) в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Резванов И.С. и Степанова Н.Д.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2015, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2015, требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договоров аренды земельных участков площадью 836 кв. м (г. Краснодар, ул. Тихорецкая д. 2/1) и площадью 411 кв. м (г. Краснодар, ул. Ставропольская д. 185/А). На администрацию возложены следующие обязанности: организовать проведение работ по формированию земельного участка, определить разрешенное использование земельного участка, определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка.

Судебные инстанции установили, что органом местного самоуправления в газете "Краснодарские известия" от 08.02.2014 были опубликованы информационные сообщения о предстоящем предоставлении: Резванову И.С. земельного участка площадью 836 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Тихорецкая д. 2/1, для размещения объектов технического обслуживания и ремонта транспортных средств, машин и оборудования; Степановой Н.Д. земельного участка площадью 411 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Ставропольская д. 185/А, для размещения здания офиса. Предприниматель 19.02.2014 обратился с заявлениями о предоставлении в аренду указанных участков либо о проведении торгов. Письмом от 18.03.2014 департамент по поручению администрации сообщил предпринимателю о том, что информационное сообщение в газете "Краснодарские известия" не является публикацией о наличии свободных земельных участков. При разрешении требований предпринимателя судебные инстанции исходили из следующего. Порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги (статьи 30, 31 Земельного кодекса, статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"). На земельные участки, информация о предоставлении которых опубликована в газете "Краснодарские известия", претендовали не только лица, указанные в информационном сообщении, но и заявитель. Следовательно, предоставление земельных участков должно производиться с соблюдением публичных процедур (на торгах). Бездействие органов местного самоуправления нарушает права заявителя, поэтому судебные инстанции на основании статьей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) признали бездействие (уклонение) администрации в организации и проведении торгов на право заключения договора аренды земельных участков незаконным. На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию земельных участков, определению разрешенного их использования, определению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированных участков (л. д. 61, 96).

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Орган местного самоуправления полагает, что в данном случае предоставление земельных участков осуществлялось с проведением работ по его формированию с предварительным согласованием мест размещения объектов. Заявления о предоставлении земельного участка поданы третьими лицами в соответствии с пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса; в них указано назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право. По правилам статьи 31 Земельного кодекса орган местного самоуправления предварительно дал оценку указанному заявлению, предоставил варианты расположения объекта на земельном участке, после чего информировал население о возможном (предстоящем) предоставлении участка для строительства. Публикация в газете "Краснодарские известия" информации о предстоящем предоставлении участка не является публикацией о наличии свободного, сформированного надлежащим образом земельного участка, а свидетельствует лишь о возможном предоставлении такого участка. Обращение предпринимателя по форме и содержанию не соответствует требованиям Земельного кодекса, а также положениям постановления главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201 "Об утверждении перечней документов, необходимых для распоряжения земельными участками на территории муниципального образования город Краснодар". Поэтому у судов отсутствовали основания для вывода о наличии конкурирующих заявок на предоставление одних и тех же земельных участков в процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Кроме того, предпринимателем нарушен установленный порядок подачи заявления (подается через многофункциональный центр с приложением необходимых документов). Обращение предпринимателя, не соответствующее статье 31 Земельного кодекса и направленное в неуполномоченный орган, должно быть квалифицировано как заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав. Кроме того, правовые подходы, содержащиеся в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11, не применимы к спорным правоотношениям, поскольку основаны на иных фактических обстоятельствах.

Предприниматель в отзыве указал на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

От предпринимателя поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в его отсутствие.

Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд кассационной инстанции не явились (явку представителей не обеспечили).

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, в газете "Краснодарские известия" от 08.02.2014 администрацией опубликована информация о предстоящем предоставлении: Резванову И.С. земельного участка площадью 836 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Тихорецкая д. 2/1, для размещения объектов технического обслуживания и ремонта транспортных средств, машин и оборудования; Степановой Н.Д. земельного участка площадью 411 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Ставропольская д. 185/А, для размещения здания офиса. Гражданам и юридическим лицам по вопросам, связанным с предстоящим предоставлением данного земельного участка, рекомендовано обращаться в течение одного месяца со дня опубликования настоящего извещения с соответствующими заявлениями в администрацию (л. д. 8).

Со ссылкой на информационное сообщение от 08.02.2014 предприниматель обратился в администрацию с заявлениями о предоставлении ему указанных земельных участков в аренду. В связи с подачей нескольких заявок предприниматель просил провести торги по продаже права аренды (л. д. 9, 10).

Письмами от 18.03.2014 департамент по поручению администрации сообщил предпринимателю о том, что информационное сообщение о предоставлении земельного участка не является публикацией о наличии свободного земельного участка. В соответствии со статьями 30 и 31 Земельного кодекса органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Данное информационное сообщение не является публикацией о наличии свободных земельных участков, оно информирует заинтересованных лиц о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства (л. д. 11, 12).

Полагая, что при наличии нескольких заявок право аренды на испрашиваемые земельные участки должно быть выставлено на торги, предприниматель оспорил бездействие администрации по правилам главы 24 Кодекса, заявив также требование об обязании органа местного самоуправления провести аукцион по продаже права аренды в отношении данных земельных участков.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения заявления заинтересованного лица необходимо одновременное наличие следующих условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону (иным нормативным правовым актам) и нарушение ими прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Кодекса).

Земельное законодательство основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункт 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

В соответствии с пунктом 1 статьи 30 Земельного кодекса (действовала до 01.03.2015) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 5 статьи 30 данного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса (действовала до 01.03.2015), принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса (действовала до 01.03.2015).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые подходы. При предоставлении земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления участка конкретному лицу.

Таким образом, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства лица вправе подать заявления о предоставлении им того же участка, даже зная о наличии иных претендентов. Право на заключение договора аренды в такой ситуации подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

При разрешении спора суды установили, что на указанные в информационных сообщениях земельные участки, претендовали не только Резванов И.С. и Степанова Н.Д., но и заявитель. Предприниматель обратился в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении тех же земельных участков. Следовательно, предоставление в аренду участков, информация о которых опубликована в газете "Краснодарские известия", должно производиться с использованием публичных процедур (предоставляться на торгах).

С учетом изложенного и на основании статей 198, 200 и 201 Кодекса суды признали бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договоров аренды земельных участков площадью 836 кв. м (г. Краснодар, ул. Тихорецкая д. 2/1) и площадью 411 кв. м (г. Краснодар, ул. Ставропольская д. 185/А) незаконным. На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию участков, определению разрешенного их использования, определению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к указанным сетям, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированных участков.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность принятых судами первой и апелляционной инстанций судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Довод жалобы администрации об отсутствии оснований для выставления на торги права на заключение договоров аренды земельных участков площадью 836 кв. м и 411 кв. м (при наличии нескольких заявок) отклоняется. Данный довод противоречит правовым подходам по применению статьей 30 и 31 Земельного кодекса, сформулированным в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11. Предоставление земельного участка одному из претендентов без проведения торгов не соответствует принципу земельного законодательства, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, противоречит пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также нарушает права и интересы заявителя.

Не принимается и довод кассационной жалобы о несоответствии заявлений предпринимателя (по форме и содержанию) требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, а также постановлению главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201 (действовавшим в спорный период). Администрация была информирована о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельного участка, что само по себе является достаточным основанием для организации и проведения торгов.

В жалобе администрация приводит также довод о том, что предпринимателем испрашивается земельный участок определенного размера и в определенном месте, что препятствует органу местного самоуправления в рамках процедуры выбора земельного участка сформировать альтернативные варианты расположения такого участка и (или) его площади. Однако данный довод подтверждает лишь нарушение органом местного самоуправления закрепленной в статье 31 Земельного кодекса процедуры предоставления третьим лицам земельных участков (свидетельствует о невозможности определения других вариантов размещения объекта (выбора участка)). Ссылаясь на соблюдение положений статьи 31 Земельного кодекса, администрация не учитывает правовые подходы по применению названной нормы, выработанные Президиумом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в постановлении от 18.06.2013 N 727/13. В ситуации, когда заинтересованное в предоставлении земельного участка лицо просит закрепить за ним участок заявленного размера в конкретном месте (определенном адресно и на схеме), у администрации отсутствует возможность в рамках процедуры выбора земельного участка предлагать иные варианты посредством изменения места расположения испрашиваемого участка и (или) изменения его площади. Поэтому применительно к фактическим обстоятельствам данного спора организация и проведение торгов в отношении спорных земельных участков позволят обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры их предоставления.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Правовая позиция администрации противоречит правовым подходам, сложившимся в окружном суде при разрешении споров по аналогичным делам. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

Заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу жалобы в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2015 по делу N А32-36420/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Н.С. Мазурова А.И. Мещерин