Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 октября 2015 г. N Ф08-5844/15 по делу N А32-44366/2014

г. Краснодар

19 октября 2015 г.

Дело N А32-44366/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 октября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Мазуровой Н.С., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Жилинского В.А.

(ИНН 230107172825, ОРГНИП 314230106200010) - Бондаренко А.В. (доверенность от 08.05.2014), от лица, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город-курорт Анапа - Халошина А.А. (доверенность от 13.08.2015), рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Анапа на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2015 по делу N А32-44366/2014 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.), установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Жилинский В.А. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа в лице управления архитектуры и градостроительства (далее - администрация, управление) о признании незаконным отказа управления в продлении срока разрешения на строительство от 16.06.2011 N RU23301000-162, выраженного в письме от 21.03.2013 N 17-07.663, возложении на управление обязанности в течение 10 дней с момента вступления решения суда в законную силу продлить срок действия разрешения от 16.06.2011 N RU23301000-162 на строительство курортной гостиницы, расположенной по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, Пионерский проспект, 285а, сроком действия на 16 месяцев с даты выдачи продленного разрешения.

Решением от 24.02.2015 суд первой инстанции отказал заявителю в восстановлении срока на обжалование ненормативного правового акта, а также в удовлетворении заявления. Судебный акт мотивирован тем, что в связи с истечением срока действия разрешения на строительство предприниматель утратил право на продление срока в порядке части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). Причины пропуска срока на оспаривание отказа суд признал неуважительными.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 10.06.2015 решение от 24.02.2015 отменено. Удовлетворено ходатайство предпринимателя о восстановлении срока на подачу заявления вследствие признания причин пропуска срока уважительными. Отказ управления в продлении срока разрешения на строительство, выраженный в письме от 21.03.2013 N 17-07.663, признан незаконным. На администрацию в лице управления возложена обязанность в течение одного месяца с момента получения постановления суда апелляционной инстанции принять решение о продлении разрешения 16.06.2011 N RU23301000-162 на строительство объекта - курортной гостиницы, расположенной по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, проспект Пионерский, 285а, сроком на 16 месяцев с даты принятия такого решения. Апелляционный суд исходил из того, что отказ в продлении разрешения на строительство незаконен, лишает предпринимателя возможности завершить начатое строительство, чем нарушает его законные права и интересы в сфере экономической деятельности. Последствия пропуска срока, предусмотренного частью 20 статьи 51 Градостроительного кодекса для обращения о пролонгации разрешения на строительство, нормативно не определены. Данный срок является организационным, его наличие обусловлено необходимостью обеспечения рассмотрения заявления (обращения) до даты истечения срока действия разрешения.

В кассационной жалобе администрация просит апелляционное постановление от 10.06.2015 отменить, решение от 24.02.2015 оставить в силе, указав, что отказ в продлении разрешения на строительство является правомерным. На момент получения разрешения на строительство заявитель не являлся предпринимателем, земельный участок передан в аренду физическому лицу. При утверждении градостроительного плана земельного участка нарушены нормы отступов от межевых границ смежных земельных участков, площадь застройки определена в размере 90% (без указания водоохранной зоны земельного участка, расположенного вблизи песчаного пляжа Черного моря). Отсутствует согласование проектной документации, в том числе проекта организации строительства, схемы планировочной организации земельного участка, пояснительной записки, сводного плана инженерных сетей, схем, отображающих архитектурные решения. Строительство зданий осуществляется в первой зоне округа санитарной охраны курорта, а также в 500-метровой охранной зоне Черного моря, что запрещено действующим законодательством. Заявитель обжалует действия управления, которое не уполномочено выдавать разрешения на строительство. Возведенное ответчиком пятиэтажное здание является самовольной постройкой, выполнено с нарушениями градостроительных и иных норм и правил, создает угрозу жизни и здоровью третьих лиц.

Письменные отзывы на кассационную жалобу не представлены. В судебном заседании представитель администрации настаивал на удовлетворении кассационной жалобы, представитель предпринимателя просил оставить обжалуемый судебный акт без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационной жалобе, выслушав процессуальных представителей, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что постановление апелляционного суда надлежит отменить с направлением дела на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании договора аренды земельного участка несельскохозяйственного назначения от 21.04.2010 N 3700003769 предпринимателю в аренду предоставлен участок с кадастровым номером 23:37:0107003:625 площадью 1029 кв. м, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, Пионерский проспект, 285а, для строительства курортной гостиницы (л. д. 11 - 18).

16 июня 2011 года заявителю выдано разрешение N RU23301000-162 на строительство курортной гостиницы по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, проспект Пионерский, 285а, сроком действия до 16.12.2012 (18 месяцев) (л. д. 19).

На не завершенный строительством объект (готовность 28%) зарегистрировано право собственности заявителя, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 03.04.2012 серии АК N 724791 (т. 1, л. д. 20).

В период действия разрешения от 16.06.2011 N RU23301000-162 строительство объекта не завершено, в связи с чем предприниматель 18.03.2013 обратился с заявлением в управление о продлении его срока.

Письмом от 21.03.2013 N 17-07.663 в пролонгации разрешения на строительство предпринимателю отказано со ссылкой на то, что Градостроительный кодекс не предусматривает продление разрешения на строительство, срок которого истек.

Считая указанное решение не соответствующим действующему законодательству и нарушающим права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), с ходатайством о восстановлении пропущенного срока для оспаривания ненормативного правового акта.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено Кодексом.

На основании части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации (пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; схемы, отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; проект организации строительства объекта капитального строительства, проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей), положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса); положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

Процедура принятия решения о выдаче или отказе в выдаче разрешения на строительство урегулирована частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса и включает в себя: проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; выдачу разрешения на строительство или отказ в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Согласно части 19 статьи 51 Градостроительного кодекса (в редакции, применимой к спорным правоотношениям) разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства.

Частью 20 статьи 51 Градостроительного кодекса установлена возможность продления срока действия разрешения на строительство выдавшим его органом по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд удовлетворил заявление предпринимателя, восстановив пропущенный срок на оспаривание ненормативного правового акта, указав, что в период действия оспариваемого разрешения начато строительство объекта (гостиницы). Согласно разделу 6 проекта организации строительства объекта: "Курортная гостиница по проспекту Пионерский, 285а, город-курорт Анапа" продолжительность строительства составляет: по первой очереди 18 месяцев, по второй - 16 (т. 1, л. д. 21 - 23). Разрешение на строительство курортной гостиницы выдано 16.06.2011 сроком действия до 16.12.2012 (18 месяцев). Предприниматель обратился с заявлением о продлении срока спустя 3 месяца по истечении срока действия разрешения на строительство. При этом апелляционный суд правомерно отметил, что Градостроительный кодекс не содержит оснований для отказа застройщику в продлении разрешения на строительство по причине подачи заявления с нарушением срока (менее чем за 60 дней до истечения срока действия разрешения). Нарушение данного срока влечет отказ в продлении разрешения на строительство лишь в том случае, если строительство не начато.

В тоже время коллегия арбитражного суда округа считает необходимым отметить следующее.

Положения части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса, обязывающие уполномоченный орган в принятии решения об отказе в продлении срока действия разрешения на строительство (в случае, если строительство объекта не начато) не могут быть истолкованы как устанавливающие запрет на отказ в продлении срока действия разрешения на строительство по иным основаниям. Обратный вывод суда апелляционной инстанции противоречит приведенной норме и основан на ошибочном ее толковании.

Без оценки разрешения на строительство от 16.06.2011 N RU23301000-162 на предмет соответствия действовавшим в момент его выдачи нормативным положениям, выводы о наличии у администрации безусловной обязанности по продлению срока действия выданного ранее разрешения на строительство не могут быть признаны соответствующими установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

В соответствии с пунктом 2 статьи 94 Земельного кодекса (далее - Земельный кодекс) к землям особо охраняемых территорий относятся земли природоохранного назначения, которые по своей правовой природе являются неотъемлемой частью охраняемых объектов и составляют с ними единое целое как природный комплекс, обеспечивая их сохранность, путем использования природоохранной территории в особо установленном режиме.

Согласно пункту 2 статьи 95 Земельного кодекса земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

В силу части 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее - Водный кодекс), водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Таким образом, водоохранная зона является неотъемлемой частью охраняемого объекта, связана с ним территориально и функционально и составляет с ним единое целое как природный комплекс, обеспечивая сохранность водного объекта, путем использования водоохранной зоны в особо установленном режиме.

В силу части 8 статьи 65 Водного кодекса ширина водоохранной зоны моря составляет пятьсот метров.

Апелляционный суд при повторном рассмотрении дела не исследовал обстоятельства, касающиеся отнесения земельного участка, на котором ведется строительство, к особо охраняемым природным территориям, не проверил доводы администрации о возведении спорного объекта (курортной гостиницы) в прибрежной защитной полосе и водоохранной зоне Черного моря, в 1-ой зоне санитарной охраны курорта.

Частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса закреплена необходимость проведения государственной экологической экспертизы при строительстве объектов на землях особо охраняемых природных территорий.

В соответствии со взаимосвязанными положениями подпункта 2 пункта 1 статьи 40 и пункта 1 статьи 41 Земельного кодекса арендатор земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Обстоятельства, подтверждающие соблюдение предпринимателем указанных требований, не были предметом исследования апелляционного суда и не отражены в обжалуемом судебном акте.

Пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемом решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Направление дела на новое рассмотрение обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (часть 2 статьи 287 Кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Кодекса обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, дать оценку всем доводам участвующих в деле лиц, после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа,

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2015 по делу N А32-44366/2014 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.А. Анциферов Н.С. Мазурова