Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 октября 2015 г. N Ф08-7459/15 по делу N А01-313/2015

г. Краснодар

29 октября 2015 г.

Дело N А01-313/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 октября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Чесняк Н.В., судей Бабаевой О.В. и Кухаря В.Ф., при участии в судебном заседании от истца - администрации муниципального образования "Город Майкоп" (г. Майкоп, ИНН 0105038964, ОГРН 1030100529546) - Божковой Ю.В. (доверенность от 02.02.2015), от ответчика - Министерства финансов Российской Федерации (г. Москва, ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636) в лице Управления Федерального казначейства по Республике Адыгея (г. Майкоп, ИНН 0105019721, ОГРН 1020100709694) - Хагундокова А.Р. (доверенность от14.01.2013), в отсутствие третьего лица - Министерства финансов Республики Адыгея (г. Майкоп, ИНН 0105019880, ОГРН 1020100701433), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Адыгея на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 01.04.2015 (судья Аутлева Р.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2015 (судьи Фахретдинов Т.Р., Мисник Н.Н., Тимченко О.Х.) по делу N А01-313/2015, установил следующее

Администрация муниципального образования "Город Майкоп" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Адыгея с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Адыгея (далее - Минфин России) о взыскании 1 596 111 рублей 84 копеек убытков.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Республики Адыгея.

Решением от 01.04.2015, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 03.07.2015, с Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу администрации взыскано 1 588 131 рубль 28 копеек убытков в возмещение расходов, связанных с приобретением жилого помещения Казаноковой Р.К. Судебные акты мотивированы тем, что обеспечение жильем лиц, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых совместное проживание граждан в одной квартире невозможно, относится к расходным обязательствам Российской Федерации и производится за счет средств федерального бюджета.

В кассационной жалобе Минфин России просит отменить обжалуемые судебные акты и производство по делу в отношении него прекратить. В силу статьи 2 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ), подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184 ФЗ) обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации. По смыслу части 2 статьи 49, частей 3, 4 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, статей 2, 14, 16, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предоставление жилых помещений малоимущим гражданам относится к полномочиям органа местного самоуправления. Установленный гражданским законодательством порядок возмещения убытков не может быть применен к межбюджетным отношениям.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство финансов Республики Адыгея просило оставить судебные акты без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Минфина России поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель администрации высказал возражения по ним и просил оставить судебные акты без изменения.

Законность судебных актов проверяется кассационным судом в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив материалы дела, выслушав названных представителей, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба подлежит удовлетворению ввиду следующего.

Как видно из материалов дела, решением Майкопского городского суда Республики Адыгея от 17.02.2014 по делу N 2-523/2014 иск Казаноковой С.А., действующей в интересах Казаноковой Р.К., удовлетворен и на администрацию возложена обязанность: предоставить семье инвалида, нуждающейся в предоставлении жилья, жилое помещение общей площадью не менее 48 кв. м, заключив с Казаноковой Р.К. договор социального найма.

Из мотивировочной части указанного решения следует, что Казанокова Р.К. страдает заболеванием, входящим в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно проживание граждан в одной квартире, и имеет право на дополнительную жилую площадь и внеочередное получение жилья.

Основаниями к отнесению Казаноковой Р.К. к данной категории лиц являются постановление Правительства Российской Федерации от 16.07.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" и постановление Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 817 "Об утверждении перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь".

Апелляционным определением судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда Республики Адыгея от 18.04.2014 решение Майкопского городского суда Республики Адыгея от 17.02.2014 оставлено без изменения.

Во исполнение названного решения администрацией по муниципальному контракту от 18.07.2014 приобретена двухкомнатная квартира N 49 общей площадью 49 кв.м, расположенная по адресу: г. Майкоп, ул. Гоголя, д. 105/ул. Некрасова, д. 287, стоимость которой составляет 1 596 111 рублей 84 копейки, и передана по договору социального найма от 18.08.2014 N 64 Казаноковой Р.К.

В связи с необходимостью несения расходов по предоставлению жилого помещения при отсутствии их возмещения из соответствующего бюджета, администрация обратилась в арбитражный суд с иском на основании статей 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Обязанность обеспечения жильем категорий граждан, к которым отнесена Казанокова Р.К., установлена федеральным законодательством - статьей 17 Закона N 181-ФЗ и статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которым гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в перечне, предусмотренном статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилые помещения по договору социального найма предоставляются вне очереди. Реализация федеральных законов относится к расходным обязательствам Российской Федерации; данный факт министерство не оспаривает.

В силу статей 1069 и 1071 Кодекса вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. В связи с этим суды сослались на правовые выводы, изложенные в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации". В данном постановлении разъяснено, что, рассматривая иски, предъявленные согласно статьям 16, 1069 Кодекса, судам следует иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного, в частности, бездействием государственных органов, является публично-правовое образование, а не его органы. С учетом приведенных разъяснений и фактических обстоятельств дела суды определили ответчика - Российскую Федерацию и финансовый орган, который должен представлять ответчика в данных правоотношениях, - министерство.

Поскольку администрация за счет муниципального бюджета исполнила обязательства Российской Федерации, суды удовлетворили иск за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России.

Однако суды не учли следующего.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 17 Закона N 181-ФЗ определено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Закона N 131-ФЗ, а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Таким образом, вывод судов о том, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета является необоснованным.

Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Удовлетворяя иск администрации, суды сослались на положения статей 16, 1069, 1071 Кодекса и указали, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Однако суды не выяснили и не установили, обращались ли администрация или субъект Российской Федерации (Республика Адыгея) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за выделением денежных средств на приобретение жилья инвалиду. Противоправность действий (бездействия) Российской Федерации и причинную связь между этими действиями (бездействием) и убытками истца суды также не установили, не привлекли к участию в деле субъект Российской Федерации - Республику Адыгея. Таким образом, суды не определили природу спорных правоотношений, возможность применения к этим правоотношениям порядка возмещения убытков (определение Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью ли в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку судебные акты по настоящему делу приняты с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела, и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов, то решение от 01.04.2015 и постановление суда апелляционной инстанции от 03.07.2015 надлежит отменить, дело - направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Адыгея.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное, оценить в совокупности все доказательства по делу в порядке, установленном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устранить имеющиеся противоречия в выводах, учесть правовую позицию, изложенную в определении Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, определить круг лиц, которых необходимо привлечь к участию в деле, установить характер правоотношений сторон и применить подлежащие применению нормы права, в зависимости от установленного принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 01.04.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2015 по делу N А01-313/2015 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Чесняк

Судьи

О.В. Бабаева В.Ф. Кухарь