Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 ноября 2015 г. N Ф08-7533/15 по делу N А22-2495/2014

г. Краснодар

13 ноября 2015 г.

Дело N А22-2495/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 05 ноября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 ноября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - индивидуального предпринимателя Батнасуновой Ольги Шовраевны (ОГРНИП 305081408100062), органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации города Элисты (ОГРН 1020800772970), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Петрова Владислава Михайловича, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Петрова Владислава Михайловича на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 22.04.2015 (судья Шевченко В.И.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2015 (судьи Марченко О.В., Егорченко И.Н., Казакова Г.В.) по делу N А22-2495/2014, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Батнасунова Ольга Шовраевна (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Республики Калмыкия с заявлением к администрации города Элисты (далее - администрация), в котором просила:

1. признать незаконным отказ администрации в предоставлении в аренду посредством проведения торгов (аукциона) земельного участка из земель населенных пунктов, государственная собственность на который не разграничена, с назначением под гаражи, по адресу: г. Элиста, Северная промзона, севернее существующей базы, ориентировочной площадью 1 890 кв. м (далее - земельный участок), выраженный в письме от 25.06.2014 N Б-5517/01-44,

2. признать незаконным постановление администрации от 07.07.2014 N 3261 об утверждении акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта,

3. обязать администрацию устранить допущенные нарушения земельного законодательства путем совершения действий, предусмотренных пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), направленных на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка, а именно:

1) провести работы по формированию вышеуказанного земельного участка:

- выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке, осуществление государственного кадастра учета такого земельного участка;

- определить разрешение использование вышеуказанного земельного участка;

- определить технические условия подключения (технического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение (технологическое присоединение) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения;

- принять решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) вышеуказанного земельного участка;

- опубликовать сообщение о проведении торгов (конкурсов, аукционов) вышеуказанного земельного участка;

2) провести торги (конкурс, аукцион) по продаже права на заключение договора аренды вышеуказанного земельного участка (уточненные требования, т. 2, л. д. 35 - 39).

Определением от 26.08.2014 (с учетом определения от 24.03.2015 о выделении части требований в отдельное производство) судом к участию в настоящем деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Петров Владислав Михайлович (т. 1, л. д. 39, т. 2, л. д. 10 - 11, 13).

Решением от 22.04.2015, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 28.07.2015, требования предпринимателя удовлетворены. Суд признал незаконными оспариваемый отказ администрации в предоставлении земельного участка в аренду и постановление администрации от 07.07.2014 N 3261 "Об утверждении Акта о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта", возложил на администрацию обязанность совершить перечисленные в решении действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка. Судебные акты мотивированы следующим. На основании опубликованного в газете "Элистинская панорама" 23.05.2014 извещения о предстоящем предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 1 890 кв. м, предназначенного под гаражи, предприниматель обратилась с заявлением о предоставлении указанного участка в аренду через торги, в чем ей отказано письмом администрации от 25.06.2014. Постановлением администрации от 07.07.2014 N 3261 место для размещения гаражей на спорном участке предварительно согласовано и утвержден Акт его выбора Петрову В.М. Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта являются обязательным условием предоставления участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (подпункт 1 пункта 5 статьи 30, статья 31 Земельного кодекса, здесь и далее - в действующей в спорный период редакции). Пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. Акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования. Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Таким образом, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципам сочетания интересов общества и конкретных граждан, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу. Соответствующая правовая позиция подтверждается постановлениями Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11. Поскольку имелись два претендента на спорный участок, администрация была обязана выставить право на заключение договора аренды земельного участка на торги. Доводы третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, о несоответствии заявления Батнасуновой О.Ш. утвержденной форме (постановление администрации от 16.01.2014 N 60 об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставления земельных участков для строительства в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование, аренду, за исключением земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства", далее - Административный регламент), требованиям статей 30, 31 Земельного кодекса, отсутствии приложений к нему, судом проверены и отклонены, как не имеющие правового значения применительно к данному спору.

Апелляционный суд, оставляя без изменения решение от 22.04.2015, также отметил, что, располагая сведениями о наличии нескольких претендентов на приобретение в аренду спорного земельного участка, администрация не совершила соответствующих действий по организации и проведению торгов на предоставление земельного участка в аренду, не рассмотрела по существу заявление предпринимателя (от 28.05.2014) о предоставлении данного участка в аренду через торги (допустила незаконное бездействие), нарушив, тем самым, права и законные интересы Батнасуновой О.Ш. в сфере предпринимательской деятельности. Суд обоснованно и в полном соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) возложил на администрацию обязанность совершить определенные действия в порядке восстановления нарушенных прав заявителя.

В кассационной жалобе Петров В.М., ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и арбитражно-процессуального законодательства, просит решение от 22.04.2015 и апелляционное постановление от 28.07.2015 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Батнасуновой О.Ш. в полном объеме. По мнению подателя жалобы, в силу пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса гражданин, заинтересованный в предоставлении земельного участка для строительства объекта нежилого назначения, имеет право обратиться с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта в соответствующий орган местного самоуправления, который обязан такой выбор обеспечить. Батнасунову О.Ш. нельзя признать претендентом на спорный земельный участок по смыслу статей 30 и 31 Земельного кодекса, поскольку ее заявление не соответствует утвержденной форме и подано в администрацию без необходимых документов, предусмотренных пунктом 2.6 Административного регламента. В силу пункта 2.9 Административного регламента непредставление документов, указанных в его пункте 2.6, является основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги. Участок предоставлялся Петрову В.М. как вспомогательный земельный участок для обслуживания зданий и сооружений на территории основного участка, являющегося смежным со спорным, принадлежащим третьему лицу на праве собственности. К испрашиваемому Батнасуновой О.Ш. земельному участку можно подъехать только со стороны участка Петрова В.М.

Письменные отзывы на кассационную жалобу от лиц, участвующих в деле, в арбитражный суд округа не поступили.

Петровым В.М. заявлено ходатайство о проведении заседания в его (его представителя) отсутствие, которое окружным судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено в порядке статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 23.05.2014 в газете N 69 "Элистинская панорама" размещена адресованная населению информация о предстоящем предоставлении в аренду земельных участков из земель населенных пунктов в порядке статьи 31 Земельного кодекса, в том числе земельного участка ориентировочной площадью 1 890 кв. м, расположенного по адресу: Республика Калмыкия, г. Элиста, Северная промзона, севернее существующей базы, предназначенного под гаражи (т. 2, л. д. 34).

28.05.2014 предприниматель обратилась в администрацию с заявлением, в котором просила предоставить в аренду через торги или аукцион, в том числе спорный в настоящем деле земельный участок, указанный в сообщении, опубликованном 23.05.2014 в газете "Элистинская панорама" (т. 1, л. д. 10).

Из материалов дела следует, что ранее (10.02.2014) в администрацию с заявлением о предоставлении этого же земельного участка в аренду обратился Петров В.М. (т. 1, л. д. 30).

Администрация в письме от 25.06.2014 сообщила предпринимателю, что предоставление испрашиваемых Батнасуновой О.Ш. участков будет осуществляться в соответствии со статьями 30, 31 Земельного кодекса (т. 1, л. д. 9).

Постановлением администрации от 07.07.2014 N 3261 утвержден акт о выборе спорного земельного участка из земель населенных пунктов, Петрову В.М. предварительно согласовано место размещения гаражей на этом участке (т. 1, л. д. 32).

Полагая, что администрация произвела выбор спорного земельного участка лицу, обратившемуся с таким заявлением в целях осуществления строительства на участке, без проверки возражений о невозможности строительства предполагаемого объекта и без соблюдения установленных Земельным кодексом публичных процедур, необоснованно предоставив преимущество одному лицу, и ущемив интересы иных лиц, предоставление земельного участка в рассматриваемом случае должно производиться посредством проведения торгов по продаже права на заключение договора аренды, Батнасунова О.Ш. обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

При рассмотрении спора суды правомерно исходили из того, что в силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса, в которых детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении участка для строительства по указанной процедуре.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, при наличии двух и более претендентов предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суды установили, что на спорный земельный участок претендовали Петров В.М. и Батнасунова О.Ш.. В такой ситуации участок не мог быть предоставлен кому-либо из них для строительства в процедуре предварительного согласования места размещения объекта, а подлежал выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Признав незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды спорного участка, суд возложил на нее обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем совершения определенных действий, направленных на реализацию права на заключение договора аренды. Выводы судебных инстанций о невозможности, при установленных фактических обстоятельствах, предоставить участок определенному лицу с предварительным согласованием места размещения объекта, соответствует положениям статей 1, 30 и 31 Земельного кодекса в истолковании порядка их применения, сформулированном Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (часть 4 статьи 170 Кодекса, постановления от 14.09.2010 N 4224/10, от 15.11.2011 N 7638/11).

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы жалобы о том, что Петров В.М. реализовал свое право, предусмотренное пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса, а Батнасунову О.Ш. нельзя признать претендентом на спорный земельный участок по смыслу статей 30 и 31 Земельного кодекса, поскольку ее заявление не соответствует требованиям Административного регламента, окружным судом не принимаются.

Конкуренция в процедуре предварительного согласования места размещения объекта не регламентирована Земельным кодексом, поэтому в рассматриваемом случае правовое значение имеет факт наличия нескольких лиц, заинтересованных в предоставлении одного и то же земельного участка, предопределяющий невозможность установления приоритета для кого-либо из этих лиц, в том числе по мотиву допущенных при подаче заявления недостатков, и необходимость проведения торгов. Администрация была информирована о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельного участка, что само по себе является достаточным основанием для организации и проведения торгов. При поступлении второй и последующих заявок на приобретение в аренду земельного участка, в отношении которого начата и не завершена процедура предварительного согласования места размещения объекта, такая ситуация перестает соответствовать процедуре, предусмотренной статьей 31 Земельного кодекса.

Кроме того, опубликованное администрацией информационное сообщение от 23.05.2014 не содержало указаний о форме, по которой подлежат оформлению заявления заинтересованных в предоставлении земельного участка лиц.

Приведенный в жалобе аргумент о том, что земельный участок предоставлялся Петрову В.М. как вспомогательный, необходимый для обслуживания зданий и сооружений на территории основного участка, являющегося смежным со спорным, принадлежащим ему на праве собственности, подлежит отклонению.

Правилами статей 33, 36 Земельного кодекса предусмотрено формирование земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности, занимаемого зданиями, строениями, сооружениями, и необходимого для их эксплуатации, определение местоположения границ такого земельного участка с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка, и определение его площади с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.

Последующее предоставление для эксплуатации и обслуживания объектов, для которых самостоятельный земельный участок уже сформирован и предоставлен собственнику находящихся на нем зданий, строений, сооружений, иных земельных участков в качестве вспомогательных, дополнительных законом не предусмотрено, равно как и какие-либо преимущества правообладателей участков, занятых прочно связанными с ними объектами, при предоставлении смежных с такими участками земельных участков, свободных от застройки.

Из имеющегося в материалах дела заявления Петрова В.М. также видно, что спорный участок испрашивался им для целей осуществления на нем нового строительства (гаража).

Суждение подателя жалобы о возможности подъезда к испрашиваемому Батнасуновой О.Ш. земельному участку только со стороны участка Петрова В.М., отклоняется, как не основанное на установленных судами обстоятельствах и не подтвержденное документально (границы и площадь спорного участка не определены и сам он как объект гражданских прав еще не сформирован). Отсутствие возможности образовать земельный участок в целях осуществления на нем строительства, с соблюдением установленных законом требований к его местоположению и площади, исключает вовлечение такого участка в хозяйственный оборот и предоставление его в аренду кому бы то ни было.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения от 22.04.2015 и апелляционного постановления от 28.07.2015 по доводам жалобы не имеется, поскольку они не опровергают правильности выводов судов и, по существу, сводятся к несогласию с ними. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, верно применили нормы материального права.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта в любом случае (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

При подаче кассационной жалобы Петров В.М. уплатил в доход федерального бюджета 3 тыс. рублей государственной пошлины (чек-ордер от 25.08.2015). В пункте 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" разъяснено следующее. При подаче заявлений о признании незаконными решений (действий, бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, размер государственной пошлины составляет 300 рублей для физических лиц (пункт 3 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации). При обжаловании судебных актов по таким делам государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов от указанных размеров и составляет 150 рублей для физических лиц. Поэтому излишне уплаченная при подаче жалобы пошлина (в размере 2 850 рублей) подлежит возврату заявителю на основании пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины в установленном законом размере (150 рублей), понесенные заявителем жалобы, относятся на него и оснований для их перераспределения по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса не имеется.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 22.04.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2015 по делу N А22-2495/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Петрову Владиславу Михайловичу из федерального бюджета 2 850 рублей излишне уплаченной государственной пошлины (чек-ордер от 25.08.2015).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

А.И. Мещерин