Глава 6. Защита прав человека в административном процессе и в местах принудительного содержани

Глава 6
Защита прав человека в административном процессе и в местах принудительного содержания

6.1. Защита прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях

В 2022 году КоАП РФ дополнен рядом норм, направленных на усиление гарантий прав и свобод граждан и других лиц при производстве по делам об административных правонарушениях. В частности, защищено от конфискации законно приобретенное имущество лиц, привлекаемых к ответственности*(383); уточнена ответственность собственников (владельцев) транспортных средств за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования*(384); определены особенности назначения административного штрафа социально ориентированным некоммерческим организациям и являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства юридическим лицам*(385); более четко определены параметры ответственности за нарушение порядка деятельности иностранного агента*(386).

По ряду составов правонарушений, предусмотренных главой 6 КоАП РФ, установлен более широкий диапазон размера штрафов, что позволяет учесть обстоятельства конкретного дела и назначить справедливое наказание*(387). Законодатель идет также по пути использования альтернативных видов административных наказаний. По ряду правонарушений смягчена ответственность, в том числе и для лиц, совершивших несколько нарушений. Исключена ответственность за правонарушения в сфере интеллектуальных прав в случае, когда ввозят товары из специального перечня без согласия правообладателей*(388), и за некоторые валютные нарушения*(389).

В Докладе за 2021 год отмечалась проблема привлечения к административной ответственности по статье 12.7 КоАП РФ граждан Российской Федерации, управляющих транспортным средством на основании иностранного национального водительского удостоверения, полученного ими в государстве своей прежней гражданской принадлежности, в связи с отсутствием законодательно установленных сроков замены таких водительских удостоверений. С удовлетворением отмечаем, что 16 ноября 2022 г. соответствующий законопроект принят Государственной Думой в первом чтении*(390). Надеемся на скорейшее его принятие.

Характеристика обращений

В 2022 году к Уполномоченному по вопросам, связанным с производством по делам об административных правонарушениях, поступило 675 обращений. Их количество по сравнению с предыдущими годами увеличилось (рис. 115). Тематика обращений по поводу решений и действий (бездействия) должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, в зависимости от вида правонарушений, показана на рис. 116.

Традиционно самую большую группу составили обращения, связанные с привлечением к ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (нарушение правил проведения публичных мероприятий, обращения с оружием, хулиганство, дискредитация Вооруженных Сил Российской Федерации и др.). В то же время их количество уменьшилось на 8,6%.

По сравнению с 2021 годом почти на 130% увеличилось количество обращений, в которых обжалуется привлечение к административной ответственности за правонарушения против порядка управления (нарушение ограничений лицом, находящимся под административным надзором, неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, судебного пристава и др.).

На 21,5% возросло количество обращений по вопросам нарушений в области дорожного движения (нарушение правил дорожного движения, включая правила парковки, и др.) и на 5,5% - за правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (нарушение ограничительных мер в связи с коронавирусом, запрета на курение на отдельных территориях, незаконный оборот наркотиков, совершение побоев и др.).

Отмечается существенный рост количества обращений, касающихся привлечения к ответственности за правонарушения, посягающие на права граждан (в 5 раз), и правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций (в 2,5 раза).

Тематика обращений в зависимости от стадии, на которой, по мнению заявителей, произошло нарушение их прав, отображена на рис. 117.

В 2022 году увеличилось количество жалоб практически по всем категориям: в связи с наложением административных наказаний (+25%); в связи с обжалованием постановлений по делам об административных правонарушениях (+51%); в связи с обращением постановлений по делам об административных правонарушениях к исполнению (+55,8%); в связи с возбуждением дел об административных правонарушениях (+16,8%).

Сокращение коснулось лишь категории жалоб на применение мер обеспечения по делам об административных правонарушениях (-31%). Уменьшение обусловлено тем, что предыдущие годы отметились ростом количества жалоб на задержания и доставления в отделы полиции участников несогласованных публичных мероприятий. В 2022 году такие жалобы также поступали, но в целом их было заметно меньше.

В жалобах на решения и действия должностных лиц на стадии возбуждения дела об административном правонарушении заявители указывали главным образом на отсутствие поводов и оснований составления протоколов, а также на нарушения при приеме заявлений об административных правонарушениях.

По поводу наложения административных наказаний заявители жаловались на чрезмерную строгость наказания, отсутствие учета семейных и иных, на взгляд виновного, смягчающих обстоятельств. Особую группу составили обращения по поводу безнаказанности лиц, систематически допускающих нарушения режима тишины и покоя граждан в ночное время.

В обращениях в связи с применением мер обеспечения заявители выражали несогласие с задержанием и доставлением в отделы полиции, применением физической силы и специальных средств и просили помочь восстановить справедливость. Часть нарушителей обращала внимание, что к ним не допустили адвокатов, и на принуждение пройти медицинское освидетельствование на состояние опьянения.

Предметом обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях являлись бездействие должностных лиц по направлению заявителям копий постановлений по делам об административных правонарушениях для их последующего обжалования, отказы в восстановлении срока обжалования. Многие выражали также неудовлетворенность результатами пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

На стадии обращения постановлений по делам об административных правонарушениях к исполнению граждане жаловались на ошибки при взыскании штрафов (в частности, взыскание с "двойника" должника) по не вступившим в законную силу постановлениям, просили помочь в освобождении от наказания в связи со сложной жизненной ситуацией.

Основные результаты работы с обращениями

Положительно разрешено 99 обращений, содействие в реализации и защите прав оказано 121 участнику производства по делам об административных правонарушениях (см. рис. 118). По каждому обращению заявители получили также консультативную помощь.

Появился первый опыт подачи административных исков.

По итогам инициированных нами проверок органами прокуратуры внесены 18 представлений и 6 требований в адрес начальников органов внутренних дел, территориальных органов ФССП России, налоговых органов, 4 протеста в суд на незаконные постановления о назначении административных наказаний; 14 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.

Анализ результатов рассмотрения поступающих обращений и обобщение правоприменительной практики позволяют выделить ряд актуальных проблем, связанных с обеспечением прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях.

Подмена процедуры рассмотрения заявлений об административном правонарушении общим порядком рассмотрения обращений граждан

Одним из поводов для возбуждения дела об административном правонарушении является заявление гражданина. Порядок его рассмотрения и принятия по нему процессуального решения регламентирован КоАП РФ. В случае, если информация, изложенная в заявлении, не подтвердилась, органом публичной власти, должностным лицом выносится постановление об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. При несогласии с таким решением гражданин вправе его обжаловать, для чего в КоАП РФ предусмотрена специальная процедура.

Однако на практике имеют место случаи рассмотрения указанных заявлений граждан в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"*(391), без вынесения соответствующего процессуального решения. Данная ситуация приводит к тому, что гражданин (потерпевший), обратившийся к государству за защитой, оказывается ее лишенным, поскольку процессуальная проверка по заявлению не проводилась, а принятое в порядке указанного закона решение обжалованию в порядке КоАП РФ не подлежит.

В ОМВД по Бахчисарайскому району Республики Крым поступили заявления гражданина Ф., который рассказал о фальсификации административного материала по делу о ДТП. Но они были рассмотрены ненадлежащим образом, заявитель остался недоволен, поэтому он обратился к нам. В этой связи совместно с республиканской прокуратурой проведена проверка. Установлено, что заявления Ф. в районном ОМВД приняты к рассмотрению в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", с нарушением срока их регистрации и рассмотрения. Поэтому в адрес начальника ОМВД России по Бахчисарайскому району внесено представление, которое удовлетворено (вх. N 4233 от 14.03.2022).

Полагаем, что несоблюдение порядка регистрации и рассмотрения заявлений об административных правонарушениях должно рассматриваться как грубое нарушение служебной дисциплины и влечь строгую персональную ответственность должностных лиц.

Привлечение к ответственности за оскорбление

Относительно новая проблема, которая выявлена в 2022 году, связана с изъянами при привлечении к административной ответственности за оскорбление. Государственная защита прав потерпевших от правонарушений предполагает функционирование эффективного правовосстановительного и превентивного механизма. Статьей 5.61 КоАП РФ установлена ответственность за оскорбление, наказание за которое для граждан предусмотрено исключительно в виде штрафа. Повторное и неоднократное совершение данного правонарушения не образует самостоятельного административного правонарушения, не квалифицируется как преступление. Фискальный характер штрафа при безальтернативной санкции обуславливает его ограниченное воздействие на правонарушителя и при имущественной несостоятельности последнего лишает постановление по делу об административном правонарушении фундаментального свойства исполнимости.

Таким образом, отсутствие возможности назначить за неоднократное совершение правонарушения, предусмотренного статьей 5.61 КоАП РФ, иного (помимо штрафа) наказания снижает превентивный характер санкции, а в некоторых случаях делает ее бессмысленной. Полагаем целесообразным дополнить статью 5.61 КоАП РФ квалифицированным составом в виде совершения оскорбления неоднократно, предусмотрев в санкции наряду со штрафом наказание в виде обязательных работ.

Признание недопустимым доказательством протокола о направлении на медицинское освидетельствование водителя в связи с нарушением порядка отстранения от управления транспортным средством

Появились жалобы на случаи, когда водителей транспортных средств останавливают сотрудники ДПС, переписывают данные их водительских удостоверений и разрешают следовать дальше. Лишь потом такие водители узнают, что судебным решением они были лишены права управления транспортными средствами в связи с отказом от прохождения медицинского освидетельствования (статья 12.26 КоАП РФ). Хотя формально на данное исследование они не направлялись, о чем, казалось бы, наглядно свидетельствует неотстранение их от управления автомобилем. Либо водителей отпускают из медицинской организации, покидая которую они уверены в отрицательном результате или в том, что освидетельствование не состоялось по независящим от них причинам.

Проверки по подобным жалобам нередко не приводят к положительным для заявителей результатам. Формальные отметки о присутствии понятых в протоколе о направлении на медицинское освидетельствование не позволяют оспорить законность данного процессуального документа. Установление факта неотстранения водителя от управления транспортным средством в лучшем случае является основанием для внесения прокурорского представления в связи с бездействием сотрудников полиции. Однако постановление по делу об административном правонарушении остается в силе.

С учетом законодательно установленного требования об отстранении водителя от управления транспортным средством при наличии признаков опьянения (статья 27.12 КоАП РФ) полагаем, что нарушение данного требования должно влечь незаконность последующих действий по направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения и освобождение лица от административной ответственности.

Состязательность и равноправие сторон в административном судопроизводстве

В ежегодных докладах неоднократно отмечалась необходимость повышения уровня состязательности судебного разбирательства по делам об административных правонарушениях с целью недопустимости возложения функции обвинения на судью. В этой связи ранее в Минюст России направлялись предложения о закреплении в разрабатываемом Процессуальном КоАП РФ условий обязательного участия прокурора и адвоката.

Очевидно, что реализация данного предложения способна лишь отчасти разрешить складывающуюся проблему, поскольку оно коснется только отдельных категорий дел, рассмотрение которых в суде способно завершиться назначением административного ареста или другим строгим наказанием. Подлинную состязательность при производстве по делам об административных правонарушениях возможно обеспечить путем законодательного закрепления принципа активной роли суда. Именно такой подход более 5 лет успешно используется в административном судопроизводстве (статья 14 КАС РФ). Как указал Верховный Суд Российской Федерации, данный принцип означает принятие судом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела*(392). Полагаем, что законодательное закрепление и реализация данного принципа в производстве по делам об административных правонарушениях будет способствовать повышению независимости суда и его роли в установлении объективной истины по делу.

Пересмотр решений по делам об административных правонарушениях

Административное законодательство предусматривает право обжалования постановления несудебного органа по делу об административном правонарушении в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный суд (статья 30.1 КоАП РФ).

Если процедура разбирательства в суде достаточно формализована и имеет строго установленные порядок и стадии, то процедура рассмотрения жалобы в порядке ведомственного контроля этого лишена. Нередко рассмотрение жалоб единолично должностным лицом проходит заочно, без вызова привлекаемого к административной ответственности лица, заслушивания его объяснений и истребования дополнительных документов. При этом стадийность административного обжалования часто попросту отсутствует, решение по жалобе внесудебного органа, как правило, не может быть обжаловано в еще более вышестоящий орган, а только в суд. По этой причине граждане, продолжающие такое обжалование, пропускают сроки обращения в суд и в результате вовсе утрачивают право на судебную защиту по своему делу. С учетом изложенного полагаем, что процедура обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях нуждается в детальной регламентации в новом законодательстве об административных правонарушениях.

В административном законодательстве действует общеправовой принцип недопустимости поворота к худшему, согласно которому по результатам проверки постановления по делу об административном правонарушении лицу, инициировавшему данную проверку, не может быть назначено более строгое наказание, чем было определено ранее. Однако действие данного принципа, как свидетельствует правоприменительная практика, не распространяется на случаи пересмотра арбитражными судами апелляционной инстанции решений по жалобам на постановления, вынесенные несудебными органами, поскольку процедура такой проверки осуществляется по общим правилам искового производства в соответствии с АПК РФ.

При подготовке определения судья Конституционного Суда Российской Федерации обратился к нам с просьбой дать заключение по делу П., который хотел оспорить конституционность п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ. В частности, возможность суда при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении изменять его, если при этом не ухудшается положение привлеченного лица.

Предприниматель П. попал под административную ответственность по ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ за нарушение правил пребывания в России с назначением штрафа в 400 тыс. руб. Решением арбитражного суда штраф заменен предупреждением, но это обоюдно оспорено. В итоге П. вместо предупреждения получил штраф в 200 тыс. руб.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, суд не может ухудшать положение лица при пересмотре дела. Но АПК РФ данного не предусматривает. Поэтому в заключении Уполномоченного отмечено (N ТМ9649-431 от 29.03.2022), что практика арбитражных судов может нарушать конституционные права граждан. Позиция воспринята КС РФ, которым отмечена необходимость соблюдения запретов по общему правилу (N 1134-О/2022 от 17.05.2022).

Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации подтверждено верховенство закрепленного КоАП РФ принципа о недопустимости поворота к худшему для граждан при пересмотре дела об административном правонарушении и приоритет данного правила по отношению к общим правилам арбитражного искового производства.

Сложение сроков административного ареста как системная проблема

КоАП РФ не содержит положений, предусматривающих возможность частичного или полного сложения сроков административного ареста с установлением его верхнего предела за совокупность совершенных административных правонарушений (как это предусмотрено в УК РФ). На практике это приводит к тому, что лицо, отбыв административный арест, на выходе из спецприемника снова задерживается. В отношении него составляется новый административный материал, по которому он снова подвергается административному аресту. Такая "карусель" может повторяться неоднократно, в результате чего гражданин содержится под арестом несколько месяцев. Карательное свойство наказания в этом случае достигает уголовного значения, а достижение его превентивной цели как кратковременного лишения свободы стремится к нулю. Условия содержания в местах отбывания административного наказания не предполагают длительного (на протяжении нескольких месяцев) пребывания. В этой связи полагаем целесообразным рассмотреть вопрос о закреплении в новом КоАП РФ положений о частичном или полном сложении сроков административного ареста.

Вопросы цифровизации производства по делам об административных правонарушениях

Цифровизация стремительно проникает в правоохранительную и правозащитную сферы. Объектом цифровизации должна стать и область производства по делам об административных правонарушениях. В этой связи полагаем целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность:

создать Государственную автоматизированную систему "Доступ к производству по делам об административных правонарушениях", которая позволила бы автоматизировать процессы подачи и регистрации сообщений об административных правонарушениях;

закрепить возможность электронного обжалования постановлений о наложении наказания за административные правонарушения через доступный для всех портал Госуслуги;

установить право составления и получения гражданами протокола и постановления по делу об административном правонарушении, протокола о применении мер процессуального обеспечения в электронном виде через Государственную автоматизированную систему "Доступ к производству по делам об административных правонарушениях".

6.2. Защита прав человека в местах временного содержания

Ежегодно несколько сотен тысяч граждан подвергаются административным арестам за совершение административных правонарушений (в 2020 году - 750145, в 2021 году - 808280, в 2022 году - 919388). Большому числу иностранных граждан назначается административное выдворение с содержанием в ЦВСИГ (в 2020 году - 9768, в 2021 году - 9009, в 2022 году - 29590)*(393). Значительные масштабы административных ограничений вполне очевидно определяют высокую актуальность обеспечения прав лиц, находящихся в этих местах.

В 2022 году принимались меры законодательного плана по повышению гарантий прав человека в данной сфере. В целях обеспечения и сохранения у подозреваемого, обвиняемого, помещаемого в ИВС, документов, удостоверяющих личность, установлен порядок изъятия и выдачи (замены) им паспорта гражданина Российской Федерации*(394). Конкретизирован порядок выдвижения кандидатур в члены ОНК со стороны общественных объединений, включенных в реестр иностранных агентов*(395). Утверждены Правила организации деятельности специализированных организаций для оказания помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения*(396). Уточнен порядок помещения несовершеннолетних в центры временного содержания*(397).

Общая характеристика обращений

В 2022 году к Уполномоченному поступило 282 обращения граждан по вопросам защиты прав человека в местах временного содержания. Их тематика показана на рис. 120.

Чаще всего граждане жаловались на неудовлетворительные условия содержания (необеспечение заключенных питанием, питьевой водой, горячей водой, постельным бельем, средствами гигиены, достаточной проветриваемости и освещенности помещений, приватности туалета) и на необоснованность помещения в места временного содержания (отсутствие для этого законных оснований), на действия персонала учреждений (изъятие личных вещей и документов, грубое обращение и применение физической силы и специальных средств, ограничение передач и посещений), на ненадлежащее обеспечение медицинской помощью (отказы в вызове скорой помощи, госпитализации, передаче лекарств, помещении в камеру отдельно от заболевших заключенных), на превышение установленного срока нахождения, изъятие личных вещей и документов (неотражение изъятых вещей в протоколе, их последующую пропажу)*(398).

Виды учреждений, на администрацию которых граждане жаловались, и количество таких жалоб показаны на рис. 121.

Как видно из диаграммы, более чем на треть уменьшилось количество обращений, связанных с содержанием в ИВС (-38%). Более чем в 2 раза сократилось количество жалоб, поступающих из ПНИ, главным образом в связи с постепенным завершением пандемии COVID-19.

Кратное уменьшение обращений, связанных с содержанием в специальных приемниках (в 4,5 раза), произошло на фоне отсутствия в 2022 году массовых жалоб на аресты участников несогласованных публичных мероприятий. Не претерпело заметных колебаний количество жалоб на условия содержания в помещениях для административно задержанных.

Вместе с тем на фоне общего снижения количества обращений почти в 2,5 раза выросло число жалоб из ЦВСИГ что объясняется объективными сложностями, связанными с выдворением украинских граждан.

Центры временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства

Почти половина (47,5%) обращений поступила от граждан либо в защиту лиц, содержащихся в ЦВСИГ. Подавляющее большинство из них (72%) пришло от граждан Украины, ДНР и ЛНР (в период до воссоединения с Россией). Заявители обращались по вопросам оспаривания решения суда или компетентного органа исполнительной власти, послужившего основанием для помещения в ЦВСИГ, с просьбой об ускорении исполнения решения о депортации или выдворении или его неисполнении, о содействии в получении убежища на территории Российской Федерации, в приобретении российского гражданства, об урегулировании правового положения (легализации) на территории России. Поступали жалобы на условия и длительность содержания в ЦВСИГ.

Уполномоченный по правам человека в Иркутской области С.Н. Семенова обратилась к нам с просьбой об оказании содействия гражданам КНР в выезде на родину. Как следовало из материалов обращения, 8 граждан КНР, находившихся в ЦВСИГ УМВД России по Ангарскому городскому округу Иркутской области, подлежали административному выдворению за пределы России. Но в связи с ограничениями, введенными КНР по причине сложной эпидемиологической ситуации, всем пассажирам, вылетающим в КНР, необходимо пройти двойное ПЦР-тестирование на COVID-19. Это усложняло отправку граждан Китая. Для решения вопроса в ГУОООП МВД России нами направлено ходатайство с просьбой помочь им. В результате гражданам КНР при взаимодействии ЦВСИГ и Генерального Консульства КНР обеспечен выезд на родину (вх. N КЛ-504 от 27.06.2022, к N КЛ-504 от 25.08.2022).

Актуальной остается проблема соблюдения разумных сроков пребывания в ЦВСИГ лиц, в отношении которых приняты решения об административном выдворении за пределы России. Российской Федерацией сняты ковидные ограничения, что должно автоматически исключить длительность сроков содержания. Во многих регионах судами принимаются решения, позволяющие иностранным гражданам, имеющим близких родственников в России, до исполнения решения о выдворении проживать у родственников. Представляется, что данный механизм важно шире применять. В свою очередь, иностранным гражданам важно оказывать помощь в составлении административных исковых заявлений. Однако на данный момент такая помощь оказывается адвокатами на возмездной основе. В связи с чем ощущается необходимость в подготовке Минюстом России примерного образца такого заявления и направлении его в территориальные органы для информирования находящихся в ЦВСИГ иностранных граждан.

До настоящего времени не урегулирован на законодательном уровне вопрос об установлении сроков пребывания иностранных граждан в специальных учреждениях. Данный факт мы отмечаем на протяжении нескольких лет. К сожалению, дело не движется. Хотя еще в 2017 году Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу проект федерального закона о сроках содержания в ЦВСИГ и о порядке продления данных сроков, а также об особенностях исполнения и прекращения исполнения указанного административного наказания, который рассмотрен в первом чтении*(399). Рекомендуется Государственной Думе вернуться к рассмотрению данного законопроекта.

Изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых

Около трети обращений (28%) составляют жалобы на нарушение прав граждан в ИВС. В основном они касались оснований для помещения в ИВС и превышения сроков содержания, условий содержания (проблемы с качеством питания, доступом к питьевой воде, температурным режимом, освещенностью в камерах, обеспечением постельными принадлежностями), мер воздействия к заключенным со стороны персонала ИВС (применение физической силы и специальных средств, нанесение телесных повреждений), обеспечения медицинской помощью (вызов скорой помощи и лечение хронических заболеваний), вопросов получения справочной информации и оказания юридической помощи. В ряде случаев нарушение прав подозреваемых, содержащихся в ИВС, подтвердилось.

Гражданин Г. содержался в ИВС ОМВД России по Нерюнгринскому району Республики Саха (Якутия) свыше установленного законом 10-дневного срока. Освободившись, он обжаловал действия сотрудников полиции в вышестоящую инстанцию, но результата не получил. Тогда Г. обратился к нам за защитой своих прав. В целях оказания помощи заявителю нами направлено ходатайство в республиканскую прокуратуру, совместно с которой проведена проверка. Доводы заявителя о превышении срока его содержания в ИВС подтверждены. На основании этого в адрес начальника ИВС прокуратурой внесено представление (вх. N Г-508 от 04.04.2022).

В 2022 году нами посещены 7 ИВС в Белгородской, Волгоградской, Новгородской, Нижегородской, Московской, Орловской и Рязанской областях. В большинстве случаев условия содержания соответствуют установленным нормам. Среди часто встречающихся недостатков отмечается отсутствие дневного света в связи с расположением камер ниже уровня земли, необеспеченность ИВС медицинскими работниками, совместное содержание курящих и некурящих лиц при наличии свободных камер.

В 2022 году для защиты прав граждан в данной сфере мы начали использовать такой новый инструментарий, как административные иски к государственным органам, нарушившим права.

Гражданин Д. пожаловался на нарушение его права на получение медицинской помощи при содержании в ИВС ОМВД России "Тобольский". Сотрудниками указанного ИВС не была вызвана скорая помощь, когда у Д. проявились признаки коронавируса. Он был помещен в общую камеру с другими задержанными. Такая халатность недопустима, поэтому мы обратилась в Тобольский городской суд Тюменской области с административным иском, который 15 сентября 2022 г. был удовлетворен. Бездействие руководства ИВС ОМВД России "Тобольский" признано незаконным (вх. N Д-610 от 23.06.2022).

Многие проблемы, связанные с обеспечением надлежащих условий содержания подозреваемых, обвиняемых в ИВС, обусловлены высоким физическим износом зданий и коммуникаций, устаревшей, не отвечающей современным требованиям планировкой. Практически всегда материально-бытовые проблемы отсутствуют в тех ИВС, которые функционируют в новых зданиях подразделений полиции. При этом важными факторами также являются укомплектованность ИВС персоналом, материально-техническая обеспеченность.

Соблюдение прав человека в психоневрологических интернатах

Обращения касались: условий содержания (железная посуда, ветхая мебель, плохое питание, угрозы применения сильнодействующих лекарственных препаратов - аминазин, галоперидол, необоснованные запреты на совершение прогулок, грубое отношение со стороны сотрудников администрации и обслуживающего персонала); содействия в переводе в другой ПНИ; несогласия с лишением дееспособности и помещением в ПНИ и оказания помощи в восстановлении дееспособности.

Актуальной является проблема своевременности и качества оказания психиатрической помощи лицам, находящимся в ПНИ. В таких учреждениях порой не хватает специалистов различных профилей, в том числе реабилитологов, дефектологов, клинических психологов, врачей-психиатров, психотерапевтов, диетологов. По данным ФГБУ "Национальный медицинский исследовательский центр психиатрии и наркологии имени В.П. Сербского", озвученным на заседании Экспертного совета при Уполномоченном в октябре 2022 года, фактическая занятость ставок во многих ПНИ составляет 25-50%, что не позволяет организовать полноценную медицинскую психиатрическую помощь. Решением проблемы могло бы стать распространение на врачей и средний медицинский персонал, работающих в ПНИ в сельской местности и малых городах, мер социальной поддержки, предусмотренных программами "Земский доктор" и "Земский фельдшер"*(400).

Соблюдение прав человека в помещениях для административно задержанных

Подавляющее число обращений поступили от задержанных участников несанкционированных публичных акций*(48). В своих обращениях вполне объяснимо они жаловались на необоснованное административное задержание, недопуск к ним адвокатов, угрозы и иное психологическое давление со стороны сотрудников полиции, нарушение сроков и на неудовлетворительные бытовые условия содержания (в том числе на непредоставление питания).

В ходе посещения нами помещений для административно задержанных среди часто встречающихся недостатков отмечаем невыдачу административно задержанным постельного белья, недостаточную вентилируемость, отсутствие на стендах информации о порядке обращения задержанных к Уполномоченному.

Так, по обращению в защиту прав подозреваемого Р. сотрудником Аппарата Уполномоченного 29 ноября 2022 г. осуществлено посещение специальных помещений для задержанных лиц ОМВД России по Басманному району г. Москвы. В результате установлено, что в указанных помещениях наблюдается недостаточная вентилируемость в связи с тем, что решетчатые стены и двери полностью закрыты оргстеклом.

Уполномоченным направлено ходатайство об устранении недостатков начальнику ГУ МВД России по г. Москве. В результате приняты меры по улучшению вентилируемости и притоку свежего воздуха в названные помещения. Также в адрес в МВД России направлено предложение актуализировать информацию о порядке обращения к Уполномоченному, размещаемую на стендах в местах принудительного содержания ОВД (исх. N ТМ 69129-431 от 08.12.2022).

Поступающие жалобы свидетельствуют о правовой неопределенности в вопросе обеспечения условий размещения лиц, доставленных в территориальные отделы полиции, но не помещенных в камеры для административно задержанных. Они фактически лишены свободы передвижения, поскольку не могут беспрепятственно покинуть помещение органа внутренних дел. При этом нередко формально задержанными они не являются в связи с отсутствием на первоначальном этапе в отношении них протокола задержания, адвокаты к ним не допускаются, в том числе по причине объявления специального режима "Крепость". Возникают вопросы необходимости обеспечения доставленных питьевой водой, питанием и доступа к туалету. Проблема усугубляется в период массовых задержаний во время пресечения незаконных публичных акций.

Актуальность данной темы была обозначена нами на проведенном в июне 2022 года Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству круглом столе на тему: "Совершенствование законодательного регулирования института задержания в уголовно-процессуальном и административном законодательстве". Полагаем, что правовой статус лица, доставленного в отдел полиции и лишенного права свободно покинуть его, условия его содержания нуждаются в специальном правовом регулировании.

Соблюдение прав лиц, находящихся в специальных приемниках для содержания лиц, подвергнутых административному аресту

Граждане жаловались на бытовые условия содержания (вопросы обеспечения отоплением, постельными принадлежностями, питьевой водой) и действия персонала учреждений (по досмотру и обыску арестованных).

Признавая необходимость рационального подхода в распределении простыней и наволочек между спецприемниками, полагаем целесообразным обратить внимание на позитивную практику ГУ МВД России по г. Москве, в спецучреждениях которого арестованным выдаются одноразовые постельные принадлежности.

При нашем непосредственном посещении спецприемников (в городе Москве, Новгородской, Нижегородской и Волгоградской областях) выявлены случаи совместного содержания лиц, имеющих судимость и впервые привлекаемых к уголовной ответственности, недостаточности дневного света в камерах. О необходимости установления нормативного правового запрета на указанное совместное содержание отмечалось в Докладе за 2021 год*(349), однако соответствующие изменения в действующее законодательство, регламентирующее порядок отбывания административного наказания, внесены не были. Соблюдение многих других требований к условиям содержания арестованных затруднено неудовлетворительным состоянием зданий, их физическим износом. При этом вышеуказанные проблемы содержания подозреваемых, обвиняемых в ИВС становятся актуальными и для арестованных, поскольку их нередко помещают в помещения для арестованных для отбывания административного наказания в связи с отсутствием в отдельных городах и районах спецприемников.

Пристального внимания заслуживает вопрос регламентации порядка проведения осмотра, досмотра и обыска граждан и их имущества, а также дактилоскопирования и забора биоматериалов лиц, содержащихся в специальных учреждениях МВД России. Продолжают поступать жалобы граждан и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, в которых оспариваются отдельные действия сотрудников полиции при проведении названных процедур, однако последние обосновывают законность таких действий, ссылаясь на ведомственные нормативные правовые акты с грифом для служебного пользования.

Заслуживает поддержки и распространения в этой связи опыт Минюста России, которым проведена работа по систематизации и обнародованию в возможном объеме процедур, связанных с содержанием граждан в учреждениях ФСИН России. В принятых им Правилах внутреннего распорядка в СИЗО, исправительных учреждениях и исправительных центрах предусмотрены специальные разделы, регламентирующие правила проведения обысков и досмотров (раздел XX ПВР СИЗО, раздел XX ПВР ИУ, раздел XI ПВР ИЦ)*(401). Полагаем, что такая работа должна быть проведена и МВД России.

Соблюдение прав человека в помещениях для содержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных в судах

Жалобы и мониторинг показывают, что чаще все граждане недовольны переполненностью, недостаточной освещенностью и проветриваемостью помещений для содержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных в судах, отсутствием раковины с водой, мест для курения. Также поступила жалоба на устройство защитной кабины из металлических прутьев.

Ряд жалоб был связан с использованием при конвоировании заключенных из СИЗО в суды и обратно специального средства "Ажур", представляющего собой соединенные цепью браслеты, сковывающие одновременно руки и ноги. Применение такого спецсредства ко всем подозреваемым, обвиняемым, безотносительно к их возрасту, полу, характеру обвинения, является чрезмерным, унижающим человеческое достоинство. С учетом обращения Уполномоченного в ГУОООП МВД России (исх. ВЛ52509-29 от 13.10.2022) и обсуждения данной проблемы в ходе встречи Президента Российской Федерации с членами СПЧ 7 декабря 2022 г., МВД России сообщило о направлении во все территориальные подразделения органов внутренних дел указаний о недопустимости использования названного средства ограничения подвижности при перевозке в суды подозреваемых, обвиняемых женщин и несовершеннолетних, а также обвиняемых в экономических преступлениях.

Основные результаты работы с обращениями

Во взаимодействии с государственными органами положительно разрешены 24 обращения. Общее число граждан, которым по ним оказана правозащитная помощь, составило 35 человек, в том числе в обеспечении прав лиц, находящихся: в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых - 16; в местах отбывания административного ареста - 2; в помещениях для административно задержанных - 1.

Отменены незаконные отказы в возбуждении уголовного дела по факту причинения вреда гражданам.

6.3. Защита прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы

В рамках реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года*(402) в 2022 году принят ряд законодательных мер, направленных на обеспечение прав лиц, отбывающих наказание и пребывающих в СИЗО, гуманизацию условий их содержания, в разработке которых мы принимали участие: установлена ответственность за пытки*(363); урегулированы общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования пробации в Российской Федерации*(403); усовершенствован порядок формирования и деятельности общественных наблюдательных комиссий*(404); уточнен порядок применения к осужденным условно-досрочного освобождения после замены неотбытой части наказания более мягким видом наказания*(405); подозреваемым и обвиняемым предоставлено право подавать через администрацию СИЗО заявление о выдаче (замене) паспорта гражданина России*(406).

Задачам усиления гарантий прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных подчинены новые правила внутреннего распорядка следственных изоляторов, исправительных учреждений и исправительных центров УИС*(407), в подготовке которых в составе межведомственной рабочей группе также принимали участие представители Уполномоченного. Правила внутреннего распорядка стали более гуманными в части условий содержания всех категорий лиц в учреждениях УИС.

Впервые в правила внутреннего распорядка включен порядок проведения обысков и досмотров, что раньше регулировалось документами ограниченного доступа. Усовершенствован порядок оказания медицинской помощи. Разрешено хранение и использование в СИЗО инвалидных колясок и иных средств реабилитации инвалидов. Повышены требования по гигиене и коммунально-бытовому обеспечению осужденных и заключенных, расширены перечни разрешенных предметов и дополнительных платных услуг, закреплено применение электронных книг для чтения литературы, изучения нормативных правовых актов, ознакомления с материалами уголовного дела. Предусматривается повсеместное внедрение информационных терминалов, позволяющих получать доступ к правовой и справочной информации, которые хорошо зарекомендовали себя в Красноярском крае и в г. Москве.

Однако, к сожалению, несмотря на все предпринимаемые меры и уменьшение контингента, содержащегося в учреждениях УИС*(408), количество обращений в адрес Уполномоченного от лиц, находящихся в учреждениях УИС, их родственников, защитников, общественных организаций не уменьшается.

Общая характеристика обращений

В 2022 году к Уполномоченному поступило 6550 обращений в защиту прав и законных интересов осужденных и заключенных, что заметно больше, чем в предыдущие годы (2020 год - 4872, 2021 год - 5879). Из них - 65 коллективных обращений: 34 - от подозреваемых, обвиняемых и осужденных, содержащихся в учреждениях УИС, и 31 - от иных лиц в защиту законных интересов осужденных.

Тематика обращений, поступающих из учреждений УИС, представлена на рис. 125. Основной прирост произошел за счет обращений, касающихся условий содержания (+49%), привлечения к труду и оплаты труда (+31%), медицинского обеспечения (+15%). Увеличилось количество обращений по вопросам ресоциализации и по поводу разъяснений положений нормативных актов.

Медицинское обеспечение

Самая многочисленная группа обращений была связана с вопросами медицинского обеспечения в учреждениях УИС. Эти обращения весьма разнообразны и касаются как общих вопросов порядка и условий оказания медицинской помощи, ее своевременности и качества, проведения обследований и назначения лечения, так и возможности оказания высокотехнологической и специализированной медицинской помощи, в том числе кардиологической, онкологической, травматологической, офтальмологической и т.д. По результатам рассмотрения оказана помощь по 134 обращениям (9,2% от общего количества этой группы).

Осужденный Л. (вх. N Л-964 от 09.12.2021) рассказал о ненадлежащем оказании медицинской помощи в ФКУ ИК-12 ГУФСИН России по Нижегородской области. По нашей инициативе состоялась проверка, проведенная медицинским управлением ФСИН России. Она подтвердила факт нарушения сроков проведения осужденному Л. медицинского исследования жизненно важного показателя свертываемости крови, который необходимо измерять не реже 1 раза в месяц (МНО крови). По факту нарушения прав гражданина виновное должностное лицо медико-санитарной части привлечено к дисциплинарной ответственности (исх. ФСИН России N ОГ-22-4092 от 28.02.2022).

Несмотря на то, что в последние годы ФСИН России проводится работа по улучшению медицинского обслуживания лиц, содержащихся в учреждениях УИС, количество обращений на эту тему ежегодно увеличивается. В подавляющем большинстве заявители жалуются на сложности при проведении медицинского обследования и при записи на прием ко врачу (80%) и просят оказать помощь в проведении стационарного лечения (11%).

Будем надеяться, что новые Правила внутреннего распорядка в определенной мере помогут улучшить ситуацию с оказанием медицинской помощи: теперь заключенным предоставлена возможность получать информацию о своем здоровье, знакомиться с медицинской документацией, получать выписки из медицинских документов, приобретать лекарственные препараты и хранить их при себе в соответствии с назначением лечащего врача. В частности, в том числе по нашему предложению лицам, содержащимся в учреждениях УИС, разрешено иметь при себе лекарственные препараты при наличии подтвержденных лечащим врачом (фельдшером) медицинской организации УИС медицинских показаний к их непрерывному приему в количестве, необходимом для непрерывного приема данных лекарственных препаратов в течение 3 календарных дней.

Условия содержания

Жалобы граждан на условия содержания в учреждениях УИС традиционно занимают вторую большую группу поступающих обращений. Основная их часть касалась условий содержания в СИЗО (49%) и исправительных учреждениях (45%).

По 162 обращениям (11,1%) изложенные факты подтвердились и права заявителей были восстановлены. Так, нашли свое подтверждение ненадлежащие условия содержания в СИЗО по 76 жалобам, в исправительных учреждениях - по 83 жалобам, в иных учреждениях УИС - по двум жалобам и по одной жалобе - при конвоировании.

Чаще всего не соблюдается размер санитарной площади, приходящейся на одного человека в камере, вследствие переполнения СИЗО ряда регионов. Такие письма приходили из республик Карелии и Татарстана, Ставропольского края, Воронежской области, Московской области и некоторых других регионов.

Частичному решению данной проблемы в ближайшей перспективе будет способствовать реализация Федеральной целевой программы "Развитие уголовно-исполнительной системы (2018-2030 годы)"*(409), в которой предусмотрено строительство новых СИЗО: в Московской области - на 4000 мест, в Республике Крым - на 1500 мест, в Ставропольском крае - на 1000 мест, в Краснодарском крае - на 1000 мест, в Республике Татарстан - на 1000 мест, в Воронежской области - на 500 мест.

В этой связи на X Международном Санкт-Петербургском юридическом форуме нами поддержана идея строительства исправительных учреждений объединенного типа, которые позволят комплексно решать некоторые проблемы переполнения следственных изоляторов, а наличие в каждом СИЗО зала судебных заседаний снимет острую проблему транспортировки подозреваемых и обвиняемых в суды.

Ускорить ознакомление обвиняемых с материалами уголовных дел, а значит, и сократить время их пребывания в СИЗО поможет включенное в новые правила внутреннего распорядка положение о предоставлении во временное пользование подозреваемым и обвиняемым технических устройств для чтения электронных книг (пункт 62.15 ПВР СИЗО).

Отчасти решить данную проблему сможет также Федеральный закон от 29 декабря 2022 г. N 610 "О внесении изменений в УПК Российской Федерации", предусматривающий направление копии судебного решения в форме электронного документа при дистанционном участии в судебном процессе.

На встрече с членами СПЧ 7 декабря 2022 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин поддержал предложение о сокращении сроков содержания под стражей: "Недопустимо держать в СИЗО по пять лет без приговора, уголовные дела нельзя вести вечно. Если дело сложное, надо переходить к иным мерам пресечения"*(410).

В условиях содержания под стражей предоставление краткосрочных свиданий и телефонных переговоров подозреваемым и обвиняемым с родственниками имеет важное значение. Отсутствие в законодательстве установленных сроков рассмотрения подобных заявлений негативно сказывается на практике предоставления свиданий. На межведомственном согласовании находится проект федерального закона "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", устанавливающий порядок предоставления лицу, содержащемуся под стражей, свидания с родственниками и иными лицами. Надеемся на скорейшее его внесение в Государственную Думу.

Актуален также вопрос о мониторинге применения новых правил внутреннего распорядка следственных изоляторов и исправительных учреждений. Предусмотрено, что многие нормы, направленные на повышение гарантий лиц, содержащихся в учреждениях ФСИН России (введение электронных терминалов, душевых кабин, предоставление образовательных услуг и т.п.) будут реализованы только при технической возможности. При отсутствии необходимого финансирования возникает риск их неисполнения на протяжении длительного времени.

Перевод в иные учреждения

Чаще всего (94%) жалобы поступали на отказы осуществить перевод в иное исправительное учреждение, а также содержали просьбы о содействии в переводе для отбывания наказания в регион, где проживают близкие родственники осужденного.

Во всех случаях нами разъяснялись правовые способы решения данных проблем и проводились консультации. При этом почти в каждом пятом случае (19,1%) было оказано содействие по вопросу перевода.

Престарелая мать осужденного М., отбывающего наказание в ФКУ ИК-18 УФСИН России по Республике Мордовия, обратилась с просьбой оказать содействие в переводе сына для дальнейшего отбывания наказания ближе к ее месту жительства в г. Москве. Однако администрация учреждения без объяснения причин не давала разрешения на перевод. После нашего обращения во ФСИН России осужденный М. был переведен в исправительную колонию на территории Рязанской области (вх. N М-1402 от 06.07.2022).

Реализация права осужденных на перевод в учреждение, расположенное ближе к месту жительства родственников, усугубляется длительной процедурой рассмотрения подобных ходатайств осужденных, сроки которой законодательно не регламентированы. Представляется, что данный пробел должен быть устранен путем внесения изменения в часть 2 статьи 81 УИК РФ либо посредством принятия подзаконного акта.

Обжалование действий сотрудников УИС

Особенностью 2022 года, в отличие от предыдущих, стало сокращение более чем на треть числа обращений по вопросам обжалования действий сотрудников УИС. Считаем, что это обусловлено повышением служебной дисциплины в системе ФСИН России, активизацией деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, усилением общественного контроля, а также принятием федерального закона об увеличении уголовной ответственности за пытки.

На нашем постоянном контроле находится ситуация по расследованию и наказанию виновных по ранее выявленным фактам пыток в учреждениях УИС. Так, Заволжским районным судом Ярославля были признаны виновными в превышении полномочий два сотрудника ИК-1. Они приговорены к 3 и 3,5 годам лишения свободы*(411).

Структура обращений по данной категории жалоб представлена на рис. 127.

Наибольшее число жалоб поступает в связи с применением физической силы и использованием спецсредств в учреждениях УИС (30%). При последующих проверках, проведенных органами прокуратуры и ФСИН России, подтвердились факты и восстановлены права заявителей по 34 жалобам (4,3%), включая 11 случаев неправомерного привлечения к дисциплинарной ответственности; 8 фактов незаконного применения физической силы и специальных средств; 7 жалоб по вопросу отказа в направлении корреспонденции; 5 жалоб на жестокое или унижающее достоинство обращение; 1 обращение по вопросу невыдачи документов; 1 жалобу на отказ в предоставлении свидания; 1 случай неправомерной постановки на профилактический учет.

Гражданка Б. обратилась с жалобой на непредоставление ей длительного свидания с ее сыном - осужденным Х., отбывающим наказание в ФКУ ИК-1 УФСИН России по Ставропольскому краю (вх. N Х-245 от 28.12.2021). Была инициирована проверка прокуратурой Ставропольского края, факт необоснованного отказа в длительном свидании с близкими родственниками подтвердился. Начальнику ИК-1 внесено представление, сотрудник, допустивший нарушение, привлечен к дисциплинарной ответственности (вх. N 4696 от 18.03.2022).

Ранее нами указывалось на то, что в превентивных целях записи видеонаблюдения в учреждениях УИС желательно хранить не менее одного года на серверах в прокуратуре или в территориальных органах ФСИН России. Со ссылкой на отсутствие дополнительного финансирования данная рекомендация пока не выполняется. Считаем необходимым поэтапно продвигаться к выполнению этой задачи.

Подтверждаются жалобы подозреваемых, обвиняемых и осужденных о нарушении их права на отправку почтовой корреспонденции. Заявители жалуются на то, что письма, передаваемые сотрудникам УИС, не отправляются и не возвращаются отправителям. На эту проблему обращают внимание уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации: факт передачи корреспонденции непосредственно от отправителя сотруднику УИС не фиксируется. Несмотря на то, что в соответствии с пунктом 113 ПВР СИЗО о подаче предложений, заявлений и жалоб делается отметка в журнале учета с указанием даты их приема и с пунктом 151 ПВР ИУ - работником ИУ, ответственным за отправку предложений, заявлений, ходатайств и жалоб, подавшему их осужденному выдается расписка с указанием даты приема. Этот вопрос требует более детального регулирования и закрепления процедуры фиксации корреспонденции, передаваемой осужденными, подозреваемыми и обвиняемыми администрации УИС.

Ресоциализация

Вопросы ресоциализации осужденных и лиц, освобожденных из мест лишения свободы, также остаются наиболее распространенными среди поступивших к нам обращений. Из всех обращений на эту тему большая часть касается постпенитенциарной ресоциализации (59%), то есть вопросов получения помощи после освобождения из мест лишения свободы. При этом подавляющее большинство обращений, по которым приходится давать подробные разъяснения (86%), составляют просьбы оказать правовую помощь: разъяснить виды помощи, которые освобождаемый может получить, в какие организации или органы он может обратиться, какие права он имеет и т.п.

Больше трети жалоб по пенитенциарной ресоциализации относятся к вопросам восстановления и поддержания социальных связей (37%), установления инвалидности (27%), назначения или перерасчета пенсий (12%), восстановления или получения различных документов (12%).

По 12 жалобам (1,8%) приведенные факты подтвердились, и было оказано содействие в восстановлении прав заявителей. Из 9 случаев пенитенциарной ресоциализации решены вопросы по трем обращениям в части назначения пенсии, по двум обращениям - в части восстановления и поддержания социальных связей, по двум обращениям - по вопросам восстановления утраченных документов, по одной жалобе оказано содействие в получении профессии, а также по одной - в установлении инвалидности.

Осужденный З., отбывающий наказание в ФКУ ИК-3 УФСИН России по Чувашской Республике, обратился с жалобой о нарушении его права на образование. По нашей инициативе республиканской прокуратурой проведена проверка, которая подтвердила тот факт, что администрация учреждения без причины лишила З. возможности получить высшее образование. Он содержался в штрафном изоляторе, но имел право пользоваться учебно-методическими и информационными материалами на бумажном носителе. В итоге на основании прокурорского представления З. дана возможность получения дополнительных платных услуг в виде распечатывания необходимого учебного материала (вх. N З-22 от 18.01.2022).

По вопросам постпенитенциарной ресоциализации по двум обращениям нами оказано содействие в получении материальной и социальной помощи после освобождения, по одной жалобе - решен вопрос о получении льгот и иных мер поддержки при освобождении.

Анализ жалоб показывает, что укрепление гарантий прав лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, в целях их ресоциализации, требует синергии органов публичной власти всех уровней. Наши предложения на этот счет сформулированы в тематическом докладе Уполномоченного, изданном в 2022 году*(412).

Предоставление и разъяснение нормативных правовых актов

Традиционно подозреваемые, обвиняемые и осужденные жалуются на непредоставление им нормативных актов, отсутствие их в библиотеке учреждения, на предоставление устаревших текстов, а также просят разъяснения законодательства. Во всех случаях заявители получают исчерпывающие разъяснения и возможную помощь. По 131 обращению заявителям даны разъяснения законодательства и направлены (переданы) тексты нормативных правовых актов.

Так, по инициативе Уполномоченного Минюст России поручил ФСИН России проработать вопрос заключения прямых договоров с издательством "Проспект" на поставку в учреждения УИС юридической литературы в качестве гуманитарной помощи и для продажи через магазины учреждений. Заключен договор по поставкам с одним регионом.

Эти вопросы тесно связаны с реализацией права подозреваемых, обвиняемых и осужденных на оказание юридической помощи. Представляется, что нужно законодательно закрепить возможность подозреваемым, обвиняемым и осужденным осуществлять свидания для оказания юридической помощи путем использования систем видео-конференц-связи.

Освобождение от отбывания наказания

Почти половина заявителей (46%) жаловались на отказ в УДО, треть - на отказ в освобождении по болезни (29%), пятая часть обращений касалась вопросов помилования и амнистии (20%). Из всех поступивших обращений данной категории (183) приведенные факты подтвердились в 10 случаях, и осужденным была оказана помощь в УДО или освобождении по болезни.

Отбыв в местах лишения свободы более 2/3 срока, гражданин К. подал ходатайство об УДО, но постановлением Ивановского районного суда Ивановской области ему было отказано. Апелляционная (29 июля 2021 г.) и кассационная (3 февраля 2022 г.) инстанции оставили данное постановление в силе. Не добившись результата, К. обратился к нам за помощью. Стали изучать ситуацию и выяснили, что К. в УДО отказано незаконно. Дело в том, что из 6 лет 3 месяцев лишения свободы К. отбыто более 5 лет; он раскаялся; нарушения порядка не допускал; имеет поощрения. Кроме этого, К. является инвалидом III группы и за время заключения шесть раз был госпитализирован. С учетом этого мы направили ходатайство в Верховный Суд Российской Федерации. Вторым кассационным судом общей юрисдикции, на котором присутствовал представитель Аппарата Уполномоченного, 16 июня 2022 г. ходатайство К. об УДО было удовлетворено (вх. N К-859 от 26.04.2022).

По-прежнему общей проблемой продолжает оставаться своевременное освобождение от дальнейшего отбывания наказания лиц, страдающих тяжелыми заболеваниями, препятствующими отбыванию наказания. Соответствующий законопроект, в котором учтены и наши предложения, Минюстом России разработан. Надеемся на его скорейшее внесение в Государственную Думу.

Привлечение к труду и условия труда

Спектр поступающих вопросов самый разнообразный и затрагивает проблемы низкого уровня заработной платы, отсутствия конкурентного производства, соответствующего современному рынку труда, недостаточного объема государственных и муниципальных заказов, что создает проблемы в полном трудоустройстве осужденных, недостаточного информирования о правах осужденных, связанных с их трудом (оплатой и условиями труда и т.д.). Из всех обращений по теме привлечения к труду значительная часть жалоб посвящена вопросам оплаты труда (38%), удержаний из зарплаты и социальных выплат (37%), а также сложностям с трудоустройством в УИС и отсутствием работы (25%).

Из поступивших по данной тематике обращений (164) подтвердились приведенные факты по 15 жалобам (9%). Заявителям были возвращены незаконно удержанные из заработной платы, недоначисленные и недополученные денежные средства по 10 жалобам, а также оказано содействие в трудоустройстве 5 осужденных, имеющих алиментные обязательства и иски.

В защиту законных интересов К., отбывающего наказание в ФКУ ИК-6 УФСИН России по Оренбургской области, к нам обратился председатель Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов Я.Е. Нилов. Он указал на нарушения трудовых прав К. Для выяснения всех обстоятельств мы направили запрос в региональную прокуратуру по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. В ходе проверки выяснилось, что при законодательном увеличении МРОТ расценки на пошив одежды не были пересмотрены, и К. недоплатили деньги. Тем самым нарушили ч. 1 ст. 105 УИК РФ. Кроме этого, не соблюдались нормы ст. 136 ТК РФ и вместо 2 раз в месяц заработная плата К. выплачивалась 1 раз. Учитывая это, в адрес начальника ИК-6 внесено представление. По итогам его рассмотрения одно должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности. К. выплачены все деньги, в том числе компенсация за несвоевременную оплату труда (вх. N К-1985 от 07.07.2022).

Отдельные обращения поступали также по поводу изменения вида исправительного учреждения (74), с жалобами на решения правоохранительных органов и общественных организаций (49), по вопросам участия представителей Уполномоченного в судебных заседаниях (30). По каждому обращению принимались установленные законодательством меры и оказывалась помощь заявителям.

Общие результаты рассмотрения обращений

В целом положительно разрешено 604 обращения (в том числе 4 коллективных), по 2 обращениям защищены права неопределенного круга лиц. Правозащитная поддержка была оказана 9736 лицам.

В семи учреждениях УИС, благодаря инициированным нами проверкам, устранены системные недостатки, связанные с нарушением прав осужденных на медицинское и материально-бытовое обеспечение, на получение посылок и передач, а также приобретение предметов первой необходимости в магазинах учреждений; несоблюдением требований трудового законодательства; неправомерным наложением дисциплинарных взысканий.

6.4. Защита прав человека при исполнении наказания в виде принудительных работ

Государство проводит последовательную политику по гуманизации уголовных наказаний. В результате с каждым годом доля лиц, отбывающих наказания, не связанные с их изоляцией от общества, растет. Одним из таких наказаний, альтернативных лишению свободы, являются принудительные работы, которые применяются с 1 января 2017 г. Их целью являются исправление и ресоциализация осужденных через обязательное привлечение их к труду. За это время более 66 тыс. осужденных отбыли наказание в виде принудительных работ. Уровень трудоустройства осужденных к принудительным работам составил на конец 2022 года 99%*(413).

Как отмечает Международная организация труда, привлечение осужденных к общественно полезному труду не может расцениваться как принудительный или обязательный труд, поскольку он осуществляется вследствие приговора, вынесенного судом, который, назначая наказание в виде принудительных работ, предопределяет привлечение трудоспособных осужденных к труду как одному из средств воспитания и исправления*(414).

Переход на принудительные работы поможет осужденным вернуться к нормальной жизни в обществе, наладить социальные связи, получить работу по трудовому договору, возобновить контакты с семьей. По сведениям Минюста России, количество рецидивов после исправительных центров почти в 4 раза меньше по сравнению с другими видами наказаний. Осужденные получают возможность трудиться на базе коммерческих хозяйственных организаций. После освобождения они могут остаться трудиться на тех же предприятиях уже как обычные работники*(415).

Согласно части 1 статьи 60 ¹ УИК РФ осужденные к принудительным работам отбывают наказание в специальных учреждениях УИС - исправительных центрах. На 31 декабря 2022 г. численность осужденных, которые имеют право на замену лишения свободы наказанием в виде принудительных работ и могут быть направлены для дальнейшего отбывания наказания в исправительные центры, составила 162,8 тыс. чел.*(416). По состоянию на 1 января 2023 г. на учете в 46 исправительных центрах и 321 изолированном участке, функционирующем как исправительный центр (всего - 367), состояло 13224 осужденных к принудительным работам*(417).

Решением Совета Безопасности Российской Федерации регионам поручено организовать работу по расширению сети исправительных центров УИС до 400 мест в каждом субъекте Российской Федерации на базе регионального имущества либо имущества предприятий и организаций. На конец 2022 года уже создано 40,9 тыс. мест для размещения и трудоустройства осужденных к принудительным работам*(418), а к 2024 году этот показатель должен достичь 80 тыс. мест в исправительных центрах по всей стране. Данная работа будет вестись субъектами Российской Федерации совместно с региональными отделениями Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, общероссийской общественной организации "Деловая Россия" и общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России"*(415). Регионы активно включились в данную работу*(419).

В последнее время наблюдается тенденция расширения сотрудничества УИС с предпринимательским сообществом. Коммерческие организации и индивидуальные предприниматели размещают на площадках УИС свои производства, а также привлекают осужденных к труду на объектах, расположенных вне учреждений УИС, что обеспечивает занятость осужденных и возмещение ущерба потерпевшим, а также способствует социальной адаптации осужденных после освобождения. Осужденные к принудительным работам привлекаются к труду в сферах строительства, пищевого производства, сельского хозяйства, легкой промышленности, оказания услуг, промышленного и мебельного производства, лесозаготовки и деревообработки, ЖКХ и благоустройства, переработки ТБО и в иных сферах. Нами поддержан законопроект*(420), в соответствии с которым возможность привлекать к труду осужденных к принудительным работам появится у индивидуальных предпринимателей.

Общая характеристика обращений

Обращений от лиц, осужденных к принудительным работам, поступает не так много, но наметилась тенденция их увеличения в силу более широкого применения этой меры уголовного наказания. В 2022 году зарегистрировано 38 обращений, в 2021 году - 28, в том числе поступили две коллективные жалобы с просьбой оказать правовую помощь.

Тематика обращений показана на рис. 129.

По сравнению с прошлым годом практически на том же уровне сохранилось количество жалоб на условия содержания в исправительных центрах, незаконные действия сотрудников УИС и просьб о переводах в другие учреждения. Значительно увеличилось количество обращений по вопросам трудоустройства и условий труда в период отбывания наказания, возвращения в открытое общество после освобождения. Сократилось число жалоб на медицинское обеспечение и по вопросам освобождения от отбывания наказания.

В части, касающейся условий содержания в исправительных центрах, осужденные жаловались на отсутствие горячей воды, плохое качество пищи, на ограничения в посещении магазина и невозможность приобретения продуктов питания.

В обращениях на незаконные действия сотрудников осужденные жаловались на неправомерное ежедневное привлечение к работам по благоустройству исправительного центра, на ограничение выхода за пределы исправительного центра в личное время.

Увеличилось количество обращений по вопросам реализации трудовых прав в связи с низкой заработной платой осужденных к принудительным работам.

Осужденные к принудительным работам имеют право на отбывание наказания в исправительном центре, расположенном ближе к месту жительства родственников. В ряде обращений затрагивались вопросы реализации права на перевод в другое учреждение.

Некоторые обращения касались вопросов социальной адаптации после освобождения и поддержания социальных связей (оказание помощи в получении жилья, образования, правовой помощи), медицинской помощи (невозможность попасть на прием к врачу и провести обследование, необеспечение средствами реабилитации инвалида), условно-досрочного освобождения.

Проблемы, возникающие при исполнении наказания в виде принудительных работ, и предложения по их решению озвучивались нами 30 июня 2022 г. на Юбилейном Х Петербургском международном юридическом форуме на сессии "Принудительные работы. Точка зрения общества, бизнеса и государства", а также на рабочем совещании под председательством Министра юстиции Российской Федерации К.А. Чуйченко 22 ноября 2022 г.

Основные результаты работы с обращениями

Во взаимодействии с государственными органами восстановлены права осужденных на надлежащие материально-бытовые условия содержания в УФИЦ при ФКУ ИК-10 УФСИН России по Самарской области и УФИЦ при ФКУ ИК-7 ГУФСИН России по Хабаровскому краю. Также удалось помочь некоторым осужденным в переводе в исправительный центр ближе к месту нахождения родственников (осужденный С. из Тюменской области переведен в Краснодарский край и осужденный Ц. из Кировской области переведен в Московскую область). Помимо этого, по каждому обращению заявители получали консультативную помощь.

Решены и системные вопросы в данной сфере. Так, в Докладе за 2021 год дана рекомендация Правительству Российской Федерации об установлении единого срока наказания, отбытие которого необходимо для применения УДО*(421). С удовлетворением отмечаем, что рекомендация выполнена. Принят федеральный закон об исчислении срока УДО от первоначального приговора суда*(405). Кроме того, в новых ПВР ИЦ учтены наши предложения о снятии грифа ограниченного доступа с норм, устанавливающих порядок досмотра и обыска.

Анализ результатов работы с обращениями граждан и мониторинг правоприменительной практики позволяют назвать несколько проблем системного свойства, которые имеются в сфере исполнения принудительных работ.

Совместное содержание в исправительных центрах впервые осужденных и ранее судимых лиц

В исправительных центрах осужденные содержатся совместно, в связи с чем неоднократно судимые лица криминальной направленности оказывают негативное влияние на впервые осужденных, приобщая их к криминальной субкультуре. По информации ФСИН России, значительную часть осужденных из числа отбывающих принудительные работы составляют лица, которым неотбытая часть наказания в виде лишения свободы заменена принудительными работами*(422). В связи с этим с удовлетворением отмечаем, что принят Федеральный закон от 24 сентября 2022 г. N 365-ФЗ, который частично решает вопросы негативного влияния лиц криминальной направленности на впервые осужденных: исключена замена неотбытой части наказания принудительными работами осужденным за совершение особо тяжкого преступления*(423) (таким образом, в исправительные центры не будут поступать осужденные за особо тяжкие преступления из исправительных колоний).

Вместе с тем полагаем, что требуется законодательно установить запрет на совместное содержание лиц, ранее отбывавших наказание в виде лишения свободы, и впервые осужденных (аналогично запрету, установленному в статье 80 УИК РФ для исправительных учреждений).

Продолжительность времени нахождения за пределами исправительного центра в выходные дни для положительно характеризующихся осужденных

Сохраняет актуальность проблема ограничения несколькими часами времени за пределами исправительного центра в выходные дни для положительно характеризующихся осужденных.

Так, из Ярославской области поступило коллективное обращение, в котором осужденные, отбывающие наказание в виде принудительных работ в изолированных участках, действующих как исправительные центры при ФКУ ИК-2 и ФКУ ИК-3 УФСИН России (92 человека), подняли вопрос об изменении порядка нахождения осужденных за пределами исправительных центров в выходные и праздничные дни. Аналогичные жалобы поступили из Красноярского края и Омской области.

Для решения данной проблемы мы обратились во ФСИН России. Согласно поступившей информации, порядок выхода осужденных за пределы исправительного центра, в период которого осужденный может реализовать право на общение с родственниками, законодательством Российской Федерации урегулирован, поскольку в соответствии с распорядком дня УФИЦ ИК-2 и УФИЦ ИК-3 личное время у осужденных в выходные и праздничные дни установлено с 9.00 до 14.00 и с 15.00 до 20.00 (вх. N 7661 от 24.04.2022).

На первый взгляд формально все правильно: примерный распорядок дня устанавливает личное время не менее 3 часов. А по существу - это неоправданное ограничение. Зачастую исправительные центры расположены вдали от крупных населенных пунктов, магазинов, медицинских и социально-бытовых организаций. Трех часов времени хватает только на то, чтобы добраться до них и вернуться обратно. На приобретение продуктов питания и товаров первой необходимости, на общение с родственниками, которые приезжают из разных уголков России, времени не остается.

Со своей стороны ФСИН России ссылается на необходимость профилактики побегов, употребления алкоголя и других злостных нарушений. Это верно, но данные нарушения не зависят от времени и могут быть совершены даже по дороге на работу. В этой связи считаем целесообразным рассмотреть вопрос об установлении большей продолжительности свободного времени осужденных к принудительным работам. По крайней мере для положительно характеризующихся осужденных в выходные и праздничные дни оно может быть более длительным. Предлагаем закрепить право положительно характеризующихся осужденных на проведение свободного времени вне пределов исправительного центра в течение всего дня от утренней до вечерней поверки в выходные и праздничные дни.

Отбывание наказания в исправительном центре, расположенном ближе к месту жительства осужденного или его близких родственников

Проблема отбывания наказания в учреждении, расположенном ближе к месту жительства осужденного или его близких родственников, законодательно решена, однако организационно перевод осужденного в другое учреждение зачастую неоправданно затягивается на многие месяцы.

Осужденный Ц. имеет ряд хронических заболеваний, в том числе опухоль головного мозга, у него на иждивении престарелые родители (отец - 82 года, мать - 72 года), проживающие в г. Москве. При таких обстоятельствах отбывание им наказания в исправительном центре, расположенном ближе к месту жительства семьи, способствовало бы поддержанию социально-полезных связей, ресоциализации и постпенитенциарной адаптации осужденного, а также дало бы ему возможность проходить динамическое наблюдение, медицинское обследование и лечение в Центре нейрохирургии им. академика Н.Н. Бурденко. Несмотря на неоднократные обращения, руководство ФСИН России не нашло возможности перевести данного осужденного в исправительный центр УФСИН России по г. Москве. Ко мне неоднократно обращались его близкие родственники. Вопрос решался более полугода, и только после подачи Уполномоченным административного иска в Ленинский районный суд г. Кирова 24 ноября 2022 г. осужденного удалось перевести в Московскую область для дальнейшего отбывания наказания (вх. N к Ц-41 от 21.04.2022).

Анализ данной проблемы позволил сделать вывод о том, что осужденные сталкиваются с трудностями при реализации своего права на перевод (один раз в период отбывания наказания) для дальнейшего отбывания наказания в исправительный центр ближе к месту жительства родственников.

В связи с этим полагаем возможным рекомендовать ФСИН России усилить ведомственный контроль за превышением 30-дневного срока рассмотрения обращений граждан по этим вопросам, установленного частью первой статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Расширение практики применения принудительных работ

Полагаем, что расширению практики применения принудительных работ будет способствовать установление льготного исчисления срока отбывания наказания в виде принудительных работ в местностях с особыми климатическими условиями. На эту проблему обратил внимание Уполномоченный по правам человека в Камчатском крае А.В. Зимин (к N 814ВН от 25.11.2021). По данным ФСИН России, на территории Арктической зоны, в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях расположено 39 учреждений для исполнения наказания в виде принудительных работ с возможностью размещения в них 3883 осужденных*(418). В этой связи полагаю возможным рекомендовать Минюсту России ускорить разработку законопроекта, которым будет установлен порядок льготного исчисления срока отбывания наказания в виде принудительных работ в местностях с особыми климатическими условиями.

Вопросы продления срока прибытия осужденного в исправительный центр при наличии уважительных причин

Порядок, установленный частью 4 статьи 602 УИК РФ, для объявления в розыск осужденного к принудительным работам, уклоняющегося от получения предписания или не прибывшего к месту отбывания наказания в установленный предписанием срок, как представляется, не соответствует пункту 13 Порядка направления осужденных к месту отбывания принудительных работ*(424). Ведомственным нормативным правовым актом установлено, что при невозможности выезда осужденного и прибытия его в исправительный центр в установленный в предписании срок по уважительным причинам указанный срок продлевается по постановлению территориального органа УИС или учреждения, выдавшего предписание. По общему правилу в случае конкуренции норм УИК РФ и ведомственного нормативного правового акта будет действовать положение федерального закона, хотя в данном случае разумным и справедливым было бы обратное.

Представляется целесообразным внесение изменений в часть 4 статьи 602 УИК РФ, согласно которым в случае уклонения осужденного к принудительным работам от получения предписания без уважительных причин или неприбытия без уважительных причин к месту отбывания наказания в установленный в предписании срок он объявляется в розыск территориальным органом УИС и подлежит задержанию на срок до 48 часов с возможностью его продления судом до 30 суток.

Вопросы содержания осужденных к принудительным работам в помещении для нарушителей

Поступают обращения от осужденных к принудительным работам и их родственников по проблемам, возникающим в процессе применения некоторых положений Правил внутреннего распорядка исправительных центров (далее - ПВР ИЦ)*(425). Осужденные, в частности, жалуются, что отсутствуют радио, телевизор, горячая вода, чайник. Не урегулирован вопрос посещения магазина нарушителями, которые содержатся в специальных помещениях. В этой связи представляется целесообразным закрепить в ПВР ИЦ требования к оборудованию помещения для нарушителей, урегулировать вопрос вывода осужденных в магазин.

Отсутствие четкой правовой регламентации понятия "неотложные социально-бытовые вопросы"

К нам поступают обращения по поводу отсутствия четкой правовой регламентации понятия "неотложные социально-бытовые вопросы", для решения которых осужденному к принудительным работам администрацией исправительного центра может быть разрешен краткосрочный выезд за его пределы на основании части 3 статьи 60 ⁴ УИК РФ. На местах этот термин толкуется по-разному.

В целях сужения границ административного усмотрения по данному вопросу рекомендуем Минюсту России обобщить имеющуюся правоприменительную практику и раскрыть в ПВР ИЦ понятие "неотложные социально-бытовые вопросы". Соответствующие предложения направлены в Минюст России.