Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 ноября 2015 г. N Ф08-8570/15 по делу N А22-1093/2015

г. Краснодар

27 ноября 2015 г.

Дело N А22-1093/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2015 г.

Полный текст постановления изготовлен 27 ноября 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рогальского С.В., судей Леоновой О.В. и Савенко Л.И., при участии в судебном заседании от ответчика - автономного учреждения Республики Калмыкия "Калмлес" (ИНН 0816028120, ОГРН 1140816005978) - Сангаджиевой Е.В. (доверенность от 31.12.2015), в отсутствие истца - прокурора Республики Калмыкия и ответчика - общества с ограниченной ответственностью "Лесохозяйственное производственное территориальное объединение" (ИНН 0816027624, ОГРН 1140816004515), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу автономного учреждения Республики Калмыкия "Калмлес" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2015 (судьи Сомов Е.Г., Годило Н.Н., Жуков Е.В.) по делу N А22-1093/2015, установил следующее.

Прокурор Республики Калмыкия (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Калмыкия с иском к автономному учреждению РК "Калмлес" (далее - учреждение) и ООО "Лесохозяйственное производственное территориальное объединение" о признании заключенного ответчиками договора подряда от 25.03.2015 N 2 на выполнение в 2015 году мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на территории Башантинского, Комсомольского и Яшалтинского лесничеств недействительной (ничтожной) сделкой. В качестве оснований ничтожности сделки прокурор указал на нарушение норм Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и Федерального закона от 03.11.2006 N 174 "Об автономных учреждениях", согласно которым автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. По мнению истца, возложение учреждением на другое лицо по гражданско-правовому договору обязанностей по защите и воспроизводству лесов, а не личное выполнение этих функций, составляющих государственное задание и прямо относящихся к уставной деятельности, равноценно отказу от выполнения государственного задания. До принятия судом решения с учетом возражений ответчика прокурор пояснил, что право учреждения на заключение без проведения торгов договоров о выполнении работ истцом не оспаривается. Несоблюдение соответствующих положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) в качестве оснований ничтожности сделки не приводится (л. д. 79, 80).

Решением от 15.06.2015 (судья Джамбинова Л.Б.), в иске отказано. Суд, исходя из заявленных оснований, пришел к выводу, что выполнение учреждением государственного задания с привлечением ресурсов других лиц не может считаться отказом от выполнения этого задания. Кроме того, с учетом предмета иска суд исследовал вопросы соответствия сделки контрактному законодательству и указал, что спорные отношения регулируются специальным Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ). Данным Законом автономному учреждению предоставлено право заключать сделки для выполнения государственных заданий способами, устанавливаемыми собственным Положением о закупке. Положение учреждения о закупке, утвержденное и опубликованное в установленном порядке, предусматривает размещение заказа на сумму, не превышающую 15 млн рублей, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), т. е. без проведения торгов.

Постановлением апелляционного суда от 03.09.2015 решение от 15.06.2015 отменено, договор подряда признан недействительным. Апелляционный суд согласился с мнением прокурора о том, что наделение учреждением другого лица без проведения торгов полномочиями по выполнению возложенных на учреждение государственных функций, финансируемых из бюджета Республики Калмыкия, нарушает статью 19 Закона об автономных учреждениях. При этом также нарушается пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нормы Закона N 44-ФЗ. Закон N 223-ФЗ к данным отношениям не применяется, так как размещение заказа произведено не в целях удовлетворения потребностей юридического лица - учреждения, а для обеспечения государственных нужд.

В кассационной жалобе учреждение просит отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение. Заявитель считает, что по смыслу части 4 статьи 19 ЛК РФ необходимость проведения торгов при размещении заказов на осуществление мероприятий по защите и воспроизводству лесов вменяется не автономным учреждениям, а органам государственной власти и органам местного самоуправления, если этими органами осуществление названных мероприятий не возложено на подведомственные государственные и автономные учреждения. В данном случае министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия (Минприроды РК) возложило на учреждение эти обязанности соглашением от 16.03.2015. В силу статьи 15 Закона N 44-ФЗ автономное учреждение должно осуществлять закупочную деятельность по установленным этим Законом правилам, т. е. проводить торги, только в сфере капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности и при приобретении объектов недвижимости в государственную, муниципальную собственность. В иных случаях закупочная деятельность автономных учреждений определяется Законом N 223-ФЗ независимо от того, для государственных нужд или для нужд самого учреждения производится закупка. Учреждение указывает, что в апелляционной жалобе прокурор не ссылался на непроведение торгов в качестве основания недействительности сделки и настаивал лишь на том, что государственное задание должно выполняться учреждением самостоятельно. Однако ни соответствующей техникой, ни штатом работников учреждение не располагает и субсидии на это не получало.

Прокурор в отзыве на кассационную жалобу просит оставить постановление апелляционного суда без изменения, считая выводы об обязанности учреждения определять подрядчика на торгах и самостоятельно выполнять государственное задание соответствующими закону.

Изучив материалы дела, выслушав представителя ответчика, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Учреждение создано распоряжением Правительства Республики Калмыкия от 26.08.2014 N 259-р в целях осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно уставу основной целью деятельности учреждения является обеспечение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, проведение противопожарных мероприятий. Функции и полномочия учредителя учреждения возложены на Минприроды РК. Учреждение зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц 06.10.2014.

Приказом Минприроды РК от 15.01.2015 N 16/1 для учреждения утверждено государственное задание N 1 на 2015 год, включающее, в том числе, работы по охране лесов от пожаров - устройству противопожарных минерализованных полос, уходу за ними, культивации; воспроизводству лесов и лесоразведению - подготовке почвы под лесные культуры, уходу за лесами (рубка деревьев, омоложение кустарников).

Минприроды РК и учреждение заключили соглашение от 16.03.2015 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания по выполнению комплекса лесохозяйственных мероприятий в 2015 году. Соглашением предусмотрено перечисление учреждению из бюджета Республики Калмыкия 39 099 400 рублей субсидии по частям после приемки очередного этапа работ.

По договору подряда от 25.03.2015 N 2 учреждение (заказчик) поручило, а ООО "Лесохозяйственное производственное территориальное объединение" (подрядчик) приняло на себя обязательство выполнить мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов на территории Башантинского, Комсомольского и Яшалтинского участковых лесничеств. В приложении N 1 к договору указаны те же виды работ, которые перечислены в государственном задании N 1. Стоимость работ - 1 114 201 рубль 80 копеек. Срок действия договора - до 01.12.2015.

Согласно акту от 31.03.2015 подрядчик выполнил работы на 480 372 рубля (л. д. 14).

Ссылаясь на то, что учреждение самостоятельно должно было выполнить государственное задание, прокурор обратился в арбитражный суд с иском о ничтожности сделки.

Требование прокурора о признании сделки ничтожной не основывалось на том, что она заключена без проведения торгов. Однако суд не связан предлагаемой стороной правовой квалификацией спорных отношений и при рассмотрении спора о признании сделки недействительной в силу ее ничтожности вправе определить, противоречит ли она таким установленным законом или иным правовым актом требованиям, нарушение которых влечет ничтожность сделки.

В соответствии с пунктом 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Статьей 168 ГК РФ установлено, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В пункте 73 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" приведен примерный перечень сделок, являющихся ничтожными в силу прямого указания закона. В этом перечне сделки, заключаемые в противоречии с Законом N 44-ФЗ, не упомянуты.

Вместе с тем согласно разъяснениям, изложенным в пунктах 74, 75 названного постановления, также ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов.

В Законе N 44-ФЗ не содержится прямого указания на ничтожность сделок, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд и заключенных без использования названных в Законе конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков). Вместе с тем в Законе содержится явно выраженный запрет на заключение сделок в обход таких конкурентных способов, без использования которых нарушаются права неопределенного круга третьих лиц - потенциальных участников торгов. Таким образом, решение вопроса о том, является ли оспариваемый договор подряда ничтожной сделкой, зависит от его правового регулирования Законом N 44-ФЗ, либо Законом N 223-ФЗ, устанавливающим ряд особенностей, учитывающих состав сторон сделки и цель, с которой она заключается.

В соответствии со статьей 1 Закона N 44-ФЗ он регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона.

В статье 3 Закона N 44-ФЗ определено понятие государственного заказчика, под которым понимается, в частности, государственный орган, либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки. Здесь же отдельно от понятия государственного заказчика, дано определение заказчика, к которому в соответствии с частью 1 статьи 15 настоящего Федерального закона может относиться бюджетное учреждение, осуществляющее закупки.

Статьей 6 Закона N 44-ФЗ открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечение конкуренции отнесены к принципам контрактной системы в сфере закупок. При этом согласно статье 8 Закона под принципом обеспечения конкуренции понимается создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, при которых любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). К созданию равных условий при выявлении лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг относится запрет на совершение заказчиками, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд осуществляются для: достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами; выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации (статья 13).

Статья 15 Закона N 44-ФЗ устанавливает особенности закупок, осуществляемых, в частности, бюджетным, автономным учреждениями. При предоставлении средств из бюджетов автономным учреждениям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на такие юридические лица при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок и контроль в сфере закупок. Если государственные органы, органы местного самоуправления, являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной, муниципальной собственности и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную, муниципальную собственность передали на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного или муниципального заказчика бюджетным, автономным учреждениям, такие учреждения в пределах переданных полномочий осуществляют от лица указанных органов или государственных корпораций закупки товаров, работ, услуг в соответствии с положениями настоящего Федерального закона, которые регулируют деятельность государственного и муниципального заказчиков (часть 6 статьи 15).

Вопреки утверждениям ответчика, приведенная норма не содержит исчерпывающего перечня случаев, когда автономное учреждение должно при закупках руководствоваться Законом N 44-ФЗ.

Статья 1 Закона N 223-ФЗ, к которому отсылает статья 15 Закона N 44-ФЗ, устанавливает, что целями регулирования Закона N 223-ФЗ являются создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (заказчиков, к которым отнесены и автономные учреждения), в товарах, работах, услугах, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд этих заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Таким образом, общая направленность задач и целей Закона N 223-ФЗ такая же как у Закона N 44-ФЗ - противодействие злоупотреблениям в сфере закупок.

Согласно статье 2 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг названные заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, ГК РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными правовыми актами, регламентирующими правила закупки (положениями о закупке). Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения. Положение о закупке утверждается наблюдательным советом автономного учреждения в случае, если заказчиком выступает автономное учреждение.

Для заказчиков, как и для государственных заказчиков, поименованных в Законе N 44-ФЗ, статьей 3 Закона N 223-ФЗ установлено, что закупки должны осуществляться на торгах в виде конкурса или аукциона. В то же время в силу части 3 статьи 3 Закона N 223-ФЗ в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.

Учреждение представило регулирующее его деятельность Положение о закупке, утвержденное 18.03.2015 наблюдательным советом. Пунктом 14.2 Положения действительно установлен такой способ закупки как размещение заказа у единственного подрядчика, при условии что сумма заказа не превышает 15 млн рублей.

Однако апелляционный суд, исходя из сравнительного анализа буквального содержания и смысла статьи 1 Закона N 44-ФЗ и статьи 1 Закона N 223-ФЗ, пришел к обоснованному выводу, что Закон N 223-ФЗ определяет порядок закупок для нужд самих автономных учреждений. В тех же случаях, когда автономные учреждения выступают государственными заказчиками в силу наделения их соответствующими полномочиями государственными органами и производят закупки для удовлетворения государственных нужд, Закон N 223-ФЗ и предусмотренные им Положения о закупках, утвержденные наблюдательными советами автономных учреждений, не подлежат применению.

В этих случаях автономные учреждения как государственные заказчики должны определять поставщиков (подрядчиков, исполнителей) конкурентными способами, указанными в статье 24 Закона N 44-ФЗ, т. е. на открытых, закрытых конкурсах, аукционах, путем запроса котировок, запроса предложений и только в определенных случаях - у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно статье 47 Закона N 44-ФЗ при нарушении норм, регламентирующих определение поставщика (подрядчика, исполнителя), такое определение может быть признано недействительным по иску заинтересованного лица.

В соответствии со статьей 19 ЛК РФ мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных статьями 81 - 84 Кодекса.

В той же статье указано, что органы государственной власти осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством о контрактной системе в тех случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов не возложено на государственные учреждения. Однако это не означает, что если такие мероприятия поручены учреждению, то оно не обязано руководствоваться Законом N 44-ФЗ.

Выбор правового регулирования определяется тем, для чьих нужд, государственных или собственных, автономное учреждение производит закупку.

Заявитель жалобы не опроверг вывод апелляционного суда, что выполнение государственного задания N 1 на 2015 год обеспечивает государственные нужды и финансируется исключительно бюджетными средствами, предназначенными на эти цели.

Ответчик правильно указывает, что привлечение для выполнения соответствующих работ другого лица не является отказом от государственного задания. Однако данное обстоятельство не препятствует признанию сделки недействительной по иному основанию.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2015 по делу N А22-1093/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.В. Рогальский

Судьи

О.В. Леонова Л.И. Савенко