Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 301993-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" и Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в части регулирования федерального государственного надзора в области использования атомной энергии) (утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 19 апреля 2023 г. N 3.25-5/73)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет), рассмотрев проект федерального закона N 301993-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" и Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в части требований, связанных с осуществлением федерального государственного надзора в области использования атомной энергии) (далее - Законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке Законопроект направлен на установление правовых основ осуществления государственного надзора в области использования атомной энергии, в целях реализации Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2018 г. N 585.

Так Законопроектом предлагается установить требования по планированию и видам инспекций и их организации, включая сроки и причины проведения, а также порядок оформления их результатов. Кроме того, регламентируются меры, которые будут приниматься в случае выявления нарушений обязательных требований, а также предусматривается установление режима постоянного надзора в отношении субъектов, которые осуществляют строительство судов или иных плавательных средств с ядерными реакторами. Одновременно предлагается ввести требования к привлечению специалистов российских органов государственной власти к мероприятиям по надзору в области использования атомной энергии.

Среди прочего положения законопроекта направлены на реализацию Единого плана мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения безопасности на период до 2035 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2021 г. N 996-р.

Планируется, что новые требования вступят в силу с 1 сентября 2024 года.

Рассмотрев Законопроект, Комитет отмечает, что технологии использования атомной энергии обеспечивают долгосрочную стратегическую конкурентоспособность страны. На территории Российской Федерации действуют 37 энергоблоков на 11 атомных электростанций (далее - АЭС), суммарной установленной мощностью свыше 29,5 ГВт. Общая доля атомной энергетики в Единой энергетической системе России составляет 20%. При этом в соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина к 2045 году долю атомной энергии планируется увеличить до 25%. В тоже время, развитие атомной энергетики и будущее ядерной отрасли напрямую зависят от решения вопросов, связанных с обеспечением их безопасности.

В Российской Федерации ядерная и радиационная безопасность является одной из важнейших составляющих национальной безопасности (пункт 5 Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2018 N 585), принципы правового регулирования которой установлены, в том числе в статье 2 Федерального закона N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (далее - Федеральный закон N 170-ФЗ).

Одним из указанных принципов является независимость органа государственного регулирования безопасности при принятии им решений и осуществлении своих полномочий.

Система федерального государственного надзора в области использования атомной энергии, согласно статье 23 Федерального закона N 170-ФЗ, является составной частью государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (наряду с нормативным правовым регулированием, осуществлением разрешительной (лицензионной) деятельности) и основана, в том числе на принятых Российской Федерацией конвенциях, а также рекомендациях международных организаций в области использования атомной энергии, в работе которых принимает участие Российская Федерация.

Следует отметить, что МАГАТЭ, в рамках проводимых по заказу Правительств ряда стран в период с 2014 г. по 2021 г. миссий IRRS (цель миссий - комплексная оценка регулирующей инфраструктуры, разработанной в целях поддержки применения основ безопасности, требований безопасности и руководств по безопасности МАГАТЭ, а также совершенствования эффективности национальных регулирующих инфраструктур), рекомендовало правительствам этих стран (в частности, Германии, Франции, Испании):

- предоставить регулирующему органу полномочия на проведение инспекций всех видов деятельности, осуществляемых всеми сторонами, несущими ответственность за безопасность, без какого-либо беспокойства о месте их выполнения;

- принять соответствующие меры для обеспечения того, чтобы на решения регулирующего органа, касающиеся безопасности, нельзя было наложить вето.

Государственный надзор в области использования атомной энергии, основанный на требованиях МАГАТЭ, - это общемировая практика. Такой подход закреплен законодательно и применяется органами регулирования безопасности во всем мире, например, Финляндии (STUK), США (NRC), Франции (ASN), Канады (CNSC) и другие.

В свою очередь, поддерживая актуальность рассматриваемого законопроекта, Комитет обращает внимание на следующее.

В Законопроекте указано, что порядок рассмотрения органами прокуратуры проекта плана проверок и определения органа прокуратуры для согласования указанного проекта плана устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации. При этом в настоящее время отсутствуют действующие нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок рассмотрения органами прокуратуры ежегодного плана проведения плановых проверок (инспекций), проводимых органом регулирования безопасности в области использования атомной энергии. В этой связи Комитет считает необходимым предусмотреть разработку соответствующего ведомственного акта.

В части шестой статьи 27.2 закрепляется максимальная частота проведения плановых проверок. Так, максимальная частота проведения плановых проверок одного объекта использования атомной энергии, в отношении которого установлен режим постоянного государственного надзора, согласно статье 27.2 законопроекта, не может составлять более трех проверок в год, для остальных проверяемых лиц - не более одной проверки в год. Одновременно, согласно положениям статьи 27.5 законопроекта постоянный надзор устанавливается "на отдельных объектах использования атомной энергии, а также в отношении юридических лиц, осуществляющих строительство судов или других плавсредств".

Подход, примененный в законопроекте, противоречит положениям пунктов 3.218, 3.254 стандарта безопасности МАГАТЭ N GSG-13 "Функции и процессы регулирующего органа для обеспечения безопасности", согласно которым виды и частота (периодичность) инспекций, а также аспекты, подлежащие проверке, должны быть определены регулирующим органом в программе инспекций установок и деятельности, формируемой с учетом рисков, связанных с источником излучения, сложностью установки или деятельности, возможных последствий аварий.

Представляется, что определение максимальной частоты проведения проверок и их периодичности должна определяться регулирующим органом, в том числе, исходя из типа установки или вида деятельности; показателей работы стороны, имеющей официальное разрешение, результатов предыдущих инспекций.

В части пятой статьи 27.2 законопроекта предусматривается необходимость согласования с органами прокуратуры ежегодного плана проведения плановых проверок (инспекций). В части девятой этой же статьи закрепляется необходимость согласования с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок (инспекций).

Данные положения законопроекта фактически противоречат международным обязательствам Российской Федерации в рамках Конвенции о ядерной безопасности (статья 14), подписанной в г. Вене 21 сентября 1994 года, и Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 года (статья 1), поскольку препятствуют обеспечению постоянного соответствия технического состояния ядерной установки и условий ее эксплуатации требованиям проекта, действующим национальным требованиям по безопасности и эксплуатационным пределам и условиям с помощью анализа, наблюдений, испытаний и инспектирования и не позволяют проводить всесторонние и систематические оценки безопасности в течение всего ее жизненного цикла (аналогичное замечания касается ограничений деятельности уполномоченного органа государственного регулирования безопасности в рамках контроля за обращением с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами).

Ограничение прав уполномоченного органа государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии проводить внеплановые проверки (инспекции) без согласования с органами прокуратуры не обеспечит повышение уровня защищенности прав поднадзорных лиц, однако может привести к снижению степени безопасности в области использования атомной энергии и нарушению международных обязательств Российской Федерации

Правовая норма, в рамках которой проверяющие не вправе "требовать представления документов и информации, предусмотренных программой проверки, до даты начала проведения проверки (инспекции)", а также "требовать представления документов, которые не являются предметом проверки", является избыточной. Указанные нормы уже предусмотрены приказом Ростехнадзора от 07.06.2013 N 248 (ред. от 09.10.2017) "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по федеральному государственному надзору в области использования атомной энергии", в связи с чем, представляется целесообразным исключить ее из законопроекта.

В пункте 1 законопроекта предлагается дополнить Федеральный закон N 170-ФЗ новой статьей 6.1 "Прокурорский надзор", в которой закрепляется, что надзор за исполнением данного Федерального закона осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами.

Данное положение законопроекта представляется избыточным, поскольку его отсутствие никак не ограничивает полномочия органов прокуратуры, закрепленных в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Более того, содержание указанной новой статьи может вступить в противоречие с положениями новой главы V.1 "Федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии" Федерального закона. В связи с этим предлагается пункт 1 статьи 1 законопроекта исключить.

Согласно законопроекту, в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку (инспекцию) может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) уполномоченного органа государственного регулирования безопасности, руководителем (заместителем руководителя) территориального органа уполномоченного органа государственного регулирования безопасности, но не более чем на двадцать рабочих дней. Комитет подчеркивает, что проектируемая норма содержит неопределенные понятия, допускающие расширительное толкование: "в исключительных случаях", "сложные и (или) длительные исследования", "специальные экспертизы и расследования", "мотивированные предложения" и предлагает исключить ее из текста законопроекта.

Комитет отмечает, что законопроект существенно расширяет требование о поддержании культуры безопасности в области использования атомной энергии и соответствует целеполаганию обеспечения безопасной эксплуатации объектов атомной энергии при любых обстоятельствах в условиях ее лидерства. Принятие законопроекта будет способствовать минимизации рисков возникновения аварий на атомных объектах.

С учетом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по энергетике поддерживает проект федерального закона N 301993-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" и Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный