Решение Алтайского краевого суда от 27 октября 2022 г. N 3а-1453/2022 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - территориальные зоны - красные линии - генеральные планы городских округов - функциональные зоны)

Решение Алтайского краевого суда от 27 октября 2022 г. N 3а-1453/2022

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б.О.В. к Думе города Бийска об оспаривании в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, установил:

Б.О.В обратилась в суд с административным исковым заявлением к Думе города Бийска, требуя признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа город Бийск, утв. решением Думы города Бийска от 23 декабря 2010 года N 193, в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером *** территории общего пользования и красных линий; и Правила землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, утв. решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 года N 803, в части нахождения земельного участка с кадастровым номером N в двух территориальных зонах: в границах подзона объектов инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ) и подзоны жилой застройки усадебного типа с учреждениями и предприятиями повседневного использования, а также объектами инженерной и транспортной инфраструктуры (ЖЗ-3). В обоснование административных исковых требований указано, что Б.О.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером ***, площадью 582 кв. м, расположенного по адресу: <адрес>, который поставлен на кадастровый учет 10 июля 2007 года. Решением от 30 июля 2021 года Б.О.В. отказано в заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земель, находящихся в частной собственности, на том основании, что вышеуказанный земельный участок располагается в двух территориальных зонах. Вместе с тем, красные линии не могли обозначаться в документах генерального плана, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировки территории. Расположения земельного участка одновременно в двух территориальных зонах противоречит части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Отнесение земельного участка к территории общего пользования и двум территориальным зонам нарушают права административного истца на владение, пользование и распоряжение принадлежащим имуществом.

В судебном заедании представитель административного представитель административного ответчика Думы города Бийска Б.И.В. возражала против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменных отзывах; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном порядке.

На основании статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд рассмотрел административное дело при имеющейся явке.

Выслушав объяснения представителя административного ответчика и заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав письменные материалы дела и оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам

Решением Думы города Бийска от 23 декабря 2010 года N 193 "Об утверждении Генерального плана городского округа город Бийск" утвержден Генеральный план муниципального образования город Бийск Алтайского края (далее также - Генеральный план), в настоящее время действует в редакции решения от 19 мая 2022 года N 740. Генеральный план опубликован в газете "Муниципальный ВЕСТНИК" N 2 (208) от 12 января 2011 года.

Решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 года N 803 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск" утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Бийск (далее - Правила землепользования и застройки), действующие в редакции решения от 02 сентября 2022 года N 761.

Решение официально опубликовано в газете "Муниципальный ВЕСТНИК" от 29 февраля 2012 N 8 (261), внесено в регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.

Как следует из материалов административного дела, Б.О.В. являлась собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 470 кв. м, находящегося по адресу: <адрес> (том 1 л.д. 7-11).

Однако 20 декабря 2021 года данный земельный участок снят с кадастрового учета (том 1 л.д. 72-74).

09 июля 2021 года Б.О.В. обратилась с заявлением о перераспределении земель путем образования одного земельного участка, площадью 582 кв. м, из земельного участка с кадастровым номером *** и земель, собственность на которые не разграничена (том 1 л.д. 102-104).

Ответом МКУ "У." от 30 июля 2021 года административному истцу отказано в заключении соглашения о перераспределении земель, так как образуемый земельный участок располагается в двух территориальных зонах: ЖЗ 3 - подзона жилой застройки усадебного типа с учреждениями и предприятиями повседневного использования, а также объектами инженерной и транспортной инфраструктур; ИТ - подзона объектов инженерной и транспортной инфраструктур, что противоречит пункту 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (том 1 л.д. 101).

В силу требований пункта 4 статьи 2, части 2 статьи 10 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок однократно предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Действие данной нормы продлено до 01 сентября 2022 года Законом Алтайского края от 07 апреля 2022 года N 25-ЗС "О внесении изменения в статью 10 закона Алтайского края "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков".

При таких обстоятельствах Б.О.В., с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории земельного участка.

Так как Генеральный план и Правила землепользования являются нормативными правовыми актами, поскольку содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории г. Бийска Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Генеральный план и Правила землепользования приняты Думой города Бийска с соблюдением требований законодательства к форме актов. Существенных нарушений положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 35), Устава муниципального образования город Бийск, принятого решением Думы города Бийска от 23 июня 2005 года N 250, Регламента Думы города Бийска, принятого решением Думы города Бийска от 19 октября 2006 года N 196 административным ответчиком не допущено.

Таким образом, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Кроме того, вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда от 26 февраля 2020 года по административному делу N 3а-34/2020 по административному иску Федерального агентства лесного хозяйства к Думе города Бийска о признании не действующим в части решения Думы города Бийска от 23 декабря 2010 года N 193 "Об утверждении Генерального плана городского округа город Бийск"; от 26 сентября 2017 года по административному делу N 3а-796/2017 по административному иску К.Н.Е. к Думе города Бийска Алтайского края о признании недействующими в части отдельных положений Правила землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, утвержденных решением Думы города Бийска Алтайского края от 17 февраля 2012 года N 803 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2018 года N 51-АПГ17-23) также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативных правовых актов положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в том числе, местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа; иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района (части 1, 6, пункты 3, 9 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного Кодекса). Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.

Как указано в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории и проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в которой в статье 213 предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (часть 7).

В силу названных процессуальных норм суд не вправе выйти за пределы заявленных требований и связан объемом судебной проверки оспоренной нормы, который определен административным истцом.

Исходя из содержания административного искового заявления и приложенных документов, Б.О.В. фактически оспаривает Генеральный план, Правила землепользования и застройки в части отнесения к территории общего пользования и двум территориальным зонам земельного участка, площадью 582 кв. м, на который она претендовала в результате перераспределения земель.

Вместе с тем, вопреки утверждению административного истца, на территории испрашиваемого земельного участка Генеральным планом не установлены и не отображены границы мест общего пользования и красные линии, что подтверждается содержанием данного нормативного правового акта, объяснениями представителя административного ответчика и представленными письменными доказательствами.

Такой вывод в полной мере справедлив и для земельного участка с кадастровым номером ***, снятого с кадастрового учета 20 декабря 2021 года.

При этом земельный участок, площадью 582 кв. м, на который претендовала Б.О.В., расположенный по адресу: <адрес>, согласно фрагментам Генерального плана находится в функциональной зоне индивидуальной жилой застройки и в зоне железнодорожного транспорта (том 1 л.д. 105, том 2 л.д. 141-144).

В данном случае административный истец не оспаривает законность установления Генеральным планом этих функциональных зоны в границах спорного земельного участка.

Как следует из письменных возражений представителя административного ответчика и его объяснений, письма МКУ "У." от 30 июля 2021 года и фрагмента Правил землепользования и застройки испрашиваемый Б.О.В. земельный участок находится в территориальной зоне ЖЗ-3 - подзона жилой застройки усадебного типа с учреждениями и предприятиями повседневного использования, а также объектами инженерной и транспортной инфраструктур; и в территориальной зоне ИТ - подзона объектов инженерной и транспортной инфраструктур (том 1 л.д. 106)

Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат Генеральному плану, граница функциональных и территориальных зон совпадают.

На основании изложенного, суд не усматривает противоречий между оспариваемыми нормативными правовыми актами и их несоответствия в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного истца о том, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне со ссылкой на положения части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, суд отвергает, поскольку земельный участок, площадью 582 кв. м, на который претендовала Б.О.В., на кадастровый учет поставлен не был и в оборот не введен.

При этом земельный участок с кадастровым номером ***, площадью 470 кв. м, и земельный участок с кадастровым номером ***, который был предоставлен Б.О.В. в собственность 20 декабря 2021 года результате перераспределения земель, расположены в одной функциональной зоне индивидуальной жилой застройки и одной территориальной зоне ЖЗ-3.

При таких обстоятельствах, отсутствуют основания для признания недействующими в оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки, в связи с чем, в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

отказать в удовлетворении административных исковых требований Б.О.В. к Думе города Бийска об оспаривании в части Генерального плана городского округа город Бийск, утв. решением Думы города Бийска от 23 декабря 2010 года N 193, и Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, утв. решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 года N 803.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 11 ноября 2021 года.