Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 марта 2016 г. N Ф08-1376/16 по делу N А53-18316/2015

г. Краснодар

24 марта 2016 г.

Дело N А53-18316/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 марта 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 марта 2016 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Гиданкиной А.В., судей Андреевой Е.В. и Калашниковой М.Г., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Рощинской К.А., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ростовской области, от заявителя - Министерства транспорта Ростовской области - Сапруновой О.А. (доверенность от 29.12.2015), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области - Кравцова А.Д. (доверенность от 31.12.2015), в отсутствие третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора: Правительства Ростовской области, общества с ограниченной ответственностью "ПроектСтройДон", надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2015 по делу N А53-18316/2015 (судьи Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю., Сулименко О.А.), установил следующее.

Министерство транспорта Ростовской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) о признании недействительным решения от 11.06.2015 по делу N 1039/03 в части вывода о нарушении министерством части 1 статьи 50 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), выразившемся в возложении на подрядчика обязанности по разработке проекта планировки территории.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "ПроектСтройДон" и Правительство Ростовской области.

Решением суда от 10.09.2015 (судья Ерёмин Ф.Ф.) в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что министерством не доказано, что решение управления в оспариваемой части нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Суд сделал вывод о соответствии решения управления Закону N 44-ФЗ.

Постановлением апелляционного суда от 17.12.2015 отменено решение суда первой инстанции от 10.09.2015. Суд признал недействительным решение управления от 11.06.2015 по делу N 1039/03 в части вывода о нарушении министерством части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ, выразившемся в возложении на подрядчика обязанности по разработке проекта планировки территории. Судебный акт мотивирован тем, что условия конкурсной документации не нарушают требования закона и направлены на эффективное расходование бюджетных средств. Министерство вправе осуществить закупку работ по разработке проекта планировки территории. Работы по инженерным изысканиям могут быть объединены с работами по проектированию и с работами по разработке проекта планировки территории в силу их технологической и функциональной взаимосвязи.

В кассационной жалобе управление просит постановление апелляционного суда от 17.12.2015 отменить, решение суда первой инстанции от 10.09.2015 оставить в силе. По мнению управления, суд апелляционной инстанции сделал необоснованный вывод о том, что приведенное в документации о закупке описание объекта закупки не нарушает требований Закона N 44-ФЗ и градостроительного законодательства. Управление указывает, что нормы градостроительного законодательства не освобождают заказчика от исполнения обязанности предоставить лицу, осуществляющему подготовку проектной документации линейного объекта (дороги), проект планировки территории. Кроме того, положений, предусматривающих передачу заказчиком проекта планировки территории исполнителю, конкурсная документация не содержит. По мнению управления, необоснованы выводы апелляционного суда о возможности объединения в предмет закупки работ по разработке проекта планировки территории и работ по разработке проектной документации линейного объекта, а также о том, что объект закупки описан заказчиком объективно. Вывод апелляционного суда о непредставлении доказательств того, что формирование заказчиком объекта закупки в таком виде привело к ограничению конкуренции, не имеет значения при рассмотрении данного дела.

В отзыве на кассационную жалобу министерство просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители управления и министерства поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва.

Изучив материалы дела, проверив законность обжалуемого судебного акта, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в управление поступила жалоба ООО "ПроектСтройДон" на действия министерства (далее - заказчик) при проведении открытого конкурса N 0158200000515000061 "Подготовка проектной документации на строительство соединительной автомобильной дороги общего пользования регионального значения от а/д "г. Ростов-на-Дону - сл. Родионово - Несветайская - г. Новошахтинск" до а/д "Северный обход г. Ростова-на-Дону" в Мясниковском районе", в которой содержались доводы о необъективном описании объекта закупки и о незаконном возложении на исполнителя по итогам конкурса обязанности по подготовке "технической части документации для проведения торгов на строительные работы" в составе проектной документации.

11 июня 2015 года по итогам рассмотрения жалобы управление приняло решение по делу N 1039/03, которым жалоба ООО "ПроектСтройДон" признана обоснованной; заказчик (министерство) признано нарушившим часть 1 статьи 40, часть 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ; заказчику выдано предписание об аннулировании конкурса.

Не согласившись с вынесенными решением управления в части, министерство обратилось в арбитражный суд.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 1 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона.

В силу пунктов 1 и 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

- описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости);

- использование, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством РФ о техническом регулировании;

- если заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, обозначений и терминологии.

Под объектом закупки в силу пункта 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ следует понимать закупаемые товары, работы, услуги.

Апелляционный суд установил, что согласно пункту 3 раздела 1 конкурсной документации "описание объекта закупки: в соответствии с разделами 4 и 5 конкурсной документации".

В пункте 5 раздела 1 конкурсной документации указано, что объем работ приведен в разделе 4 конкурсной документации.

Согласно пункту 3.3 раздела 4 конкурсной документации исполнитель проектной документации обязан "разработать проект планировки территории для размещения объекта в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации".

В пункте 6.2 раздела 5 конкурсной документации установлена обязанность подрядчика после завершения работ передать заказчику проект планировки территории.

В оспариваемом решении управление указало, что согласно нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории разрабатывается, согласовывается, утверждается, после чего передается заказчиком исполнителю проектной документации на строительство автодороги. Однако, положений, предусматривающих передачу заказчиком проекта планировки территории исполнителю проектной документации на строительство автодороги, конкурсная документация не содержит. Напротив, приведенные положения конкурсной документации обязывают подрядчика разработать проект планировки территории и представить его заказчику. Следовательно, по мнению управления, объект закупки описан заказчиком не в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ - проект планировки территории не только не подлежит передаче заказчиком исполнителю проектной документации на строительство автодороги, но и, напротив, подлежит передаче заказчику в составе проектной документации на строительство автодороги, что не является объективным описанием объекта закупки. Таким образом, по мнению управления, заказчик нарушил пункт 1 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ.

В качестве несоответствия описания объекта закупки установленным законом требованиям общество "ПроектСтройДон" и управление квалифицируют объединение в предмете закупки работ по подготовке проектной документации на строительство автодороги и проекта планировки территории.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявление министерства, суд апелляционной инстанции указал, что министерство вправе осуществить закупку работ по разработке проекта планировки территории по следующим основаниям.

В силу части 8 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно либо привлекаемыми ими на основании государственного или муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами, за исключением случая, указанного в части 8.1 настоящей статьи. Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

Согласно части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Частями 10 и 10.1. статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, а также с учетом программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа, и в соответствии с результатами инженерных изысканий.

Согласно части 5.2. статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации договором о подготовке проектной документации, заключенным застройщиком или техническим заказчиком с физическим или юридическим лицом, может быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий. В этом случае указанное физическое или юридическое лицо осуществляет также организацию и координацию работ по инженерным изысканиям и несет ответственность за достоверность, качество и полноту выполненных инженерных изысканий.

Апелляционный суд сделал обоснованный вывод о том, что управление не доказало и не вменяло нарушение законодательства в связи с объединением в одном предмете контракта работ по проектированию строительства линейного объекта и проекта планировки территории.

Управление указало, что в силу части 67 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации заказчик обязан предоставить лицу, осуществляющему подготовку проектной документации линейного объекта, проект планировки территории. Действительно, при наличии у заказчика проекта планировки территории он обязан предоставить данный проект лицу, осуществляющему подготовку проектной документации линейного объекта. Управление не представило доказательства, подтверждающие наличие в данном случае у заказчика проекта планировки территории.

Антимонопольный орган не обосновал, какие нормативные положения нарушаются в данном случае при фактическом совпадении в одном лице хозяйствующего субъекта, который в рамках работы над проектом строительства автодороги произведет инженерные изыскания, в том числе в части места расположения дороги, размеров земельного участка, и с учетом данных изысканий подготовит проект планировки территории.

Апелляционный суд установил, что подготовка проекта планировки территории и проекта строительства объекта технологически и функционально связаны.

Апелляционный суд сделал обоснованный вывод о том, что работы по инженерным изысканиям могут быть объединены с работами по проектированию в силу части 5.2. статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и с работами по разработке проекта планировки территории в силу их технологической и функциональной взаимосвязи, что соответствует части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и пункту 3 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающему возможность заключения смешанного договора (договора, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора.

Поскольку министерство разместило закупку в виде работ по разработке проекта планировки территории и работ по разработке проектной документации линейного объекта (строительство автомобильной дороги), такое объединение соответствует действующему законодательству и не нарушает установленной пунктом 1 части 6 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязанности заказчика с учетом смешанного характера заключаемого по результатам закупки контракта.

С учетом функциональной и технологической взаимосвязи данных видов работ их объединение направлено на эффективное расходование бюджетных средств, поскольку разделение данных работ на две закупки увеличивает срок проектных работ (сначала проводится закупка работ по разработке проекта планировки и после исполнения контракта в рамках этой закупки необходимо планировать и осуществлять закупку работ по проектированию строительства дороги), и приводит к ситуации, когда на стадии разработки проектной документации на строительство дороги выявляются недостатки в проекте планировки территории или результатах инженерных изысканий, которые должен устранять подрядчик, выполнивший эти работы (который может возражать против самого факта выполнения работы с недостатками, так и их характера, а также уклоняться от их устранения, что значительно затягивает процесс устранения недостатков, влияет на качество работ).

При таких обстоятельствах, вывод суда апелляционной инстанции о том, что условия конкурсной документации не нарушают требования закона и направлены на эффективное расходование бюджетных средств, является правильным.

Таким образом, апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что решение управления от 11.06.2015 по делу N 1039/03 в части вывода о нарушении министерством части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ, выразившемся в возложении на подрядчика обязанности по разработке проекта планировки территории, не соответствует закону и нарушает права министерства, и удовлетворил заявление министерства.

Анализ материалов дела свидетельствует о том, что выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильной системной оценке подлежащих применению норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 Кодекса).

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку были предметом исследования апелляционного суда и по существу направлены на переоценку доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Кодекса не имеется.

Нарушения норм процессуального права, являющиеся в силу части 4 статьи 288 Кодекса безусловным основанием для отмены постановления апелляционного суда, не установлены.

При изложенных обстоятельствах основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2015 по делу N А53-18316/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Гиданкина

Судьи

Е.В. Андреева М.Г. Калашникова