Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 июня 2016 г. N Ф08-3262/16 по делу N А22-1092/2015

г. Краснодар

07 июня 2016 г.

Дело N А22-1092/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 июня 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Савенко Л.И. судей Айбатулина К.К. и Бабаевой О.В., при участии в судебном заседании от автономного учреждения Республики Калмыкия "Калмлес" (ИНН 0816028120, ОГРН 1140816005978) - Гаряджиева О.Б. (директор) и Анджаева Б.М. (доверенность от 01.04.2016), в отсутствие истца - прокурора Республики Калмыкия, ответчика - государственного унитарного предприятия Республики Калмыкия "Каспийский лесхоз", извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу автономного учреждения Республики Калмыкия "Калмлес" на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 30.11.2015 (судья Джамбинова Л.Б.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.02.2016 (судьи Джамбулатов С.И., Годило Н.Н., Жуков Е.В.) по делу N А22-1092/2015, установил следующее.

Прокурор Республики Калмыкия (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Калмыкия с иском к автономному учреждению РК "Калмлес" (далее - учреждение) и государственному унитарному предприятию Республики Калмыкия "Каспийский лесхоз" о признании недействительным договора подряда от 02.04.2015 N 3 на выполнение в 2015 году комплексной лесохозяйственной работы, состоящей из мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов на территории Каспийского лесничества и Каспийского участкового лесничества.

В качестве оснований ничтожности сделки прокурор указал на нарушение норм Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и Федерального закона от 03.11.2006 N 174 "Об автономных учреждениях", согласно которым автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. По мнению истца, возложение учреждением на другое лицо по гражданско-правовому договору обязанностей по защите и воспроизводству лесов, а не личное выполнение этих функций, составляющих государственное задание и прямо относящихся к уставной деятельности, равноценно отказу от выполнения государственного задания.

Решением от 30.11.2015, оставленным без изменения постановлением от 29.02.2016, требования удовлетворены. Договор подряда от 02.04.2015 N 3 признан недействительным в силу ничтожности. Распределены судебные расходы. Суды согласились с мнением прокурора о том, что наделение учреждением другого лица без проведения торгов полномочиями по выполнению возложенных на учреждение государственных функций, финансируемых из бюджета Республики Калмыкия, нарушает статью 19 Закона об автономных учреждениях. При этом также нарушается пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нормы Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ). Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) к данным отношениям не применяется, так как размещение заказа произведено не в целях удовлетворения потребностей юридического лица - учреждения, а для обеспечения государственных нужд.

В кассационной жалобе и дополнении к ней учреждение просит отменить решение и постановление, отказать в удовлетворении заявленных требований. В жалобе приведены следующие доводы:

- по смыслу части 4 статьи 19 ЛК РФ необходимость проведения торгов при размещении заказов на осуществление мероприятий по защите и воспроизводству лесов вменяется не автономным учреждениям, а органам государственной власти и органам местного самоуправления, если этими органами осуществление названных мероприятий не возложено на подведомственные государственные и автономные учреждения;

- в данном случае Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия (Минприроды РК) возложило на учреждение эти обязанности соглашением от 16.03.2015;

- в силу статьи 15 Закона N 44-ФЗ автономное учреждение должно осуществлять закупочную деятельность по установленным этим Законом правилам, т. е. проводить торги только в сфере капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности и при приобретении объектов недвижимости в государственную, муниципальную собственность; в иных случаях закупочная деятельность автономных учреждений определяется Законом N 223-ФЗ независимо от того, для государственных нужд или для нужд самого учреждения производится закупка;

- прокурор не ссылался на непроведение торгов в качестве основания недействительности сделки и настаивал лишь на том, что государственное задание должно выполняться учреждением самостоятельно;

- в соответствии с письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 25.11.2013 N Д28и-2295 о разъяснении статьи 15 Закона N 44-ФЗ Закон N 223-ФЗ распространяется на всю закупочную деятельность автономных учреждений, за исключением отношений, перечисленных в части 4 статьи 1 Закона N 223-ФЗ; таким образом, автономные учреждения применяют положения Закона N 44-ФЗ только в случае предоставления средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на осуществление капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности; однако апелляционный суд не учел доводы указанного письма;

- отношения по осуществлению закупок учреждением относятся к сфере деятельности Закона N 223-ФЗ и учреждение заключило оспариваемый договор подряда без нарушения законодательства;

- выводы судов о том, что учреждение должно было самостоятельно выполнять осуществление мероприятий по защите и воспроизводству лесов, а не поручать их другим лицам, противоречат части 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ);

- суды самостоятельно поменяли основание иска, так как основание иска прокурора: сделка между заказчиком и подрядчиком совершена с нарушением требований Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ, а суды признали сделку недействительной по причине нарушения Федерального закона N 44-ФЗ.

Прокурор в отзыве на кассационную жалобу просит оставить судебные акты без изменения, считая выводы об обязанности учреждения определять подрядчика на торгах и самостоятельно выполнять государственное задание соответствующими закону.

В судебном заседании представители учреждения поддержали доводы жалобы.

Изучив материалы дела, выслушав представителей учреждения, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Учреждение создано распоряжением Правительства Республики Калмыкия от 26.08.2014 N 259-р в целях осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно уставу основной целью деятельности учреждения является обеспечение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, проведение противопожарных мероприятий. Функции и полномочия учредителя учреждения возложены на Минприроды РК. Учреждение зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц 06.10.2014.

Приказом Минприроды РК от 15.01.2015 N 16/1 для учреждения утверждено государственное задание N 1 на 2015 год, включающее, в том числе, работы по охране лесов от пожаров - устройству противопожарных минерализованных полос, уходу за ними, культивации; воспроизводству лесов и лесоразведению - подготовке почвы под лесные культуры, уходу за лесами (рубка деревьев, омоложение кустарников).

Минприроды РК и учреждение заключили соглашение от 16.03.2015 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания по выполнению комплекса лесохозяйственных мероприятий в 2015 году. Соглашением предусмотрено перечисление учреждению из бюджета Республики Калмыкия 39 099 400 рублей субсидии по частям после приемки очередного этапа работ.

По договору подряда от 02.04.2015 N 3 учреждение (заказчик) поручило, а ГУП Республики Калмыкия "Каспийский лесхоз" (подрядчик) приняло на себя обязательство выполнить мероприятия согласно приложению N 1, а именно: лесозащитные работы (лесопатологическое обследование), мероприятия по профилактике лесных пожаров и подготовке к пожароопасному периоду (лесохозяйственная пропаганда, устройство минерализованных полос, уход за минерализованными полосами, мониторинг лесопожарной опасности), воспроизводство лесов (подъем паров, в том числе дискование почвы, вспашка целинных земель, вспашка почвы на глубину 27-30 см; законченная подготовка почвы, в том числе дискование, безотвальная вспашка на глубину 40-45 см; посадка леса, в том числе приобретение, сбор семян с растущих деревьев и кустарников, приобретение (выращивание) стандартного посадочного материала, посадка леса стандартными сеянцами, дополнение лесных культур, механизированный уход за лесными культурами, дополнительная ручная прополка), стоимость которых составляет 3 320 553 рубля 39 копеек.

Срок договора определен с момента подписания до 01.12.2015 (пункты 1.1, 1.2, 3.1, приложение N 1).

Ссылаясь на то, что в соответствии со статьей 19 ЛК РФ органы государственной власти и местного самоуправления должны осуществлять закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом этого обязанностью учреждения являлось самостоятельное выполнение государственного задания, а заключенный договор подряда от 02.04.2015 N 3 свидетельствует о передаче учреждением своих обязанностей по проведению работ, прокурор обратился в арбитражный суд с иском о ничтожности указанной сделки, заключенной с нарушением Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Кассационная инстанция отклоняет довод заявителя жалобы о том, что суды неправомерно самостоятельно определили основания признания договора подряда недействительной сделкой. Правовая квалификация отношений относится к компетенции суда. Суд не связан указаниями сторон на нормы материального права и самостоятельно устанавливает наличие или отсутствие правовых оснований для удовлетворения иска исходя из конкретных обстоятельств дела. Указанная правовая позиция закреплена в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - постановление N 25). На стадии подготовки дела к судебному разбирательству суд выносит на обсуждение вопрос о юридической квалификации правоотношения для определения того, какие нормы права подлежат применению при разрешении спора. Суд определяет, какие нормы права следует применить к установленным обстоятельствам. Из этого следует, что при рассмотрении спора о признании сделки недействительной в силу ее ничтожности суд вправе определить, противоречит ли она таким установленным законом или иным правовым актом требованиям, нарушение которых влечет ничтожность сделки.

Суды при принятии судебных актов правомерно исходили из того, что статьей 168 ГК РФ установлено, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Анализируя содержание пунктов 73, 74 и 75 названного постановления, суды правильно указали, что Законе N 44-ФЗ не содержится прямого указания на ничтожность сделок, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд и заключенных без использования названных в Законе конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков). Вместе с тем в Законе содержится явно выраженный запрет на заключение сделок в обход таких конкурентных способов, без использования которых нарушаются права неопределенного круга третьих лиц - потенциальных участников торгов. Таким образом, решение вопроса о том, является ли оспариваемый договор подряда ничтожной сделкой, зависит от его правового регулирования Законом N 44-ФЗ, либо Законом N 223-ФЗ, устанавливающим ряд особенностей, учитывающих состав сторон сделки и цель, с которой она заключается.

В соответствии со статьей 1 Закона N 44-ФЗ он регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 названного Федерального закона.

В статье 3 Закона N 44-ФЗ определено понятие государственного заказчика, под которым понимается, в частности, государственный орган, либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки. Здесь же отдельно от понятия государственного заказчика, дано определение заказчика, к которому в соответствии с частью 1 статьи 15 названного Федерального закона может относиться бюджетное учреждение, осуществляющее закупки.

Статьей 6 Закона N 44-ФЗ открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечение конкуренции отнесены к принципам контрактной системы в сфере закупок. При этом согласно статье 8 Закона под принципом обеспечения конкуренции понимается создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, при которых любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). К созданию равных условий при выявлении лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг относится запрет на совершение заказчиками, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям указанного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд осуществляются для: достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами; выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации (статья 13).

Статья 15 Закона N 44-ФЗ устанавливает особенности закупок, осуществляемых, в частности, бюджетным, автономным учреждениями. При предоставлении средств из бюджетов автономным учреждениям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на такие юридические лица при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения указанного Федерального закона, регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок и контроль в сфере закупок. Если государственные органы, органы местного самоуправления, являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной, муниципальной собственности и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную, муниципальную собственность передали на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного или муниципального заказчика бюджетным, автономным учреждениям, такие учреждения в пределах переданных полномочий осуществляют от лица указанных органов или государственных корпораций закупки товаров, работ, услуг в соответствии с положениями названного Федерального закона, которые регулируют деятельность государственного и муниципального заказчиков (часть 6 статьи 15).

Окружной суд отклоняет довод заявителя жалобы о том, что статья 15 Закона N 44-ФЗ содержит исчерпывающий перечень случаев, когда учреждение должно при закупках руководствоваться нормами данного закона.

Из содержания статьи 1 Закона N 223-ФЗ следует, что общая направленность задач и целей Закона N 223-ФЗ такая же, как у Закона N 44-ФЗ - противодействие злоупотреблениям в сфере закупок.

Согласно статье 2 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг названные заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, ГК РФ, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными правовыми актами, регламентирующими правила закупки (положениями о закупке). Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения. Положение о закупке утверждается наблюдательным советом автономного учреждения в случае, если заказчиком выступает автономное учреждение.

Для заказчиков, как и для государственных заказчиков, поименованных в Законе N 44-ФЗ, статьей 3 Закона N 223-ФЗ установлено, что закупки должны осуществляться на торгах в виде конкурса или аукциона. В то же время в силу части 3 статьи 3 Закона N 223-ФЗ в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.

Учреждение представило регулирующее его деятельность Положение о закупке, утвержденное 18.03.2015 наблюдательным советом. Пунктом 14.2 Положения действительно установлен такой способ закупки как размещение заказа у единственного подрядчика, при условии что сумма заказа не превышает 15 млн рублей.

Суды, исходя из сравнительного анализа буквального содержания и смысла статьи 1 Закона N 44-ФЗ и статьи 1 Закона N 223-ФЗ, пришли к обоснованному выводу, что Закон N 223-ФЗ определяет порядок закупок для нужд самих автономных учреждений. В тех же случаях, когда автономные учреждения выступают государственными заказчиками в силу наделения их соответствующими полномочиями государственными органами и производят закупки для удовлетворения государственных нужд, Закон N 223-ФЗ и предусмотренные им Положения о закупках, утвержденные наблюдательными советами автономных учреждений, не подлежат применению.

В этих случаях автономные учреждения как государственные заказчики должны определять поставщиков (подрядчиков, исполнителей) конкурентными способами, указанными в статье 24 Закона N 44-ФЗ, т. е. на открытых, закрытых конкурсах, аукционах, путем запроса котировок, запроса предложений и только в определенных случаях - у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно статье 47 Закона N 44-ФЗ при нарушении норм, регламентирующих определение поставщика (подрядчика, исполнителя), такое определение может быть признано недействительным по иску заинтересованного лица.

В соответствии со статьей 19 ЛК РФ мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных статьями 81 - 84 Кодекса.

В той же статье указано, что органы государственной власти осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством о контрактной системе в тех случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов не возложено на государственные учреждения. Однако это не означает, что если такие мероприятия поручены учреждению, то оно не обязано руководствоваться Законом N 44-ФЗ.

Выбор правового регулирования определяется тем, для чьих нужд, государственных или собственных, автономное учреждение производит закупку.

Заявитель жалобы не опроверг выводы судов о том, что выполнение государственного заказа на 2015 год обеспечивает государственные нужды и финансируется исключительно бюджетными средствами, предназначенными на эти цели.

С учетом изложенного, привлечение подрядчика к выполнению государственного задания, финансируемого из бюджета Республики Калмыкия, без проведения торгов квалифицировано судами как нарушение положений Закона N 44-ФЗ. При указанных обстоятельствах суды на основании статьи 168 ГК РФ признали упомянутый договор подряда недействительным.

Доводы учреждения о том, что действующим законодательством не предусмотрен запрет на привлечение к выполнению государственного задания третьих лиц, признаны судами обоснованными. Однако выбор такого лица и последующее заключение гражданско-правового договора должен осуществляться с соблюдением требований, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает государственные нужды и финансируется исключительно бюджетными средствами, предназначенными на эти цели.

Аналогичная позиция изложена в определении Верховного суда Российской Федерации от 19.05.2016 N 308-ЭС16-59.

Нарушения, предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлены. Основания для отмены или изменения судебных актов по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 30.11.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.02.2016 по делу N А22-1092/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения

Вернуть автономному учреждению Республики Калмыкия "Калмлес" (ИНН 0816028120, ОГРН 1140816005978) 6 тыс. рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 12.04.2016 N 80.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.И. Савенко

Судьи

К.К. Айбатулин О.В. Бабаева