Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 июня 2016 г. N Ф08-3856/16 по делу N А32-35441/2015

г. Краснодар

29 июня 2016 г.

Дело N А32-35441/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июня 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 июня 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мещерина А.И., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Чайка Премиум Плюс" (ИНН 2318039074, ОГРН 1112366008700) - Долгих Д.А. (доверенность от 01.06.2016), в отсутствие органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации города Сочи (ИНН 2320037148, ОГРН 1022302934367), департамента архитектуры и градостроительства администрации города Сочи, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Сочи на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 14.12.2015 (судья Пристяжнюк А.Г.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2016 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу N А32-35441/2015, установил следующее.

ООО "Чайка Премиум Плюс" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным выраженного в письме от 29.06.2015 N 21.01-21/15521 отказа администрации города Сочи (далее - администрация) в выдаче двух разрешений на строительство, а также о возложении на администрацию обязанности выдать обществу разрешения на строительство следующих объектов: двух семиэтажных многоквартирных трехподъездных жилых домов (литера 1, литера 2 "Жилой комплекс "Чайка"") на земельном участке по ул. Сочинское шоссе, 2А Лазаревского района, г. Сочи.

К участию в деле в качестве второго заинтересованного лица привлечен департамент архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации города Сочи (далее - департамент архитектуры; т. 1, л. д. 171, 172).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 14.12.2015 требования общества удовлетворены. Суд первой инстанции признал незаконным отказ департамента архитектуры, выраженный в письме от 29.06.2015 N 21.01.-21/15524, в выдаче обществу разрешений на строительство двух объектов: семиэтажных многоквартирных трехподъездных жилых домов (литера 1, литера 2 "Жилой комплекс "Чайка"") на земельном участке по ул. Сочинское шоссе, 2А Лазаревского района города Сочи, и возложил на администрацию обязанность выдать обществу разрешения на строительство указанных объектов. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при обращении с заявлением о выдаче разрешений на строительство объектов обществом представлен полный пакет документов, предусмотренный статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), в том числе необходимая техническая документация и положительные заключения негосударственной экспертизы от 17.07.2014 N 77-1-4-0033-14 и 77-1-4-0034-14 на строительство жилых домов (литеры 1 и 2). Суд отклонил довод администрации о несоответствии требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" (далее - постановление от 16.02.2008 N 87) представленной заявителем проектной документации, поскольку он противоречит квалифицированному заключению экспертов, приведенному в положительных заключениях негосударственной экспертизы от 17.07.2014 N 77-1-4-0033-14 14 и 77-1-4-0034-14. Кроме того, суд пришел к выводу о незаконности отказа в выдаче разрешений на строительство объектов по причине нахождения земельного участка с кадастровым номером 23:49:0110001:1019 в зоне ЖД-санитарный разрыв вдоль железнодорожной магистрали, поскольку в 2013 году заявителю согласовано место размещения жилого комплекса на данном земельном участке. Указание в оспариваемом отказе на проектирование жилого дома (литера 3) не соответствует содержанию заявлений общества.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2016 решение от 14.12.2015 изменено в части требований о понуждении выдать разрешения на строительство спорных объектов. Абзац второй резолютивной части решения изложен в редакции, предусматривающей обязанность администрации рассмотреть по существу заявления общества от 23.06.2015 о выдаче разрешений на строительство двух многоквартирных жилых домов в соответствии с требованиями действующего законодательства. В остальной части решение от 14.12.2015 оставлено без изменения. Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого отказа требованиям градостроительного законодательства. Обращение общества по существу в соответствии с требованиями градостроительного законодательства не рассмотрено. Указание уполномоченного органа на несоответствие представленной заявителем проектной документации постановлению от 16.02.2008 N 87 без конкретизации замечаний, требующих устранения, создает неопределенность для заявителя и усложняет процедуру получения разрешения на строительство, нарушает права и интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Частично изменяя решение от 14.12.2015, апелляционный суд указал, что администрация должна рассмотреть вопрос о выдаче либо об отказе в выдаче разрешения с учетом представленных с заявлением документов в установленном законом порядке. Более того, при выдаче разрешения на строительство проверяется соответствие объекта строительства градостроительному плану земельного участка, проектной документации, а также наличие положительной государственной экспертизы, соответствие проектной документации требованиям градостроительного, земельного законодательства, санитарных, пожарных и иных норм.

В кассационной жалобе администрация, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение от 14.12.2015 и постановление от 02.04.2016. Податель жалобы указывает, что представленные обществом документы не соответствовали требованиям части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. В градостроительном плане указано, что земельный участок с кадастровым номером 23:49:0110001:1019 расположен в зоне ЖД-санитарный разрыв вдоль железнодорожной магистрали, в которой правилами землепользования и застройки запрещено размещение жилых и общественных зданий (кроме зданий, связанных с обслуживанием пассажиров). Суды не приняли во внимание, что заявитель не доказал факт нарушения оспариваемым отказом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Отзыв на кассационную жалобу в суд не поступил.

В судебном заседании представитель общества указал на отсутствие оснований для отмены принятых по делу судебных актов.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение и апелляционное постановление следует отменить, а дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как видно из материалов дела, общество обратилось в администрацию с заявлениями от 23.06.2015 о выдаче разрешений на строительство двух семиэтажных многоквартирных трехподъездных жилых домов (литера 1, литера 2 "Жилой комплекс "Чайка"") на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0110001:1019, расположенном по адресу: г. Сочи, пос. Лазаревское, по ул. Сочинское шоссе, 2А. Состав прилагаемых к заявлениям документов указан в расписке (т. 1, л. д. 19, 23, 177, 178).

В письме от 29.06.2015 N 21.01-21/15524 департамент архитектуры отказал обществу в выдаче разрешений на строительство, указав, что земельный участок с кадастровым номером 23:49:0110001:1019 расположен в зоне ЖД-санитарный разрыв вдоль железнодорожной магистрали, в которой запрещено размещение по результатам осуществления градостроительных изменений жилых зданий, общественных зданий, (кроме зданий, связанных с обслуживанием пассажиров). В соответствии с условными обозначениями представленной в составе проектной документации схемы планировочной организации земельного участка планируемый к размещению жилой дом N 3 расположен в зоне ЖД. Проектная документация по составу и содержанию не соответствует постановлению от 16.02.2008 N 87, в частности, раздел "Сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений" (т. 1, л. д. 24, 25).

Общество, полагая, что данный отказ противоречит закону, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). Статья 9 Кодекса определяет, что лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выдача разрешений на строительство объектов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.

Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (1), проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (2), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (3).

В силу норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Признавая незаконным отказ уполномоченного органа в выдаче обществу разрешений на строительство, судебные инстанции исходили из того, что оспариваемый отказ не соответствует положениям Градостроительного кодекса и нарушает права (законные интересы) общества (застройщика) в сфере предпринимательской деятельности. При этом суд апелляционной инстанции пришел к правильным выводам относительно требований заявителя о возложении на администрацию обязанности выдать обществу разрешения на строительство двух объектов.

В то же время суды не учли следующее.

В силу статей 198, 200 и 201 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо одновременное установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Одним из обязательных документов, представляемых для получения разрешения на строительство, является правоустанавливающий документ на земельный участок (пункт 1 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В решении указано, что состав документов, представленных заявителем при обращении в уполномоченный орган, сформирован в соответствии с требованиями статьи 51 Градостроительного кодекса. При этом право заявителя на пользование земельным участком с кадастровым номером 23:49:0110001:1019, предназначенным для жилого комплекса и гостиницы, подтверждено договором аренды от 31.10.2012 N 4900008260.

Вместе с тем, согласно пункту 1.1 данного договора земельный участок с кадастровым номером 23:49:0110001:1019 предоставлен обществу с видом разрешенного использования "для эксплуатации зданий, сооружений и строительства аквапарка" (т. 1, л. д. 147 - 151). Дополнительным соглашением от 21.02.2013 внесены изменения в пункт 1.1 договора аренды в части указания на новый вид разрешенного использования - "жилой комплекс и гостиница". В качестве основания для изменения вида разрешенного использования земельного участка указан кадастровый паспорт от 27.12.2012 N 2343/12/12-937489 (т. 1, л. д. 152 - 158).

Земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (часть 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс)).

Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия раскрывается в земельном, градостроительном и кадастровом законодательстве. При кадастровом учете участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N 13016/11).

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 25.06.2013 N 1756/13 сформулировал правовую позицию, согласно которой арендодатель земельного участка при решении вопроса о возможности изменения вида его разрешенного использования по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Земельным кодексом установлены различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством. Обращение заинтересованного лица с заявлением об изменении существующего вида разрешенного использования земельного участка на иной вид, предполагающий капитальное строительство, по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.08.2013 N 56-КГ13-5 также указано, что не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора аренды изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается. При этом невозможность произвольного изменения землепользователем вида разрешенного использования земельного участка, в том числе, в рамках предусмотренных градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, в случаях, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель, следует из статьи 37 Градостроительного кодекса, статей 7, 85, 42 и 30.1 Земельного кодекса (в применимой редакции).

В период подписания сторонами дополнительного соглашения к договору аренды, предусматривающего размещение на участке жилого комплекса, предоставление земельных участков для жилищного строительства производилось с учетом особенностей, установленных Земельным кодексом, определяющим особый порядок предоставления земельных участков для строительства объектов жилого назначения. Процедура предоставления земельного участка для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентировалась статьей 30.1 Земельного кодекса, согласно которой земельный участок под указанные цели мог быть предоставлен в аренду посредством проведения аукциона.

Обстоятельства, связанные с предоставлением обществу земельного участка для жилищного строительства (изменением вида разрешенного использования земельного участка), судами не исследовались, правоустанавливающие документы на земельный участок (в данном аспекте) не оценивались.

На основании пункта 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса.

Названная норма Градостроительного кодекса определяет, что не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять, в том числе и на землях особо охраняемых природных территорий.

Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы (пункт 6.1 статьи 49 Градостроительного кодекса).

Результатами проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, являются соответствующие заключения (пункт 6.3 статьи 49 Градостроительного кодекса).

Статьей 1 Федерального закона от 23.03.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; далее - Закон N 406-ФЗ) курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Статьей 2 Закона N 406-ФЗ курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. В то же время в силу части 3 статьи 10 названного Закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ.

В градостроительном плане земельного участка, заключении департамента архитектуры от 13.06.2013 содержится указание на то, что земельный участок с кадастровым номером 23:49:0110001:1019 расположен в границах второй зоны горно-санитарной охраны курорта (т. 1, л. д. 126 - 141).

В границах второй зоны санитарной охраны курорта федерального значения запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

Обстоятельства, связанные с наличием (отсутствием) у застройщика обязанности по предоставлению в уполномоченный орган положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации, не были предметом исследования судебных инстанций.

Поскольку для удовлетворения заявленных требований следовало установить совокупность условий, названных в части 2 статьи 201 Кодекса, обстоятельства, связанные с соответствием представленной заявителем документации требованиям действующего законодательства, имеют существенное значение для правильного разрешения данного спора, их необходимо учесть при оценке законности оспариваемого обществом отказа в выдаче разрешений на строительство.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения жалобы вправе отменить решение суда первой инстанции и (или) постановление апелляционного суда и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Поскольку суды неполно выяснили существенные для дела обстоятельства, а у суда кассационной инстанции отсутствуют полномочия по установлению новых обстоятельств (часть 2 статьи 287 Кодекса), обжалуемые решение и постановление следует отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо устранить отмеченные недостатки, исследовать все обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие значение для правильного разрешения спора, дать оценку доводам и возражениям участвующих в деле лиц, после чего разрешить спор в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права.

При отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело (абзац второй части 3 статьи 289 Кодекса).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 14.12.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2016 по делу N А32-35441/2015 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.Е. Епифанов И.В. Сидорова