Социально-экономические предпосылки реформирования системы социальных льгот (С.А. Поздняков, "Гражданин и право", N 1, январь-февраль 2003 г.)

Социально-экономические предпосылки реформирования системы социальных льгот

Среди многочисленных изменений, происходящих в переходный период, некоторые носят необходимый, неизбежный характер и поэтому могут рассматриваться как закономерности. Их три:

- утрата государством функций единоличного распоряжения экономическими ресурсами;

- бюджетный кризис;

- трансформационный спад.

Главная закономерность переходного периода - утрата государством функций единоличного субъекта распоряжения ресурсами. Как известно, в период командно-административной системы государство было единоличным собственником и всесильным распорядителем всех материальных богатств общества. Теперь значительная часть имущества переходит в частную собственность, и государство теряет монопольную власть на принятие экономических решений.

Это ведет к принципиальным изменениям положения государства в экономике. Оно имеет три основных аспекта.

Первый аспект состоит в следующем. Трансформация должна привести к такому положению, при котором государство, будучи источником экономического законодательства, действует согласно установленным им же законам. Это значит, что после принятия закона все государственные органы должны руководствоваться законами и в случае нарушения подвергаться санкциям - подобно частным компаниям и гражданам.

Вторым аспектом изменения положения государства является формирование нового инструментария для воздействия государства на экономику. Конечно, в любой, даже самой либеральной экономике государство не должно оставаться пассивным наблюдателем. Но если в плановой системе экономическое управление осуществлялось за счет принудительных и адресных распоряжений, то в рыночной системе государство располагает гораздо более мощным и гибким инструментарием финансового регулирования. Речь идет о том, чтобы воздействовать на поведение всей массы субъектов рынка с помощью денежных, налоговых, валютных и иных финансовых регуляторов. Сила этого типа регулирования состоит в том, что оно в принципе допускает гораздо меньше льгот и исключений, чем план.

Третьим аспектом является необходимость компенсации фиаско, или провалов, рынка. Это заставляет государство заниматься некоторыми производственными функциями, а также финансировать социальную сферу, фундаментальную науку, охрану окружающей среды.

Воздействие государства на экономику, особенно через систему финансовых регуляторов, требует создания новых экономических механизмов и глубокой реформы действующих механизмов. В противном случае государство теряет способность выполнять те функции, которые присущи государству в рыночной экономике. Это, как правило, провоцирует кризисы в переходной экономике. Например, нереформированность бюджетной системы в России послужила в конечном итоге причиной обвала экономики в августе 1998 г.

Вторая закономерность переходного периода - бюджетный кризис. Он тесно связан с изменением положения государства в экономике.

За десятилетия господства командно-административной системы в нашей стране созданы мощная промышленность, сильная армия и большая социальная сфера, которые целиком и полностью финансировались государством. После начала реформ потребность в их финансировании со стороны государства сохранилась на очень высоком уровне. Социальная сфера и особенно армия в принципе существуют только за счет бюджета, а промышленность оказалась в таком глубоком кризисе, что также не может обойтись без тех или иных форм государственной поддержки. Иными словами, сохранились высокие обязательства государства.

Но доходная часть бюджета сократилась за счет спада производства более чем в два раза по сравнению с началом 90-х годов, а также за счет неудачной системы налогообложения, огромного развития теневого сектора и утечки капитала за границу. Дефицит государственного бюджета в годы реформ ежегодно составлял огромную цифру - 5-10% ВВП.

Это усугублялось хаосом в сфере бюджетного федерализма, т.е. в расчетах между бюджетами разных уровней: федеральным и региональными. Плохая наполняемость федерального бюджета мешала своевременному перечислению трансфертов в регионы, что, в свою очередь, тормозило налоговые отчисления из регионов в центр.

Бюджетный кризис обусловил неуклонное углубление кризиса производства. Дело в том, что при хронической нехватке средств в казне государство оказалось лишенным возможности осуществлять действенную поддержку промышленности, например финансировать наукоемкие и другие перспективные направления производства. Основная часть средств бюджета направляется на погашение обязательств перед работниками бюджетной сферы и содержание армии, здравоохранения, образования и социального обеспечения. Этих средств, однако, не хватает, что порождает хроническую и многомесячную задолженность государства по выплате заработной платы.

Несмотря на неизбежность бюджетного кризиса, обусловленную объективным несоответствием между доходами и расходами бюджета в переходный период, кризис можно было бы значительно смягчить, проведя своевременные реформы здравоохранения, армии, жилищно-коммунального хозяйства и других сфер, которые финансируются в основном за счет бюджета. Ведь кризис усугубляется тем, что скудные государственные средства расходуются крайне нерационально.

Однако вместо реформ еще в 1995 г. был выбран путь покрытия бюджетного дефицита за счет заимствований на внутреннем и внешнем рынке. Несколько лет механизм заимствований через выпуск ГКО и других ценных бумаг государством справлялся с задачей покрытия бюджетного дефицита. Решение о запуске этого механизма было оправданным для середины 90-х годов, но должно было сопровождаться мерами по подъему производства, с тем чтобы государство начало получать средства для погашения своих долгов. Вместо этого долги государства по ценным бумагам погашались за счет выпуска новых ценных бумаг (т.е. за счет новых заимствований), из-за чего систему ГКО стали называть "государственной финансовой пирамидой". И когда летом 1998 г. государство потеряло возможность рассчитываться по своим долгам с кредиторами, главным образом из-за финансовых потрясений в мировой экономике и падения мировых цен на нефть, оно было вынуждено объявить дефолт, за которым последовало трехкратное падение курса рубля и новый виток экономического кризиса.

Третья закономерность переходного периода - это трансформационный спад. Он связан с тем, что прежние, плановые механизмы координации хозяйственной деятельности уже разрушены, а новые, рыночные механизмы координации еще слабы или отсутствуют вообще.

Поэтому за годы реформ российская экономика претерпела принципиальные изменения двух типов:

- институциональные, выражающиеся в возникновении и укреплении рыночных институтов экономической деятельности;

- вещественно-структурные, нашедшие выражение в падении валового продукта более чем в два раза по сравнению с началом 90-х годов, в резком сокращении доли обрабатывающих отраслей в структуре промышленного производства и в росте доли услуг в ВВП.

Реформы, таким образом, привели к прогрессу с точки зрения институциональной трансформации и к глубокому кризису с точки зрения объема и структуры экономики.

Среди институциональных реформ ведущее место занимает приватизация. Приватизация - это платная или бесплатная передача государственного имущества частным владельцам.

Как процесс изменения отношений собственности приватизация привела к изменению самой природы российской экономики. Она перестала быть государственной, плановой экономикой и превратилась в рыночную экономику, опирающуюся на деятельность независимых экономических субъектов.

Приватизация привела к глубоким изменениям в структуре собственности. Если раньше все материальные богатства страны, за небольшим исключением, принадлежали государству, то теперь основной стала частная собственность. Возникли и новые формы собственности. Это муниципальная собственность, т.е. имущество, принадлежащее городским и сельским поселениям, смешанная, а также иностранная собственность и др.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий*(1).

Сегодня только 30% национальных активов находятся в собственности государства, а 70% являются частной или смешанной собственностью. По мнению иностранных экспертов, можно говорить о том, что сложившаяся структура собственности близка к структуре собственности экономически развитых стран*(2).

При этом право на частную собственность и ее защита со стороны государства закреплены в ст.8 Конституции РФ 1993 г., согласно которой "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности"*(3).

Однако в ходе экономических преобразований за прошедшее десятилетие не удалось в полной мере обеспечить единство экономического пространства на территории страны, что отрицательно сказывается на экономической безопасности.

Как отмечалось Межведомственной комиссией Совета Безопасности РФ по безопасности в сфере экономики, основными причинами этого являются:

- отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями власти;

- наличие в конституциях, уставах и законах субъектов РФ норм, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству; затянувшееся приведение их в соответствие с Конституцией РФ и действующим федеральным законодательством;

- невыполнение принятых на себя обязательств как на федеральном, так и на региональном уровне;

- значительная дифференциация субъектов РФ по уровню социально-экономического развития;

- ослабление межрегиональных хозяйственных связей как следствие дезинтеграционных процессов, происшедших в 90-х годах;

- крайне ограниченные возможности федерального бюджета для оказания необходимой финансово-экономической поддержки всем объективно нуждающимся в ней субъектам РФ;

- значительное увеличение цен и тарифов на энергоресурсы и транспортные услуги.

В этих условиях имеют место проявления регионального сепаратизма, которые находят свое выражение как в явной форме - путем принятия субъектами РФ нормативных правовых актов, нарушающих установленный принцип единого экономического пространства, так и в скрытой форме - путем заключения различного рода соглашений между администрациями регионов и юридическими лицами, расположенными на их территориях. Причем контролировать его проявления в скрытой форме практически не представляется возможным.

Сепаратистские тенденции в субъектах РФ в основном распространяются на сферы обеспечения полномочий органов государственной власти, отнесенных Конституцией РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ: налогового, финансового и бюджетного законодательства; лицензирования отдельных видов деятельности; регулирования вопросов управления собственностью; регулирования торговли алкогольной продукцией; ограничения свободы передвижения товаров и услуг*(4).

Бедность и богатство в рыночных условиях. Следует учитывать, что рыночная концепция считает справедливым распределение доходов, основанное на свободной игре рыночных цен, конкурентном механизме спроса и предложения на факторы производства. Распределение ресурсов и доходов в рыночных условиях производится безличностным процессом. Поэтому в демократических странах принято говорить о равенстве возможностей, которые должны обеспечиваться соответствующими институтами рыночной экономики. Исходя из этого, ученые-экономисты называют множество причин и факторов неравенства в доходах. Отметим лишь важнейшие из них.

Во-первых, от рождения люди наделены различными способностями, как умственными, так и физическими.

Во-вторых, различия во владении собственностью, особенно доставшейся по наследству.

В-третьих, различия в образовательном уровне. Сама эта причина во многом зависит от двух первых названных.

В-четвертых, даже при равенстве возможностей и одинаковых стартовых уровнях образования больший доход будут получать лица, которых называют "трудоголиками".

В-пятых, есть такая группа причин, которая связана просто с везением, случаем, неожиданным выигрышем и т.д.

Таким образом, по крайней мере в силу названных причин равенство экономических возможностей соблюдается далеко не всегда. Бедные и богатые по-прежнему существуют даже в самых благополучных высокоразвитых странах.

Также бедность в "узком" ее понимании является результатом нескольких групп факторов - демографических (возраст, состав и размер семьи), уровня доходов и/или потребления, состояния здоровья и др.

Однако в конечном счете бедность в "широком" смысле слова возникает из трудовых процессов, а также из таких факторов, как общий уровень производства и производительность. Бедность вытекает по большей части из структуры рынка труда и ассоциируется с трудовыми процессами. Неравенство в доступе к рынкам труда необходимо понимать как часть процесса социальной и экономической стратификации, одним из результатов которого является бедность.

Применительно к России в настоящее время факторы, связанные с занятостью, имеют растущую важность в дифференциации семей по статусу бедности. Сложившаяся в стране модель бедности - это прежде всего результат низкого уровня доходов от занятости и, как следствие - через их налогообложение, - низкого уровня социальных трансфертов. В этой связи феномен российской бедности можно определить прежде всего в терминах категории "рыночной бедности" - бедности, связанной с местом (экономически активного) населения на рынке труда. Данный тип бедности отражает превалирование низкооплачиваемых работ и процессов на рынке труда, определяется низкими заработными платами, низкодоходными рабочими местами, неполной и нестабильной, часто граничащей с безработицей, занятостью, которые "толкают" людей в безработицу и экономическую неактивность. Например, в первые годы реформ минимальная заработная плата опустилась значительно ниже прожиточного минимума трудоспособного населения. В 1992 г. она составила 33% упомянутого прожиточного минимума, к 1995 г. снизилась до уровня 14%, затем наблюдался ее некоторый рост. С 1998 г. опять обозначилась тенденция к снижению уровня минимальной заработной платы относительно величины прожиточного минимума. В 1999 г. она опустилась до 8%, а в марте 2001 г. из-за высокой инфляции в начале 2001 г. и принятия более дорогостоящего прожиточного минимума - до 6%. Аналогичные метаморфозы происходили и со средней заработной платой. Так, если в 1992 г. средняя заработная плата в России составляла 320% среднероссийского прожиточного минимума, то в 1999 г. это соотношение стало равным 174%. В марте 2001 г. это соотношение несколько улучшилось и составило около 200% стоимости прожиточного минимума трудоспособного населения*(5).

В системе рыночных отношений заработная плата как цена рабочей силы выполняет три основные функции.

Первая - воспроизводственная. Заработная плата должна обеспечивать работнику объем потребления материальных благ и услуг, необходимый для расширенного воспроизводства рабочей силы, т.е. способности к физическому и интеллектуальному труду в общественном производстве, которое направленно меняется под влиянием технологических и социальных факторов.

Вторая - стимулирующая. Заработная плата должна обеспечивать работодателю определенный производственный результат от применения приобретенной рабочей силы, позволяющий ему в конечном счете получить ожидаемую прибыль или валовой доход.

Третья - регулирующая. Заработная плата должна выступать регулятором спроса на продукцию и услуги конечного потребления, а также на рабочую силу на рынке труда.

В настоящее время ни одна из этих функций заработной платой не выполняется, а это не способствует формированию в Российской Федерации рыночных отношений и рыночной экономики.

Характерной тенденцией социального развития в Российской Федерации является также рост дифференциации в уровне жизни населения по ее субъектам (республикам, краям, областям). Это обусловлено целым рядом причин и факторов: экономическим потенциалом региона, различиями в уровне развития производительных сил, богатством недр и возможностями экспорта полезных ископаемых, импортными возможностями, объемами и конкурентоспособностью производимой продукции, способностью населения адаптироваться к новому типу экономических отношений, умением региональных властей разрабатывать и реализовывать программы адресной социальной защиты населения и др.

О размерах региональных различий в отношении бедности населения можно судить по такому обобщающему объективному показателю, как численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума (в процентах численности населения региона). Если в октябре 1999 г. данный показатель составил в среднем по России 42,2%, то в наиболее неблагоприятных регионах он превысил 60%. Например, значение этого показателя в Республике Мордовия составило 63,6%, Пензенской области - 62,6, Республике Дагестан - 72,6, Республике Ингушетия - 77,7, Республике Алтай - 64,7, Республике Тыва - 60,1%. Наоборот, в наиболее благоприятных регионах этот показатель не превысил 20-25% (например, Республике Коми - 24,2%, Мурманской области - 14,1, Тюменской области - 13,9%)*(6).

Одновременно в связи с необходимостью принятия программ перераспределения доходов возникает так называемая дилемма эффективности и справедливости. Суть ее заключается в том, что стремление к большему равенству может обернуться для общества потерями в экономической эффективности. Ведь растущее финансирование социальных программ требует повышения налогов и их перераспределения.

Таким образом, существует опасность того, что экономические стимулы будут подорваны, производственная деятельность сократится и уменьшится объем распределяемого "национального пирога". Следовательно, сам способ распределения общественного богатства влияет на размер создаваемого совокупного продукта.

Поэтому можно утверждать, что как слишком глубокое неравенство в Российской Федерации подрывает стабильность общества, так и нивелировка доходов подрывает эффективность, а также стимулы к труду и предпринимательству. За большее равенство нередко приходится платить снижением эффективности функционирования экономики.

Система социальных льгот и ее несоответствие экономическим преобразованиям

Российская Федерация приступила в 90-х годах к системным реформам, имея весьма тяжелый груз в виде десятилетиями формировавшихся представлений людей об исключительной ответственности государства за их судьбу, условия жизнедеятельности. Убежденность, вера в обязанность и способность государства обеспечить социальное благополучие граждан, базирующаяся на идеологии и политике советского периода, являлись доминантными психологическими установками преобладающей части населения. Были практически устранены стимулы к проявлению личной активности, инициативы, нарушены естественные способности человека к самозащите, в том числе в социальной жизни. Господство массовой психологии социального иждивенчества, пассивности явилось важным фактором, предопределившим реакцию населения на начавшиеся в России реформы, характер участия в них, во многом предопределившие их результаты и последствия.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 130 видов социальной поддержки за счет бюджетных средств, оказываемой более чем 230 категориям населения. Их общая стоимость оценивается, как минимум, в 350-400 млрд руб. Численность лиц, претендующих на получение социальных гарантий, льгот и выплат, достигает почти 100 млн человек (ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь, безработные, вынужденные переселенцы и другие категории). При этом только менее 20% средств попадает в малообеспеченные семьи.

Требования по предоставлению льгот и субсидий отдельным категориям граждан присутствуют более чем в 120 законодательных актах Российской Федерации. Нормативные правовые акты о введении социальных льгот принимались во многом бессистемно, нередко заменяя собой кардинальные решения в области совершенствования оплаты труда, стимулирования трудовой деятельности на определенных участках народного хозяйства, охраны труда, технологического развития, повышения доходов населения.

Социальные льготы выполняют три основные функции: компенсаторную, стимулирующую и оценочную.

Компенсаторная функция проявляется в возмещении с помощью льгот временного относительного снижения доходов, повышения расходов, снижения потребления отдельных социально слабых групп населения.

Стимулирующая функция социальных льгот способствует привлечению граждан к определенным видам общественно необходимой деятельности, создавая благоприятные условия для удовлетворения потребностей, когда существуют значительные различия в условиях труда (особо сложные экологические условия, связанные с работой, и т.д.).

Оценочная функция состоит в признании особых заслуг той или иной группы населения и в предоставлении им в связи с этим соответствующих льгот (Герои Советского Союза и России, Герои Социалистического Труда и т.д.).

Отличительная особенность льгот состоит в том, что они предоставляются на основе неявно выраженного, четко не сформированного, но все же общего для всех льгот критерия: они носят социально-групповой (профессионально-статусный) характер. Данный критерий соответствует социалистическому обществу, стратифицированному по социально-профессиональному признаку, а не по признаку уровня жизни или дохода как его важнейшего индикатора.

Таким образом, характерные черты социальных льгот состоят в следующем:

- они служат вспомогательным механизмом перераспределения доходов и благ государством (перераспределение "сверху");

- основной критерий их предоставления - принадлежность к социально-профессиональной или социально-личностной группе (инвалиды, дети из многодетных семей и т.д.) или место в иерархически-бюрократической структуре общества (военнослужащие, судьи, прокуроры и т.д.);

- выступают одним из средств повышения уровня жизни их получателей и в то же время не основаны на критерии уровня бедности как социально-экономическом, адекватном рыночному обществу критерии;

- носят скорее стихийный, а не целенаправленный характер.

10 апреля 1998 г. в Государственной Думе С.В. Кириенко, тогда еще исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ, в своем Программном заявлении сообщил: "Необходимо перейти к адресной социальной защите, не дотировать богатых за счет бедных. Дотации на жилье, коммунальные услуги распределяются пропорционально квадратным метрам или количеству потребленной электроэнергии. Понятно, что тот, у кого лучше квартира, больше квадратных метров или больше электроприборов дома, получает дотацию больше. А это отнюдь не самая малообеспеченная категория населения. Из 130 видов социальных льгот, существующих сегодня в стране, только одна жилищная субсидия распределяется при проверке нуждаемости. Как результат, на бедные семьи приходится лишь 26% пособий по безработице, 29% сумм на льготное приобретение лекарств, 10% на санаторно-курортное лечение"*(7).

Согласно оценкам Международной организации труда, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных трансфертах составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран колеблется в пределах 30-50%.

Многие федеральные законы декларируют право граждан на различные виды социальных выплат, но в силу сложного экономического положения они фактически не реализуются и, по существу, являются нереальными обязательствами.

5 мая 1998 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин в послании Правительству РФ "О бюджетной политике на 1999 год" счел нужным признать: "Пора упорядочить систему социальных льгот населению, которые пока не обеспечены реальным бюджетным финансированием"*(8).

Наиболее значительными, как по кругу их получателей, так и по необходимым на их предоставление финансовым средствам, являются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, проезду на транспорте и оплате услуг связи.

Жилищно-коммунальное хозяйство

Сегодня организация экономических отношений в жилищном хозяйстве характеризуется рядом системных недостатков, без которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования сектора, повышении надежности и качества, а также об обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Основой экономических отношений в секторе является система бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса. Основной получатель жилищно-коммунальных услуг - население, которое непосредственно оплачивает только 39% расходов на содержание жилищно-коммунальной сферы.

Бюджетные ограничения обусловливают отсутствие средств для финансирования модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства. Так, в 2000 г. годовая потребность жилищно-коммунального хозяйства в финансировании составила 300 млрд руб., из которых платежами населения было покрыто 118,5 млрд руб. (39%), средствами консолидированного бюджета - 123,1 млрд руб. (41%). Дефицит средств составил 59,1 млрд руб. (20%).

Как отмечалось в федеральной целевой программе "Жилище на 2002-2010 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 17 сентября 2001 г. N 675, проблема усугубляется большим размером задолженности в жилищно-коммунальном хозяйстве, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Объем дебиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства составил на конец 2000 г. 168,1 млрд. руб., в то же время объем их кредиторской задолженности превысил 245,1 млрд руб.*(9).

Кроме того, существенную часть стоимости услуг, не покрываемых платежами населения, компенсируют промышленные предприятия за счет перекрестного субсидирования, что удорожает себестоимость их продукции и снижает ее конкурентоспособность.

Далее, система дотирования жилищно-коммунальных предприятий, в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей, не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий. Это, во-первых, приводит к ситуации, в которой получателями льгот выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами (по данным Минэкономики России, сегодня каждая семья, включая высокодоходную, в среднем получает от государства 250 руб. в месяц в виде дотаций*(10)); во-вторых, не гарантирует доведение средств федерального бюджета до граждан - конечных получателей субсидий. И в-третьих, расчет необходимого размера дотаций в отсутствие полноценного понятия цены услуг носит субъективный, непрозрачный характер (сумма дотаций является не частью цены услуг, а результатом компромисса между региональными и местными властями).

В соответствии с информацией, представленной субъектами РФ в Госкомстат России, по итогам 1999 г. в целом по России льготы по оплате жилья и коммунальных услуг получали 44,193 млн человек, что соответствует 30,3% общей численности населения страны. Фактически почти каждый третий житель имеет право или полностью не оплачивать жилищно-коммунальные услуги, или оплачивать их лишь частично.

Размер льготы колеблется от 50 до 100% стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг. При этом основной массе льготников установлена скидка в размере 50%.

Наибольшее количество граждан получили данное право на основании Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", их численность составляет 23,969 млн человек, что соответствует 16,43% общей численности населения, или 54,24% численности всех жителей, имеющих льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг. Вторая по величине численность льготников приходится на группу льготных категорий, получающих льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг в соответствии со своей профессиональной принадлежностью. В целом по Российской Федерации льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг по профессиональному признаку получали 6,3 млн человек.

Удельный вес граждан-льготников в общей численности населения региона наиболее велик в Республике Ингушетия, 96% населения которой имеют те или иные льготы по оплате жилья и коммунальных услуг. В это трудно поверить, но в 1999 г. из 488 200 жителей республики 468 857 не платили за жилищно-коммунальные услуги полностью или оплачивали их лишь частично.

Высокий удельный вес жителей, имеющих льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, во многом объясняется тем, что в соответствии с федеральным законодательством льготы получают не только непосредственно сами носители льгот, но в большинстве случаев и члены их семей. В целом по Российской Федерации удельный вес получателей льгот в общей численности граждан, получающих льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, составляет 57,4%.

Наиболее затратным для предприятий жилищно-коммунальной сферы является Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах"; суммарные расходы по предоставлению льгот в соответствии с ним составляют почти 52% всех затрат на предоставление соответствующих льгот.

Часто введение новых льгот на региональном уровне используется как средство для достижения целей в политической борьбе. Так, постановлением губернатора Сахалинской области от 20 августа 1996 г. перед выборами губернатора всем ветеранам Великой Отечественной войны были предоставлены льготы, значительно превышающие по объему предусмотренные Федеральным законом "О ветеранах". В 2000 г. (год очередных выборов губернатора) льготы ветеранам предоставлены в еще большем объеме. А ветераны начального периода Великой Отечественной войны (с 22 июня 1941 г. по 31 декабря 1941 г.) имеют 100%-ные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг на всю семью. И это не единичный пример.

Кроме того, в городах и регионах России определены категории граждан, имеющих льготы по решению местных или региональных властей. Как правило, это льготы почетным гражданам городов. Часто предоставляют льготы участникам боевых действий в Чечне (Томск, Великий Новгород). Возможны дополнительные социальные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг неполным семьям (Томск), пострадавшим от землетрясения (Южно-Сахалинск) и т.д.

В итоге более 40% населения страны имеют льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг в соответствии с федеральным законодательством, а также региональными и местными нормативно-правовыми актами.

В 1996 г. впервые за всю практику предоставления льгот, установленных российским федеральным законодательством, был утвержден новый порядок предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг для судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и сотрудников аппаратов этих судов. Он предусматривал оплату жилищно-коммунальных услуг указанными лицами в полном объеме с предоставлением для последующего получения по месту работы денежной компенсации на основании документов о понесенных расходах. В 1998 г. этот порядок предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг был распространен на две категории граждан - работников судов и прокуратуры. Внедрение нового порядка в российских городах идет с большим трудом. Так, в Хабаровске работники судов и прокуратуры через суд добились действия прежнего порядка предоставления натуральной льготы взамен денежной компенсации. В Южно-Сахалинске работники судов по-прежнему платят 50% за жилищно-коммунальные услуги, но суды ежеквартально перечисляют жилищному тресту компенсации за предоставленные льготы. Великий Новгород полностью перешел на новый порядок, а в Арзамасе, например, суды и прокуратура и слышать ничего не хотят о новом порядке предоставления льгот.

Существующие льготы, не обеспеченные системой финансовой компенсации их предоставления, приводят к разрушению жилищно-коммунального сектора. Даже в том случае, когда вышестоящие бюджеты компенсируют (частично или полностью) предоставленные льготы, эти перечисления не являются целевыми и чаще всего до адресата не доходят, а растворяются в местном бюджете.

В бюджетах всех уровней не хватает средств на финансирование предоставляемых льгот. Из выделяемых же средств только 20% попадает к действительно бедным семьям. Совершенно очевидно, что семьи врачей и учителей намного менее обеспечены, чем семьи таможенников и прокуроров. Дополнительно же защищаются последние, а не первые.

Для правильного понимания сложившейся ситуации сравним данные по предоставлению льгот и жилищных компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг на примере г.Перми в 1999 г. (см. табл.1). При этом следует учитывать, что жилищные субсидии предоставляются семьям с учетом их доходов и расходов на оплату жилья и коммунальных услуг.

Таблица 1

Предоставление льгот и жилищных компенсаций (субсидий)
в г. Пермь в 1999 г.*(11).

Число семей, получающих субсидии (данные на декабрь 1999 г.), сем. / мес.	13309
Доля этих семей от общего числа семей в городе, %	5,44
Компенсации из городского бюджета на выплату жилищных субсидий, тыс. руб. / год	3131,7
Количество льготников по оплате ЖКХ, чел. / мес.	333275
Доля льготников от общей численности населения города, %	32,5
Компенсации из городского бюджета на предоставляемые льготы, тыс. руб. / год	44156

Как видно из таблицы, расходы бюджета за год на компенсацию предоставленных льгот в 14 раз больше, чем субсидии. Количество участников программы жилищных субсидий намного меньше количества льготников. Это говорит о том, что город в большей степени помогает далеко не бедным слоям населения.

Проведенное в г.Волгограде обследование показало, что основными получателями жилищных субсидий являются пенсионеры (62,8%), инвалиды составляют 15% получателей, многодетные и неполные семьи - 10,8, на долю неработающих и безработных приходится 2,8, другие лица составляют 8,6%.

Транспорт

На транспорте практически завершены структурные и институциональные преобразования первого этапа рыночных реформ и началась отработка правовых, экономических и административных механизмов, регулирующих транспортную деятельность в новых социально-экономических условиях.

Транспорт обеспечивает единство национальных товарных рынков, взаимосвязь регионов и подвижность граждан.

Автотранспорт представляет собой один из главных полигонов формирования мелкого и среднего индивидуального бизнеса. В этой отрасли действует более 200 тыс. индивидуальных предприятий и малых частных фирм*(12).

Задача государства - контролировать этот огромный сектор экономики, поэтапно выводить его из "экономической тени", защищать от криминала, обеспечивать справедливую конкуренцию.

Несмотря на высокие темпы автомобилизации населения, постоянно возрастает значение городского общественного транспорта не только как средства передвижения, но и как фактора социальной стабильности. В трудных условиях реформ городской транспорт стабильно работал, перевозя ежедневно свыше 60 млн пассажиров.

Таблица 2

Перевозка пассажиров по видам транспорта, млн пассажиров

Вид транспорта	1999 г.	2000 г.	2000/1999 г., %
Все отрасли экономики	46428,2	45938,6	98,9
в том числе:
Транспорт отраслей Минтранса России
трамвайный	7817,8	7840,1	100,3
метрополитен	4162,2	4182,0	100,5
троллейбусный	9077,1	9091,2	100,2
автомобильный	23985,8	23303,0	97,2
морской	1,2	0,7	62,6
внутренний водный	23,8	22,2	93,2
авиационный	22,8	23,0	100,8
Транспорт других министерств и ведомств
железнодорожный	1337,6	1476,4	110,4

Вместе с тем говорить об окончательной адаптации этого сектора к условиям рынка преждевременно. По мере того как в ходе рыночных реформ государство концентрируется на проблемах развития экономической инфраструктуры, развитии рамочного регулирования, контроле конкуренции, на транспорте выявляется все больше комплексных проблем, которые требуют принятия системных решений на самом высоком уровне.

Одной из таких проблем является проблема так называемых льготников.

Существующая система транспортных льгот в основном формировалась на протяжении нескольких последних десятилетий, в период существования СССР и плановой экономики. Вплоть до начала 90-х годов предоставление права бесплатного проезда носило эпизодический характер и касалось преимущественно наименее социально защищенных категорий населения: участников и инвалидов Великой Отечественной войны, детей-сирот и т.д. Предоставление права бесплатного проезда не являлось сколько-нибудь существенной проблемой по нескольким причинам:

- численность граждан, имеющих право бесплатного проезда на транспорте, была невелика;

- предприятия пассажирского транспорте получали соответствующую компенсацию, позволявшую полностью покрыть недостающие доходы от эксплуатационной деятельности.

Утвержденные в 1987 г. Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР предусматривали всего 14 льготных категорий, однако в настоящее время на территории Российской Федерации действуют нормативно-правовые акты различных уровней государственной власти, предоставляющие право льготного проезда в общественном транспорте более чем 60 категориям граждан, должностных лиц и военнослужащих.

В целом по итогам 1999 г. льготы по оплате транспортных услуг, предоставляемых предприятиями городского пассажирского транспорта общего пользования, а также железнодорожным, водным и авиатранспортом, получили 39,802 млн человек, или почти 27% общей численности населения Российской Федерации. В разрезе субъектов Российской Федерации величина данного показателя варьирует от 5,2% населения в Коми-Пермяцком автономном округе до 55,5% населения в Тверской области.

Наибольшее количество граждан получили право бесплатного проезда на транспорте в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах". В целом по Российской Федерации на основании данного законодательного акта льготы по оплате проезда имеют более 25,032 млн человек (62,8%, или почти 2/3 всех граждан, имеющих льготы по оплате услуг транспорта). В общей численности населения Российской Федерации к ветеранам относятся 17,15% граждан. В целом ряде субъектов Российской Федерации удельный вес данной категории в общей численности населения еще выше; в частности, в Липецкой и Калининградской областях величина данного показателя превышает 30%, а еще в трех областях, Вологодской, Новгородской и Псковской, она более 25%. В целом доля ветеранов в общей численности населения превышает 20% в 23 субъектах Российской Федерации.

Вторая по величине категория льготников - инвалиды, имеющие право на бесплатный проезд в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". По итогам 1999 г., численность граждан, относящихся к данной категории, составила 8,50 млн человек, или 5,27% общей численности населения Российской Федерации. В четырех субъектах Российской Федерации к категории инвалидов относится более 10% населения (Калужская область - 21,06% населения, Белгородская область - 10,97, Москва - 10,28, Ярославская область - 11,40%).

Помимо этого, велика численность граждан, имеющих право бесплатного проезда на транспорте в соответствии со своей профессиональной принадлежностью. В целом по Российской Федерации к ним относятся 2,98 млн человек, что составляет 2,19% населения страны. Наиболее велик удельный вес граждан, относящихся к данной категории, в Калужской области - 15,84% населения этого субъекта Российской Федерации не оплачивают свой проезд на транспорте.

В структуре внутригородских перевозок льготных категорий пассажиров во всех без исключения российских городах преобладают ветераны (69% всех льготных пассажиров Саратова и Ярославля, от 15 до 22% в других городах), инвалиды всех групп (32,5% в Череповце, от 11 до 18% в других городах), а также пассажиры, имеющие льготы по профессиональному признаку. Наиболее велик удельный вес "профессиональных" льготников в Хабаровске - 37,9%, в Дзержинске их количество по сравнению с другими городами минимально - 3,5%.

В целом право бесплатного льготного проезда имеют от 20 до 45% городских жителей и до 35% жителей сельских населенных пунктов. В связи с отсутствием ограничений на количество льготных поездок транспортные предприятия перевозят от 40-48 (Арзамас, Череповец) до 75-85% (Саратов, Дзержинск, Хабаровск) пассажиров-льготников, не оплачивающих проезд.

По информации Челябинского пассажирского автотранспортного предприятия N 2, оно в 1989 г. перевозило в среднем 5% льготников от общего числа пассажиров, тогда как в 2000 г. эта цифра составила 62%. Дотации предприятию на погашение выпадающих доходов, связанных с предоставлением населению льгот по проезду, составили 31,6% потребности. Такое положение характерно для России в целом.

Законодательным органам субъектов РФ, а также органам местного самоуправления предоставлено право вводить дополнительно к существующим категориям льготных пассажиров категории, имеющие право на льготный проезд в пределах соответствующего субъекта РФ или города (района). В большинстве городов к этим дополнительным категориям относятся депутаты местных и областных законодательных собраний, почетные граждане города и области. Помимо этого, широко распространена практика предоставления таких льгот следующим категориям:

- пенсионерам (в частности, бесплатный проезд в Нижегородской области, Республике Татарстан, Москве, Мирненском улусе Республики Саха (Якутия), городах Хабаровск, Новосибирск, Кемерово и Томск);

- сотрудникам налоговых инспекций (в частности, бесплатный проезд в Череповце, Саратове и Ярославле);

- студентам, учащимся общеобразовательных школ и учреждений начального профессионального образования.

Наличие правовой неопределенности в решении вопроса о компенсации понесенных транспортными предприятиями расходов, связанных с перевозкой льготников, приводит к тому, что их эксплуатационная деятельность изначально убыточна, что вполне закономерно: вряд ли возможно надеяться хотя бы на минимальную эффективность пассажирских перевозок, если половина пассажиров (а в некоторых городах и больше) на законных основаниях не оплачивает свой проезд.

Изначально предполагалось, что предоставление права бесплатного проезда - одна из форм социальной защиты малообеспеченных слоев населения, однако вряд ли можно отнести к категории малообеспеченных сотрудников милиции, работников прокуратуры, должностных лиц таможенных органов и т.д. наравне с инвалидами и детьми-сиротами, тогда как многие действительно малообеспеченные жители городов, в частности младший медицинский персонал, педагогические работники и некоторые другие таких привилегий не имеют. Как следствие, вместо того чтобы платить за проезд его реальную стоимость, обычные пассажиры, не имеющие льгот по проезду, вынуждены платить в полтора-три раза больше, тем самым частично компенсируя право льготников без ограничений пользоваться возможностью бесплатного проезда.

Необходимо отметить, что доходная ставка (средний тариф) одного платного пассажира на автомобильном, городском электрическом транспорте и метрополитене с 1997 г. стал превышать себестоимость перевозки одного пассажира, т.е. пассажир, купивший билет, возмещает не только затраты по своему проезду, но и часть затрат по проезду пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда. Таким образом, часть обязательств государства по компенсации выпадающих доходов от льготной перевозки отдельных категорий граждан транспортным предприятиям фактически переложена на ту часть населения, которая льгот по оплате проезда не имеет.

Если ранее дотационность общественного транспорта была связана с необходимостью поддержания социально приемлемого уровня тарифов за проезд (тариф устанавливался ниже себестоимости перевозки одного пассажира), то в настоящее время убытки, от перевозок стали представлять собой сумму расходов, понесенных предприятиями общественного транспорта.

На пригородном железнодорожном транспорте происходит субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых тарифов; как следствие этого, сохраняется дополнительная тарифная нагрузка на товаропроизводителей, что в конечном счете негативно сказывается на уровне потребительских цен.

До 1993 г. все расходы, связанные с предоставлением бесплатного и льготного проезда в общественном транспорте, компенсировались из федерального бюджета. После 1993 г. компенсация затрат на эти цели была возложена на субъекты РФ. Предполагалось, что принятая за основу сложившаяся база будет ежегодно индексироваться и учитываться при формировании взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Однако сегодня такая компенсация в полном объеме не осуществляется.

Кроме того, средства, выделяемые субъектам РФ в виде трансфертов, не имеют целевого назначения и распределяются администрациями (правительствами) субъектов, исходя из региональных приоритетов, и, как правило, не доходят до местных бюджетов.

По мнению Государственной Думы Федерального Собрания РФ, проблемами существующей системы льготного проезда на городском общественном транспорте являются:

- отсутствие установленных законодательством Российской Федерации объема и стоимости транспортных услуг, предоставляемых гражданам на льготных основаниях;

- наличие различных форм документов, которые дают право на льготный проезд и подлинность которых визуально проверить невозможно*(13).

В сложившихся условиях предприятия городского пассажирского транспорта предпринимают определенные меры как по повышению доходов, не связанных непосредственно с перевозкой пассажиров (размещение рекламы и т.д.), так и по повышению уровня сбора доходов, получаемых в виде платы за проезд, и введению защищенной билетной продукции. При этом доходы, не связанные с основной деятельностью, составляют в среднем не более 2-4% доходов от перевозки и не могут рассматриваться как весомый источник дополнительного финансирования.

В связи с отсутствием действенного механизма по компенсации затрат, связанных с перевозками граждан, пользующихся правом льготного проезда, во многих регионах принимаются решения о введении именных талонов-вкладышей или специальных льготных проездных билетов, идет поиск новых форм организации работы транспортных средств (передача в аренду, широкое развитие сети маршрутных такси или перевод части подвижного состава пассажирского транспорта в режим работы маршрутных такси), что позволяет на законном основании уклониться от перевозки льготных категорий пассажиров. Например, с благословения властей воронежские транспортники решились на новаторский эксперимент. Часть муниципального транспорта - 48 трамваев и троллейбусов переведены на коммерческую основу. Водители-арендаторы за каждый час работы должны перечислять в кассу "Горэлектротранса" по 85 руб. На собранные средства руководство предприятия рассчитывает осуществить ремонт машин. Но главная суть новации заключается в том, что арендаторы отцепили необъятный воз льготников. В коммерческом "электротакси" выделяется от 5 до 8 бесплатных мест для инвалидов 1-й и 2-й групп и самых заслуженных ветеранов. Первые недели эксперимента показали, что при самых низких тарифах за проезд арендаторы собирают денег почти в 2,5 раза больше, чем в обычном муниципальном транспорте*(14).

Кроме того, в результате недостаточного уровня финансирования текущей деятельности, отсутствия в необходимых объемах капитальных вложений даже для простого воспроизводства основных фондов транспортных предприятий ухудшается техническое состояние транспортных средств. Износ основных фондов на городском и пригородном пассажирском транспорте превысил 50%. Это, в свою очередь, снижает безопасность перевозки пассажиров.

13 июня 2001 г. губернатор Костромской области В.А. Шершунов направил за N 1746-37-0 письмо в адрес Правительства РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в котором указывал, что особенно тяжелое положение наблюдается на городских и пригородных маршрутах. В городе Костроме в настоящее время практически парализована работа общественного транспорта. Более 50% автобусов не работает на линии из-за отсутствия средств на горючее. Вследствие чего предприятия вынуждены вводить на ряде маршрутов коммерческие и таксомоторные рейсы с повышением стоимости проезда, что, в свою очередь, еще более усиливает социальную напряженность. Положение дел усугубляется низким уровнем технического состояния подвижного состава. Более 60% автобусов полностью самортизировано. В течение 10 лет автобусный парк большинства АТП практически не обновлялся. Собственных оборотных средств у предприятий на покупку автобусов нет, а выделяемых средств из бюджета области хватает лишь на поддержание минимальной маршрутной сети. При этом повышение тарифов на проезд проблему не решает из-за низкой платежеспособности населения. На неудовлетворительное финансовое положение предприятий пассажирского транспорта большое влияние оказывает неполное возмещение затрат от льготного проезда граждан. Правом льготного проезда в общественном транспорте в городах и районах области пользуются от 60 до 80% населения*(15).

Дополнительным отрицательным фактом является то, что у специализированных пассажирских предприятий, осуществляющих перевозки льготных категорий граждан, коммерческие конкуренты, которые такие перевозки не осуществляют, "отбирают" значительную часть пассажиров, полностью оплачивающих свой проезд. Многие пассажиры, даже имеющие право на льготный проезд, в условиях резкого сокращения автобусов специализированных государственных предприятий вынуждены пользоваться коммерческим транспортом, работающим в более регулярном режиме.

Связь

Глобальные изменения в мировой экономике, связанные с новым витком научно-технической революции и развитием новых информационных технологий, привели к качественному изменению роли и места телекоммуникационной отрасли, выдвижению ее в разряд наиболее перспективных отраслей. Отрасли связи принадлежит особая роль в развитии страны, так как ее важнейшей функцией является обеспечение потребностей общества в передаче информации.

Создание российской информационно-телекоммуникационной инфраструктуры следует рассматривать как важнейший фактор подъема национальной экономики, роста деловой и интеллектуальной активности общества, укрепления авторитета страны в международном сообществе.

Переход традиционных экономических отношений на новые рельсы, где решающим фактором и важнейшим экономическим ресурсом выступает информация, построение основ так называемого информационного общества -неизбежный этап в развитии экономики любого государства, претендующего в будущем на сколько-нибудь заметную роль в мировой экономике и мировых отношениях.

Опережающее развитие телекоммуникаций является необходимым условием для создания инфраструктуры бизнеса, формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в страну, решения вопросов занятости населения, развития современных информационных технологий. Значение телекоммуникационной отрасли проявляется в постоянном увеличении ее доли в валовом внутреннем продукте страны. Доля связи в валовом внутреннем продукте развитых стран мира достигает 5%, тогда как для Российской Федерации данный показатель составляет только 2%.

Исходя из макроэкономических показателей развития Российской Федерации, определенных в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу, рынок телекоммуникационных услуг к 2010 г. будет характеризоваться следующим образом (см. табл.3).

Таблица 3

Показатели развития телекоммуникаций России
на период до 2010 года*(16)

Показатели	2000 г.	2005 г.	2010 г.
Количество телефонов, млн	31,2	36,90	47,7
Телефонная плотность на 100 жителей, %	21,3	25,30	32,7
Количество мобильных телефонов, млн	2,9	9,24	22,2
Плотность сотовых телефонов на 100 жителей, %	2,0	6,30	15,2
Количество пользователей Интернета, млн	2,5	6,00	26,1
Плотность пользователей Интернета на 100 жителей, %	1,7	4,10	17,9

Объем капитальных затрат составит за 10 лет около 33 млрд долл. США. Для стран с развитой экономикой развитие телекоммуникаций уже в настоящий момент характеризуется следующими показателями, %:

- телефонная плотность - 40-60;

- плотность мобильной связи - 25-40;

- плотность показателей Интернета - 20-30.

Местная телефонная связь обеспечивается 92 традиционными операторами связи и примерно 2700 новыми операторами связи.

Доля новых операторов на рынке услуг связи, оказываемых операторами проводной телефонной связи, в целом по России составляет около 15%. Однако в наиболее экономически развитых регионах страны данный показатель значительно выше (например, в Москве и Санкт-Петербурге - более 50%).

Новые операторы связи концентрируют свои усилия на привлечении наиболее платежеспособных клиентов, предлагая им весь спектр самых современных и качественных услуг. Инвестиционная и маркетинговая стратегия новых операторов связи со стороны государства не контролируется.

Доля традиционных операторов на рынке услуг связи проводной телефонии составляет 85%. Большая часть традиционных операторов внесена в реестр субъектов естественных монополий, при этом они являются относительно небольшими компаниями (100-300 тыс. номеров). Лишь три региональные компании имеют более 1 млн телефонных номеров каждая. Это акционерные общества "Московская городская телефонная сеть" (3,8 млн абонентов), "Петербургская телефонная сеть" (1,6 млн) и "Электросвязь" Московской области (1,12 млн). Они вместе обслуживают около 22% абонентов в России.

Тарифы и инвестиции традиционных операторов связи регулируются Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства - органом, контролирующим естественные монополии в области связи. Тарифы на услуги местной телефонной связи для основного числа абонентов установлены ниже себестоимости этих услуг; действует система перекрестного субсидирования. Деятельность по развитию местных телефонных сетей является экономически неэффективной. Срок окупаемости капитальных вложений превышает 25 лет. В целях выравнивания своих позиций на рынке высококачественных и современных услуг связи традиционные операторы вынуждены создавать дочерные или совместные предприятия, в рамках которых и реализуется данная деятельность. В течение последних трех лет наблюдается падение показателей ввода номерной емкости.

Анализ работы традиционных операторов связи за последние годы показывает нарастание негативных тенденций в их деятельности, и прежде всего снижение их инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности.

Развитие отрасли связи в России тормозит множество проблем, в том числе связанных с ее финансированием, а также с предоставлением населению социальных льгот.

Законодательством Российской Федерации предусмотрены льготы по очередности предоставления доступа к телефонной сети и по оплате за предоставление линии в постоянное пользование (абонементная плата).

Из 42 категорий пользователей, имеющих право на льготы по предоставлению услуг связи, 20 категорий принадлежат к гражданам, получающим льготы по очередности предоставления доступа к телефонной сети по профессиональной принадлежности: судьи и работники аппаратов судов, сотрудники налоговой полиции, прокуроры, сотрудники милиции, медицинские работники, спасатели и некоторые другие.

По состоянию на 1 мая 2000 г., общее количество неудовлетворенных заявлений от инвалидов и участников Великой Отечественной войны, стоящих в очереди на заключение договора об оказании услуг телефонной связи и имеющих право на внеочередное предоставление доступа к телефонной сети, составило более 4,9 млн, при этом в некоторых организациях связи граждане состоят в очереди с 60-х годов. Существующие льготы по внеочередному/первоочередному предоставлению доступа к сети связи для граждан по профессиональной принадлежности усугубляют ситуацию с удовлетворением заявлений указанных граждан, поскольку возможность заключить договор об оказании услуг телефонной связи для граждан, длительное время стоящих в очереди, отодвигается на неопределенное время.

Объем предоставленных организациями связи льгот всем категориям потребителей за 1999 г. составил 1,23 млрд руб., при этом компенсировано организациям связи только 186,8 млн руб., или 15% требуемой суммы*(17).

Не лучше ситуация сложилась и в 2000 г. (см. табл.4).

Таблица 4

Объем предоставленных льгот в 2000 г.
и размеры их компенсации*(18)

Катего- рия граж- дан,для которых предус- мотрены льготы по оплате услуг связи	Количество граждан, получивших льготу, человек		Объем предоставленных льгот, тыс. руб.		Компенсировано, тыс. руб.
	по оплате за предос- тавление доступа	по опла- те за предос- тавление линии в постоян- ное пользо- вание	по оплате за предоста- вление доступа	по оплате за предоставле- ние линии в постоянное пользование	по оплате за предостав- ление доступа	по оплате за предоста- вление линии в постоян- ное пользова- ние
Все льгот- ники (кроме льгот- ников по профес- сиона- льной принад- лежнос- ти)	269 047	5508885	300178,2	1 754 133,4	31 042,25	154684,23

- Количество граждан, получивших льготу, - 5 777 932 человека.

- Объем предоставленных льгот - 2 054 311,6 тыс. руб.

- Объем компенсированных льгот - 185 726,48 тыс. руб.

Такое положение вызывает обоснованное недовольство работников организаций связи, поскольку их доходы в условия построения рыночной экономики напрямую связаны с хозяйственными результатами деятельности их организаций. Поэтому в резолюции III съезда Общероссийского профсоюза работников связи "О проблемах отрасли Связь" от 16 ноября 2000 г. справедливо говорится, что Правительство РФ должно обеспечить ускорение решения вопроса о порядке возмещения организациям связи расходов, связанных с предоставлением многочисленных льгот по оплате услуг связи, предусмотренных действующим законодательством РФ*(19).

Как видно из предварительных итогов установочного этапа Национального обследования благосостояния домашних хозяйств и участия в социальных программах (НОБУС), подведенных органами государственной статистики в рамках Соглашения о займе между Российской Федерацией и МБРР от 18 декабря 1997 г. N 4234-RU для финансирования Проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения (SPIL), из обследованных домашних хозяйств, которые приняты за 100%, 53,5% указали на получение социальной помощи, в том числе по следующим ее видам, %:

- социальное пособие с учетом низкого дохода семьи - 2,4;

- на оплату транспортных расходов - 37,0;

- на оплату жилья, коммунальных услуг и телефона - 43,7;

- на ремонт и строительство жилья - 0,2;

- на питание - 4,3;

- на оплату отдыха - 1,3;

- на медицинское обслуживание и покупку лекарств - 10,9;

- на содержание детей в детских дошкольных учреждениях - 0,7;

- на обучение детей и взрослых - 0,2;

- другое - 2,4;

из них получатели:

- жилищной субсидии - 5,4;

- дотации на оплату жилья от работодателей - 0,5.

Из числа обследуемых не указали на получение социальной помощи 46,5%*(20).

Основные недостатки действующей системы социальных выплат и льгот

С учетом изложенного выше к таким недостаткам можно отнести следующие:

- значительное количество нормативных правовых актов (законодательные акты СССР и Российской Федерации, постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законодательные акты органов государственной власти субъектов РФ, решения органов местного самоуправления и т.д.), устанавливающих социальные льготы и регулирующих порядок их предоставления;

- несоответствие системы социальных льгот финансово-экономическим возможностям их предоставления со стороны государства;

- наличие бюджетных субсидий производителям товаров и услуг вместо социальной помощи в денежной форме различным категориям граждан;

- значительный процент покрытия организациям выпадающих доходов, связанных с предоставлением социальных льгот, за счет перекрестного финансирования;

- преобладание натуральных льгот (бесплатный проезд, скидка в оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатные медикаменты и т.д.), что препятствует четкому определению фактически произведенных затрат по их предоставлению, с целью последующей компенсации государством упомянутых затрат хозяйствующим субъектам;

- отсутствие конкуренции между производителями соответствующих услуг и товаров, которые предоставляются населению по льготным ценам;

- неразграниченность полномочий, ответственности и источников финансирования по предоставлению большинства социальных льгот между федеральными, региональными и муниципальными органами власти;

- несоответствие существующей системы социальных льгот складывающимся рыночным экономическим отношениям;

- предоставление льгот преимущественно по категориальному принципу независимо от материального положения их получателей.

С.А. Поздняков,

начальник отдела общих проблем социальных выплат, льгот

и компенсаций Департамента доходов населения

и уровня жизни Минтруда России

"Гражданин и право", N 1, январь-февраль 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Полный сборник кодексов Российской Федерации. С изменениями и дополнениями на 1 мая 1999 года. М.: АСТ, 1999. С.46.

*(2) См.: Обзор вопросов социального партнерства в Российской Федерации. Подготовлен Проектом Тасис "Поддержка осуществления социальной реформы и системы трудовых отношений (социальное партнерство и трудовые споры)" EDRUS 9707. М., 2000. С.8.

*(3) См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993. С.6.

*(4) См.: Решение Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в сфере экономики от 1 октября 2001 г. N 5 "О работе, проводимой в федеральных округах по укреплению единого экономического пространства". Письмо Секретаря Совета Безопасности РФ В.Б. Рушайло от 23 октября 2001 г. N А21-3484. С.2.

*(5) См.: Стратегия содействия сокращению бедности в России: Анализ и рекомендации (Документ не для копирования). Тематическая группа ООН по проблемам бедности в России. М., 2001. С.3.

*(6) Исчерпывающая статистическая информация о размерах региональных различий в области дифференциации доходов населения и бедности содержится в ежеквартально выпускаемом ВЦУЖ "Мониторинге доходов и уровня жизни населения".

*(7) Кириенко С.В. Программное заявление // Российская Федерация. 1998. N 15 (61). С.7.

*(8) Ельцин Б.Н. Послание Правительству Российской Федерации "О бюджетной политике на 1999 год". М., 1998. С.7.

*(9) См.: Федеральная целевая программа "Жилище на 2002-2010 годы", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации 17 сентября 2001 года N 675 // Российская газета. 2001. 26 сентября. С.15.

*(10) См.: Экономическая модель реформы жилищно-коммунального хозяйства. Письмо Минэкономразвития России от 29 июня 2001 года N 2216-П. С.2.

*(11) См.: Новиков А. и др. Нефинансируемые федеральные мандаты в России // Реформа системы управления городской экономикой в России в 1998-2000 годах / Под ред. Н.Б. Косаревой и Р.Дж. Страйка. М.: Фонд "Институт экономики города", 2001. С.64.

*(12) См.: Транспортный комплекс России: Информационно-аналитический сборник. М., 2000. С.5.

*(13) См.: Парламентский запрос Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской федерации М.М. Касьянову о ситуации, сложившейся на предприятиях городского общественного пассажирского транспорта. Принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 19 апреля 2001 г. N 1432-III ГД. С.2.

*(14) См.: Новохатский В. Льготники и "зайчики" загнали в тупик трамвайчики // Парламентская газета. 2001. 23 октября. С.2.

*(15) См.: Письмо губернатора Костромской области В.А. Шершунова от 13 июня 2001 г. N 1746-37-0. С.1.

*(16) См.: Проект концепции развития рынка телекоммуникационных услуг Российской Федерации. Письмо Минсвязи России от 6 декабря 2000 г. N 7671. С.4-5.

*(17) См.: Предложения по вопросу совершенствования системы социальных гарантий, льгот и выплат. Письмо Минсвязи России от 9 октября 2000 г. N 6174. С.1.

*(18) См.: Сведения о количестве граждан, получивших в 2000 г. льготу по оплате за предоставление доступа к телефонной сети и по абонентской плате (кроме граждан, получающих льготы по профессиональной принадлежности), а также сведения об объеме предоставленных льгот. Письмо Минсвязи России от 21 марта 2001 г. N 1952. С.1-2.

*(19) См.: Резолюция III съезда Общероссийского профсоюза работников связи "О проблемах отрасли "Связь" от 16 ноября 2000 г. Письмо ЦК Общероссийского профсоюза работников связи от 15 декабря 2000 г. N 3-07-872. С.2.

*(20) См.: Распределение домашних хозяйств и численности населения в них по видам получателей социальной помощи в зависимости от места проживания. Письмо Госкомстата России от 1 октября 2001 г. N АС-1-21/4097. С.1.