Решение Ленинградского областного суда от 2 декабря 2022 г. по делу N 3а-178/2022 (ключевые темы: объекты культурного наследия - градостроительный регламент - единый государственный реестр - памятники истории и культуры - нормативный правовой акт)

Решение Ленинградского областного суда от 2 декабря 2022 г. по делу N 3а-178/2022

ГАРАНТ:

Настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 1 июня 2023 г. N 66а-544/2023

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г, при ведении протокола помощником судьи Джамгаевой Е.А, с участием прокурора Махмудова Э.Т.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению N о признании недействующим в части приказ комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области от 21 января 2022 N 01-03/22-5 "Об установлении границ территории объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Военно-мемориальная зона "Прорыв блокады Ленинграда, 1941 - 1944 гг.", требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах его территории", установил:

21.01.2022 приказом комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области N 01-03/22-5 установлены границы территории объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Военно-мемориальная зона "Прорыв блокады Ленинграда, 1941 - 1944 гг." (далее - ОКН, Достопримечательное место), требования к осуществлению деятельности и требования к градостроительным регламентам в границах его территории (далее - Приказ N 01-03/22-5).

Пунктом 1 Приказа N 01-03/22-5 установлены границы территории ОКН согласно Приложению 1, которое содержит схему раскладки листов (40 листов) и каталог координат 1043 поворотных точек.

Пунктом 2 Приказа N 01-03/22-5 установлены требования к осуществлению деятельности и требования к градостроительным регламентам в границах территории ОКН, согласно Приложению 2.

В пункте 1 Приложения 2 указаны режимы использования земель и градостроительные регламенты для всей территории достопримечательного места.

В пункте 2.1 Приложения 2 приведены общие требования в границах зоны с режимом использования земель ОЛ - зона незастроенной территории историко-культурного меморативного ландшафта и указано, что на основании современных ландшафтных характеристик, с учетом категорий земель и сведений о территориальном планировании, выделено три подзоны со специальным режимом использования земель: ОЛ 1, ОЛ 2, ОЛ 3.

В пункте 2.1.1 Приложения 2 приведены специальные требования в границах подзоны с режимом использования земель ОЛ 1 - незастроенная территория историко-культурного меморативного ландшафта на землях лесного фонда, водного фонда, неиспользуемые территории на землях запаса.

В подпункте 2.1.3 Приложения 2 приведены специальные требования в границах подзоны с режимом использования земель ОЛ 3 - незастроенная территория Малуксинского месторождения (участок "Малукса-II", "Малукса-I" частично).

Приложение 2 также содержит схему расположения зон режимов использования земель и земельных участков, требований к градостроительным регламентам в границах территории ОКН на 40 листах и каталоги координат характерных точек границ территории зон режимом использования земель в границах территории ОКН (ОЛ 1, ОЛ 2.1, ОЛ 2.2, ОЛ 3, Р 1, Р 2.1, Р 2.2, Р 2.3, Р 2.4, Р 2.5).

21.01.2022 Приказ N 01-03/22-5 опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru, 26.01.2022 на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

N обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказ N 01-03/22-5 в части и, после неоднократного уточнения заявленных требований, просило признать недействующими:

пункты 1 (за исключением абзаца 7), 2.1, 2.1.1 и 2.1.3 Приложения 2;

Приложение 1, за исключением листов 19, 25-28, 30 и 34 графического описания местоположения границ, а также за исключением номеров точек 469-476, 520-530, 587-781 каталога координат;

схемы расположения зон режимов использования земель и земельных участков, требований к градостроительным регламентам в границах территории ОКН Приложения 2;

каталоги координат характерных точек границ зон режимов использования земель в границах ОКН Приложения 2.

В обоснование заявленных требований N указало, что пункт 1 Приложения 2 противоречит требованиям лесного законодательства, в том числе Перечню объектов лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, и резервных лесов, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 17.07.2012 N 1283-р. В силу ст. 12 Лесного кодекса РФ в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры, в том числе лесных дорог. Исходя из положений п. 1 Приложения 2 данный приказ регулирует отношения, связанные с окружающей (природной) средой, а пункты 2.1, 2.1.1 и 2.1.2 Приложения 2 определяют геометрические параметры и требования к градостроительным регламентам территорий, а также устанавливают инструктивно-методические требования к тональности красок, следовательно, Приказ подлежит государственной экологической экспертизе. Требования п. 1 Приложения 2 исключают охрану лесов, проведение противопожарных и профилактических мероприятий, рубку лесов для проезда пожарной техники. Порядок использования лесов регулируется лесным законодательством и не предполагает проведение поисковых работ перед созданием пожарных разрывов или рубок деревьев под строительство лесной дороги для проезда пожарной техники в целях оперативного тушения действующих пожаров. Последний абзац п. 1 Приложения 2 противоречит требованиям статей 7 и 94 Земельного кодекса РФ. Зоны охраны ОКН не соответствует ст. 34 Федерального закона от 25.06.2022 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Данной статьей не допускается установление подзон объекта. В границах любой зоны устанавливается единый режим использования земель и недопустимо введение множества различных режимов. Вопреки положениям ст. 34 Федерального закона от 25.06.2022 N 73-ФЗ пунктами 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3 Приложения 2 установлены специальные требования, имеющие отличия для каждой подзоны со своим режимом использования земель в пределах одной зоны.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "от 25 июня 2002 г."

Схема расположения зон режимов Приложения 2 определяет границы подзон и противоречит ст. 34 Федерального закона от 25.06.2022 N 73-ФЗ. Каталоги координат Приложения 2 незаконно определяют координаты поворотных точек подзон. В предмет охраны ОКН входят озера, ряд которых включены в перечень рыбопромысловых участков. В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" ограничения рыболовства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Однако нет доказательств соблюдения данных требований. Целью проведенной государственной историко-культурной экспертизы являлось уточнение сведений также в части уточнения границ территории достопримечательного места. Однако у экспертов отсутствовало полномочие на проведение экспертизы документации, обосновывающей границы защитной зоны ОКН. При принятии оспариваемого приказа не учтено, что изменение границ ОКН возможно только путем разработки нового проекта научно-проектной документации. Из буквального содержания пункта 2 Приказа N 01-03/22-5 следует, что схемы расположения зон режимов использования земель и земельных участков, каталоги координат характерных точек границ территории зон режимов использования земель в границах территории ОКН оспариваемым нормативным правовым актом не утверждались. В предмет охраны ОКН входит территория бывшего рабочего поселка - поселок Невдубстрой. Однако, согласно Приказу N 01-03/22-5, поселок Невдубстрой не входит в границы ОКН. Вместе с тем, территория поселка Невдубстрой находится в границах арендуемой N территории земель лесного фонда в целях заготовки древесины, в связи с чем существует правовая неопределенность. Нарушена процедура принятия нормативного правового акта, поскольку в проект приказа были внесены изменения, а повторные публичные обсуждения не проводились.

В отзыве административным ответчиком указано, что государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление требований к осуществлению деятельности в границах достопримечательного места, установление границ территории. Необходимости в разработки нового проекта научно-проектной документации для изменения границ территории ОКН не требовалось, поскольку границы не были изначально утверждены приказом комитета по культуре Ленинградской области от 13.05.2015 N 01-03/15-19. На основе положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы, в целях осуществления государственной охраны достопримечательного места, издан оспариваемый приказ. Позиция административного истца о неприменении положений ст. 99 Земельного кодекса РФ к землям историко-культурного назначения, как самостоятельной категории земель особо охраняемых территорий, не соответствует законодательству. Административным истцом не представлено доказательств, которые опровергают заключение государственной историко-культурной экспертизы. По итогам публичных обсуждений проекта акта учтены замечания N. Вопреки доводам административного истца суды не признавали всю проектную документацию ООО "Добрый город" недостоверной. Объектом государственной историко-культурной экспертизы являлась, в том числе, проектная документация ООО "Добрый город". Поселок Невдубстрой не относится к предмету охраны достопримечательного места. Предметом охраны является место бывшего Рабочего поселка N 6.

Присутствующий в судебном заседании представитель административного истца Степутенко С.М. настаивал на удовлетворение заявленных требований по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Коваль И.Н. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве.

Выслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области Махмудова Э.Т., полагавшего заявленные требования не подлежащими удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, обозрев материалы административных дел N 3а-105/2018 и 3а-114/2022, суд приходит к следующему.

Судом установлено, что 24.12.2014 комитетом по природным ресурсам Ленинградской области заключен договор аренды лесного участка с N в отношении частей лесных участков примыкающих друг к другу в целях единого лесопользования на лесном участке общей площадью 120653 га с местоположением: Ленинградская область, Кировское лесничество, Березовское участковое лесничество (северная часть) в границах кварталов N 1-174, Березовское участковое лесничество (южная часть) в границах кварталов N 1-158, Войбокальское участковое лесничество (южная часть) в границах кварталов N 126-138, 142, 150-152, 163-168, 174-179, 187-195, 198-217, Мгинское участковое лесничество (северная часть) в границах кварталов N 1, 131, Мгинское участковое лесничество (южная часть) в границах кварталов N 1-50, 53-68, 73-89, 93-111, 115-131, 138-196, Пелловское участковое лесничество в границах кварталов N 1-85, Вороновское участковое лесничество в границах кварталов N 1-26, 30, 34-41, 43-48, 109-147, Шумское участковое лесничество в границах кварталов N 3-38, 41-43, 208, 216-224, 301, 30, 308, 311-316, 402-404, 406, 410, 420, 421.

Согласно приложению 3 к договору аренды от 24.12.2014 лесной участок предоставлен N для заготовки древесины.

Поскольку границы лесного участка, предоставленного в аренду N частично пересекаются с границами ОКН, то административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Исходя из положений подпункта 2 пункта 3 ст. 5.1 Федерального закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места регионального значения, требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места регионального значения устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Согласно ст. 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта (ст. 33 Федерального закон N 73-ФЗ).

Статьей 4 областного закона Ленинградской области от 25.12.2015 N 140-оз "О государственной охране, сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ленинградской области" к полномочиям отраслевого органа исполнительной власти Ленинградской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отнесено утверждение границ территории объекта культурного наследия и установление требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места регионального значения.

Положением о комитете по сохранению культурного наследия Ленинградской области, утвержденным постановлением Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 N 850, к полномочиям и функциям Комитета отнесена государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, в том числе, установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места; установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта.

Утверждение административного истца о том, что согласно ст. 33 Федерального закон N 73-ФЗ государственная охрана не предусматривает установление режимов использования земель в границах объекта культурного наследия, не свидетельствует об отсутствии у административного ответчика полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта, поскольку в нем фактически перечислены требования к осуществлению деятельности в границах ОКН.

Согласно пункту 2 Приказа N 01-03/22-5 данным нормативным правовым актом установлены требования к осуществлению деятельности в границах территории ОКН, согласно Приложению 2.

Из содержания Приложения 2 следует, что в нем изложены требования к осуществлению деятельности в границах ОКН, при этом данные требования различаются в зависимости от фактического использования территории, входящей в границы ОКН.

Следовательно, Приказ N 01-03/22-5 принят уполномоченным органом и в пределах его компетенции.

В соответствии со ст. 28 Федерального закон N 73-ФЗ государственная историко-культурная экспертиза (далее - ГИКЭ) проводится, в том числе, в целях установления требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, установления требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

Согласно ст. 18 Федерального закон N 73-ФЗ заключение ГИКЭ должно содержать также сведения о границах территории выявленного объекта культурного наследия, включая графическое описание местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Судом установлено, что приказом комитета по культуре Ленинградской области от 13.05.2015 N 01-03/15-19 в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации включено в качестве объекта культурного наследия достопримечательное место регионального значения "Военно-мемориальная зона "Прорыв блокады Ленинграда, 1941 - 1944 гг.", расположенное по адресу: "адрес".

Приказом Министерства культуры РФ от 18.12.2017 N 126066-р ОКН зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и ему присвоен регистрационный номер 471731247650005.

Из письма Министерства культуры РФ от 21.09.2018 следует, что регистрация объекта в реестре осуществлена на основании сведений и документов, представленных в Минкультуры России комитетом по культуры Ленинградской области, осуществляющим его государственную охрану, при этом сведения об утвержденных границах территории объекта и требованиях к осуществлению деятельности и требованиях к градостроительным регламентам в его границах в реестре отсутствуют.

Следовательно, приказом комитета по культуре Ленинградской области от 13.05.2015 N 01-03/15-19 границы ОКН не утверждались и в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ сведения о границах ОКН, на момент регистрации ОКН, внесены не были.

Указание в административном исковом заявлении о недопустимости принятия нового нормативного правового акта, устанавливающего границы ОКН, и необходимости принятия нормативного правового акта вносящего изменения в приказ комитета по культуре Ленинградской области от 13.05.2015 N 01-03/15-19 в части описания границ ОКН не свидетельствует о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку приказом комитета по культуре Ленинградской области от 13.05.2015 N 01-03/15-19 границы ОКН утверждены не были.

Указание в приказе комитета по культуре Ленинградской области от 13.05.2015 N 01-03/15-19 на адрес местоположения ОКН не может свидетельствовать об утверждении его границ.

Границы ОКН были установлены приказом комитета по культуре Ленинградской области от 19.04.2018 N 01-03/18-47, который решением Ленинградского областного суда от 12.10.2018 по делу N 3а-105/2018, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 05.06.2019 N 33-АПА19-6, признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Приказом комитета по культуре Ленинградской области от 17.02.2020 N 01-03/20-46 отменен приказ комитета по культуре Ленинградской области от 19.04.2018 N 01-03/18-47.

20.07.2020 ГКУ ЛО "Дирекция по сохранению объектов культурного наследия" заключило государственный контракт с ООО "Темпл Групп" на проведение ГИКЭ.

07.12.2021 составлен акт по результатам ГИКЭ документации, обосновывающей включение ОКН в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, согласно которому:

обосновано (положительное заключение) уточнение сведений об объекте культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Военно-мемориальная зона "Прорыв блокады Ленинграда, 1941 - 1944 гг" по адресу: "адрес" в части границ территории объекта культурного наследия достопримечательного места;

требования к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места; требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места "Военно-мемориальная зона "Прорыв блокады Ленинграда, 1941 - 1944 гг" расположенного по адресу: "адрес", соответствуют (положительное заключение) требованиям законодательства РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия.

Следовательно, границы ОКН определены ГИКЭ, акт по результатам которой в установленном порядке не оспорен.

Доводы административного истца об отсутствие у экспертов полномочий на проведение экспертизы документации, обосновывающей границы защитной зоны ОКН, судом отклоняются, поскольку экспертами определялись требования к осуществлению деятельности в границах ОКН, а зоны охраны на территории, сопряженной с достопримечательным местом.

Указание в административном исковом заявлении о том, что исследованная в ходе ГИКЭ документация ООО "Добрый город" решением суда была признана недостоверной не свидетельствует об ошибочности выводов ГИКЭ о границах ОКН, поскольку из акта по результатам ГИКЭ следует, что в процессе проведения экспертизы были не только изучены и проанализированы представленные на экспертизу документы, но и собраны дополнительные сведения об ОКН, выполнена дополнительная аэрофотофиксация и визуальное обследование территории ОКН.

Принимая во внимание, что ОКН с 2015 включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации без утверждения границ его территории в установленном законом порядке, то установление границ оспариваемым приказом на основании акта по результатам ГИКЭ, требованиям Федерального закон N 73-ФЗ не противоречит.

Порядок проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ленинградской области и экспертизы нормативных правовых актов Ленинградской области утвержден постановлением Правительства Ленинградской области от 23.04.2015 N 124 (далее - Порядок).

Порядком установлено, что процедура проведения оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ) проектов актов предусматривает следующие этапы: размещение уведомления о публичном обсуждении проекта акта и пояснительной записки к нему на официальном сайте, проведение публичного обсуждения проекта акта и пояснительной записки к нему с заинтересованными лицами, составление свода замечаний и предложений по итогам проведения ОРВ проекта акта, подготовка заключения об ОРВ проекта акта уполномоченным органом и размещение его на официальном сайте.

Судом установлено, что публичные обсуждение проекта оспариваемого нормативного правового акта проводилось с 28.07.2021 по 09.12.2021 и 24.12.2021 комитетом экономического развития и инвестиционной деятельности администрации Ленинградской области подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия проекта акта.

Пунктом 4.10 Порядка предусмотрено, что в случае если в результате согласования проекта акта в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах исполнительной власти Ленинградской области регулирующим органом будет принято решение о выборе варианта правового регулирования, отличного от первоначально прошедшего процедуру ОРВ, регулирующий орган проводит повторное публичное обсуждение варианта предлагаемого правового регулирования как предпочтительного в порядке, установленном настоящим разделом.

Поскольку регулирующим органом не принималось решений о выборе варианта правового регулирования, отличного от первоначально прошедшего процедуру ОРВ, то вопреки доводам административного истца оснований для проведения повторного публичного обсуждения проекта не имелось.

Утверждение административного истца о необходимости проведения государственной экологической экспертизы основаны на неправильном толковании положений Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", так как объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня являются проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, к которым Приказ N 01-03/22-5 не относится, поскольку не является нормативно-техническим или инструктивно-методическим документом в области охраны окружающей среды.

Доводы административного истца о необходимости согласования проекта оспариваемого нормативного правового акта с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства судом отклоняются, поскольку ст. 26 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ определяет основания и порядок ограничения рыболовства, а Приказ N 01-03/22-5 такие ограничения не устанавливает.

Указание в административном исковом заявлении, со ссылкой на решение суда по административному делу N 3а-105/2018, на то, что в связи с исключением из границ ОКН отдельных участков, нарушен порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотренный ст. 23 Федерального закон N 73-ФЗ, противоречит ст. 3.1 Федерального закон N 73-ФЗ предусматривающей возможность изменения границ ОКН, в рамках которого возможно как увеличение территории ОКН, так и уменьшение.

Поскольку оспариваемым нормативным правовым актом не предусмотрено исключение ОКН из реестра, то установленный ст. 23 Федерального закон N 73-ФЗ порядок принятия нормативного правового акта не подлежал применению.

Следовательно, положения Федерального закон N 73-ФЗ определяющие порядок установления границ ОКН, требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах его территории при принятии Приказа N 01-03/22-5 соблюдены.

Опубликование Приказа N 01-03/22-5 21.01.2022 на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru и 26.01.2022 на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru свидетельствует о соблюдении порядка опубликования и введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В ст. 3 Федерального закон N 73-ФЗ указано, что достопримечательные места - это творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места.

Согласно ст. 3.1 Федерального закон N 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей. Сведения о границах территории объекта культурного наследия должны содержать графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

В приказе Минкультуры России от 04.06.2015 N 1745 "Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия" указано, что разработка проекта границ территории объекта культурного наследия осуществляется физическими и/или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (далее - историко-культурные исследования).

В действующих нормативных правовых актах не содержится определение понятия "историко-культурное исследование". В то же время определение этого понятия приводится в Методических рекомендациях по отнесению историко-культурных территорий к объектам культурного наследия в виде достопримечательного места, которые согласно Письму Минкультуры России от 28.02.2017 N 49-01.1-39-НМ рекомендованы к применению в целях совершенствования и развития мероприятий по сохранению историко-культурных территорий в виде достопримечательных мест.

Под историко-культурным исследованием в данных методических рекомендациях понимается комплекс архивных, библиографических, натурных и иных исследований, проводимых в целях определения предмета охраны указанного объекта, установления (или актуализации) границ его территории, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам, определяющих условия сохранения, реставрации, приспособления (эксплуатации) объекта культурного наследия, а также сохранения и восстановления традиционных характеристик его градостроительного и природного окружения.

Из акта по результатам ГКИЭ следует, для определения границ территории ОКН проводились архивные, библиографические, натурные и иные исследования с целью установления границ территории ОКН, все возможные архивные данные экспертами изучены, в том числе, учтены и современные границы.

В разделе 11.4.2 акта по результатам ГИКЭ указано, что за основу границы территории ОКН принята граница, предложенная и обоснованная ГИКЭ 2014 года, с включением дополнительных территорий вследствие дополнительных историко-культурных исследований. При установлении уточненных границ территории достопримечательного места выполнены следующие условия: выявлена и раскрыта ценностная структура исследуемой территории, разработан историко-культурный опорный план; определен состав территории достопримечательного места; конкретизирована трассировка границы достопримечательного места (включая описание, графическое отображение и координирование).

Текстовое и графическое описание границ ОКН представлено в приложение 7 к акту ГИКЭ и воспроизведено в Приложение 1 Приказа N 01-03/22-5.

Административный истец, оспаривая границы ОКН, не указал, какие именно материалы или документы не исследованы, а также не представил какие-либо дополнительные материалы, достоверно и бесспорно позволяющие определить границы ОКН иным образом.

Следовательно, в указанной части Приказ N 01-03/22-5 соответствует Федеральному закону N 73-ФЗ.

В соответствии со ст. 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, подлежат государственной охране, которая включает в себя, в том числе, установление требований к осуществлению деятельности, к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

Согласно ст. 56.4 Федерального закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 3 статьи 5.1 настоящего Федерального закона, в соответствии с категорией историко-культурного значения данного объекта культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места.

Исходя из положений ст. 5.1 Федерального закона N 73-ФЗ на территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению.

Как указано в письме Минкультуры России от 28.02.2017 N 49-01.1-39-НМ требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места и градостроительным регламентам на территории достопримечательного места, относящихся к меморативным ландшафтам, устанавливаются с учетом следующих требований:

- ограничение строительства и реконструкции объектов капитального строительства и их частей;

- ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), ограничения к организации движения транспорта и пешеходов;

- сохранение гидрогеологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия;

- благоустройство территории, направленное на сохранение, использование и популяризацию объекта культурного наследия, а также на сохранение и восстановление градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик его историко-градостроительной и природной среды;

- ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия;

- ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей;

- сохранение исторически сложившихся границ земельных участков, в том числе ограничение их изменения при проведении землеустройства, а также разделения земельных участков;

- сохранение характеристик исторических общегородских открытых пространств;

- обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде;

- запрещение или ограничение хозяйственной деятельности, строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей в целях сохранения и восстановления композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства;

- обеспечение пожарной безопасности охраняемого природного ландшафта и его защиты от динамических воздействий;

- сохранение гидрологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности и восстановления (регенерации) охраняемого природного ландшафта;

- сохранение и восстановление сложившегося в охраняемом природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств в целях обеспечения визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.

Оспариваемым нормативным правовым актом установлены требования к осуществлению деятельности и градостроительные регламенты как для всей территории достопримечательного места, так и специальные требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в зависимости от того, предназначены ли территории, входящие в границы ОКН, для застройки или нет.

Определение зон с режимом использования земель и в рамках указанных зон отдельных подзон со специальным режимом использования земель, требованиям ст. 56.4 Федерального закона N 73-ФЗ не противоречит, поскольку все вышеперечисленные режимы устанавливают требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места.

При этом из положений ст. 56.4 от 25.06.2002 N 73-ФЗ не следует, что должны быть установлены одинаковые требования к осуществлению деятельности в границах всей территории достопримечательного места.

Содержащееся в оспариваемом нормативном правовом акте правовое регулирование направлено на учет особенностей фактически сложившегося и планируемого использования территорий в границах достопримечательного места и в связи с этим не может в данном аспекте нарушать права административного истца.

Указание административного истца о несоответствии установленных зон и подзон в границах ОКН требованиям ст. 34 Федерального закона N 73-ФЗ и статьям 105, 106 Земельного кодекса РФ основано на ошибочном толковании норм права, поскольку вышеуказанные нормы определяют порядок установления зон охраны, с определением соответствующих режимов использования земель, на территории сопряженной с объектом культурного наследия, а не в его границах.

Установленное абзацем 3 пункта 1 Приложения 2 ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение на размещение рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), ограничения движения транспорта и пешеходов, вопреки доводам административного истца, не противоречит требованиям лесного законодательства, так как не содержит запрета на осуществление мероприятия по охране лесов от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивного и нефтяного) и от иного негативного воздействия, защите от вредных организмов.

Абзац 4 п. 1 Приложения 2, допускающий благоустройство территории, направленное на сохранение, использование и популяризацию объекта культурного наследия и его историко-градостроительной, мемориальной и природной среды, не ограничивает охрану и защиту леса.

Вопреки доводам административного истца установленные в абзацах 5, 6, 8 и 9 п. 1 Приложения 2 требования - обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его исторической и природной среде; запрещение или ограничение любой хозяйственной деятельности в целях сохранения композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства; сохранение гидрологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности и восстановления (регенерации) охраняемого историко-культурного природного ландшафта; сохранение и восстановление сложившегося в охраняемом природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств в целях обеспечения визуального восприятия объекта культурного наследия в его исторической и природной среде, не запрещают осуществлять мероприятия по охране лесов, а предписывают осуществлять данные мероприятия с учетом необходимости сохранения охраняемого историко-культурного природного ландшафта.

При этом использование формулировки "запрещение или ограничение любой хозяйственной деятельности" не содержит правовой неопределенности, поскольку в п. 1 Приложения содержатся общие требования к осуществлению деятельности на всей территории, которые подлежат применению с учетом специальных требований к осуществлению деятельности в пределах территорий как не предназначенных под застройку, так и в границах населенных пунктах и территорий, предназначенных под застройку.

Кроме того, приведенные в абзацах 3 - 6 и 7 - 8 п. 1 Приложения 2 требования осуществлению деятельности, содержащие запрещение и (или) ограничение любой хозяйственной деятельности, приводящей к изменению градостроительных, геологических, ландшафтных, объемно-пространственных, планировочных, архитектурно-стилистических характеристик ОКН направлены на обеспечение сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места.

Согласно приказу комитета по культуре Ленинградской области от 19.04.2018 N 01-03/18-46 "Об установлении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Военно-мемориальная зона "Прорыв блокады Ленинграда", 1941 - 1944 гг." предметом охраны ОКН являются элементы историко-культурного меморативного ландшафта, представляющие интерес с точки зрения истории и раскрывающие ценность территории в контексте конкретного военно-исторического события - осуществление прорыва блокады Ленинграда в январе 1943 года, включающие элементы композиционно-активного рельефа, гидрографической сети, а также ландшафтные, планировочные, объемно-пространственные, визуальные и мемориальные характеристики.

Указание в абзаце 10 п. 1 Приложения 2 на необходимость проведение поисковых работ перед началом любых строительных и земельных работ с целью выявления воинских захоронений, не противоречит ст. 13 Лесного кодекса РФ, допускающей в целях охраны и защиты лесов создание лесной инфраструктуры, в том числе лесных дорог, а не осуществление строительных и земельных работ.

Абзац 11 п. 1 Приложения 2, содержащий указание на то, что на территориях объектов культурного наследия (памятников и ансамблей), расположенных в границах достопримечательного места, действует правовой режим использования земель в соответствии со ст. 99 Земельного кодекса РФ не противоречит статьям 7 и 94 Земельного кодекса РФ, так как данный режим действует не на всей территории достопримечательного места, а только на территориях памятников и ансамблей, расположенных в границах ОКН.

Из абз.4 п. 2.1 Приложения 2 следует, что в границах незастроенной территории историко-культурного меморативного ландшафта допускается строительство объектов и сооружений, функционально связанных с сохранением объектов культурного наследия и их использованием в рамках исследовательской, просветительной и военно-патриотической деятельности музея-заповедника "Прорыв блокады Ленинграда" (инфраструктура музея-заповедника).

Вопреки доводам административного истца данный абзац распоряжению Правительства РФ от 17.07.2012 N 1283-р не противоречит, поскольку не регламентирует вопросы возведения объектов лесной инфраструктуры.

При этом следует учитывать, что статьи 21 и 21.1 Лесного кодекса РФ допускают строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов капитального строительства, а также возведение и эксплуатация некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры.

Указанные в абзацах 5 - 11 п. 2.1 Приложения 2 требования к осуществлению деятельности направлены на охрану ОКН и требованиям действующего законодательства не противоречат.

В абзаце 12 п. 2.1 Приложения 2 указано на допустимость осуществления санитарной вырубки и посадки деревьев.

Правилами осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов, утвержденных приказом Минприроды России от 09.11.2020 N 912, предусмотрено, что предупреждение распространения вредных организмов в лесах включает в себя проведение санитарно-оздоровительных мероприятий, в том числе рубок погибших и поврежденных лесных насаждений. Рубка погибших и поврежденных лесных насаждений проводится в форме сплошной (для погибших и поврежденных насаждений) и выборочной (для поврежденных насаждений) санитарной рубки. При проведении сплошных санитарных рубок в лесных насаждениях обязательным условием является обеспечение лесовосстановления способами, предусмотренными правилами лесовосстановления, утверждаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с частью 3 статьи 62 Лесного кодекса.

Правила лесовосстановления утверждены приказом Минприроды России от 29.12.2021 N 1024 "Об утверждении Правил лесовосстановления, формы, состава, порядка согласования проекта лесовосстановления, оснований для отказа в его согласовании, а также требований к формату в электронной форме проекта лесовосстановления" и предусматривают, что лесовосстановление осуществляется естественным, искусственным или комбинированным способом в целях восстановления вырубленных, погибших, поврежденных лесов, а также сохранения полезных функций лесов, их биологического разнообразия. Искусственное лесовосстановление представляет собой деятельность, связанную с выращиванием лесных насаждений, в том числе посев, посадку саженцев, сеянцев основных лесных древесных пород, агротехнический уход за лесными насаждениями (рыхление почвы, уничтожение или предупреждение появления нежелательной растительности и другие мероприятия, направленные на повышение приживаемости саженцев, сеянцев основных лесных древесных пород и улучшение условий их роста), а также иные мероприятия, предусмотренные Правилами, до момента отнесения земель, на которых осуществляется искусственное лесовосстановление, к землям, на которых расположены леса.

Следовательно, правовой неопределенности в абзаце 12 п. 2.1 Приложения 2 не имеется, поскольку одним из последствий санитарной рубки является лесовосстановление, в том числе, посадка деревьев.

Установленные в абзацах 13 и 14 п. 2.1 Приложения 2 требования к параметрам временных строений, сооружений и отдельно стоящих информационных конструкций каким-либо нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат и, само по себе установление данных параметров не нарушает права административного истца.

Указание в п. 2.1 Приложения 2 видов деятельности, осуществление которых не допускается, направлены на охрану ОКН и не нарушает права административного истца.

При этом суд учитывает, что ни в административном исковом заявлении, ни в ходе судебного разбирательства административным истцом не указано, каким образом, установленные в п. 2.1 Приложения 2 запреты, нарушают, либо затрагивают права административного истца и каким нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, данные запреты не соответствуют.

Принимая во внимание, что именно к полномочиям административного ответчика отнесено установлению требований к осуществлению деятельности в границах достопримечательного места, то распространение действия общих требований к осуществлению деятельности на территории ОКН, перечисленных в п. 2.1 Приложения 2, на незастроенную территорию историко-культурного меморативного ландшафта на землях лесного фонда, водного фонда, неиспользуемых территориях на землях запаса, находящуюся в границах ОКН, действующему законодательству не противоречит.

Целью установления требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места является сохранение, восстановление (регенерация) исторической градостроительной и природной среды объекта культурного наследия, включая возобновление компенсационного характера (преемственное развитие) исторической композиционно-планировочной структуры территории.

Исходя из абзацев 3 и 5 п. 2.1.3 Приложения 2 на незастроенной территории Малуксинского месторождения (участок "Малукса-II", "Малукса-I" частично) допускается проведение мероприятий, направленных на регенерацию природной среды, сохранение и воссоздание элементов историко-культурного природного ландшафта (предмета охраны), характера и особенностей его рельефа, гидрографии, выявление исторических трасс дорог, расчистка русел рек и ручьев, защита сельскохозяйственных угодий, луговых и береговых территорий от оползней, размыва и заболачивания, укрепление склонов оврагов, с применением естественных материалов и форм, а также благоустройство территории.

В абзацах 7-10 п. 2.1.3 Приложения 2 указано, что на незастроенной территории Малуксинского месторождения (участок "Малукса-II", "Малукса-I" частично) не допускается устройство мусорных свалок и полигонов ТБО, самовольная посадка и вырубка деревьев, распашка склонов оврагов и речных долин, осуществление мелиоративных, лесозаготовительных работ без соответствующего проекта, загрязнение почв, грунтовых и подземных вод, поверхностных стоков.

Принимая во внимание цель установления требований к осуществлению деятельности в границах ОКН, суд приходит к выводу, что установленные в абзацах 3-5, 7-10 п. 2.1.3 Приложения 2 требования направлены именно на сохранение, восстановление (регенерация) исторической градостроительной и природной среды ОКН, а потому соответствуют ст. 56.4 Федерального закона N 73-ФЗ и права административного истца не нарушают.

Заявляя требования о признании недействующими схему зон режимов использования земель и каталоги координат Приложения 2, административный истец не приводит сведения об иных границах данных зон и не указывает каким образом нарушены его права, тем что границы зон установлены именно таким образом.

Фактически доводы административного истца, в части оспаривания схем зон режимов использования земель и каталогов координат, сводятся к указанию на то, что административный ответчик был не вправе устанавливать зоны, подзоны и что схемы и каталоги координат не утверждены оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку не перечислены в п. 2 Приказа N 01-03/22-5.

Из Методических рекомендаций по отнесению историко-культурных территорий к объектам культурного наследия в виде достопримечательного места, направленных письмом Минкультуры России от 28.02.2017 N 49-01.1-39-НМ, следует, что проект требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места содержит, в том числе, каталог координат характерных точек границ территорий участков режимов использования земель и регламентных участков, составленный в местной системе координат (с указанием номера СК) и карту (схему) требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места в масштабе 1:10000 (общий чертеж, чертеж с разбивочной сеткой и комплект отдельных листов в формате A-4).

Следовательно, установленные п. 2 Приказа N 01-03/22-5 требования к осуществлению деятельности включают как текстовое описание, так и графическое описание, которое отражено как на карте (схеме), так и путем указания координат поворотных точек в каталогах координат.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта приказу комитета по культуре Ленинградской области от 19.04.2018 N 01-03/18-46, выраженного по мнению административного истца в том, что границы ОКН и границы предмета охраны частично не совпадают, не подлежат проверке, поскольку судом проверяется оспариваемый нормативный правовой акт только на соответствие нормативным правовым актам имеющим большую юридическую силу, а приказ комитета по культуре Ленинградской области от 19.04.2018 N 01-03/18-46 по отношению к Приказу N 01-03/22-5 таким не является.

Согласно п. 5.2 Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных приказом Минкультуры России от 04.06.2015 N 1745, материалы для утверждения проектов границ территорий объектов культурного наследия включают текстовое описание границ территории объекта культурного наследия.

В приложение 12 к акту ГИКЭ приведено текстовое описание границ территории ОКН, каталог координат расположения границ ОКН и графическая часть.

Само по себе отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте текстового описания границ территории ОКН не может служить основанием для удовлетворения заявленных административным истцом требований, поскольку приведенное в оспариваемом нормативном правовом акте графическое описание границ ОКН и каталог координат поворотных точек позволяет достоверно и безошибочно определить местоположение границ ОКН.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые положения Приказа N 01-03/22-5 соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления N о признании недействующими листы 1-17, 20-24, 29, 31-32, 35-40 схемы раскладки листов графического описания местоположения границ территории объекта культурного наследия, номера точек 1-468, 485-519, 531-586, 782-1043 каталога координат поворотных точек границ территории достопримечательного места Приложения 1 и абзацы 1-6, 8-11 пункта 1, пункты 2.1, 2.1.1, абзацы 1-3, 5-10 пункта 2.1.3, листы 1-17, 20-24, 29, 31-32, 35-40 схемы раскладки листов схемы расположения зон режимов использования земель и земельных участков в границах территории достопримечательного места в границах территории достопримечательного места "Военно-мемориальная зона "Прорыв блокады Ленинграда, 1941 - 1944 гг.", номера точек 1-729, 746-780, 791-886, 1014-1273 каталога координат поворотных точек зоны ОЛ 1, каталог координат поворотных точек ОЛ 3 Приложения 2, установленных приказом комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области от 21 января 2022 N 01-03/22-5 "Об установлении границ территории объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Военно-мемориальная зона "Прорыв блокады Ленинграда, 1941 - 1944 гг.", требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах его территории".

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

С.Г. Ночевник